Repensando a autonomia na política externa brasileira: uma agenda de pesquisa para o século XXI

Antônio Carlos Lessa & Plínio Santos Moreira

Photo by Gabriel Rodrigues on Unsplash

Resumo:

O artigo examina o impacto do conceito de autonomia na política externa brasileira (PEB), inserindo-o nas dinâmicas contemporâneas da América Latina e do sistema internacional. Propõe uma agenda de pesquisa atualizada que contempla os desafios impostos pela rivalidade sino-americana, as estratégias de hedging adotadas por países da região, e as interações entre autonomia, desenvolvimentismo e multilateralismo. O estudo adota o quadro teórico de Judith Goldstein e Robert Keohane, conforme delineado no livro seminal Ideas and Foreign Policy (1993), para compreender como ideias moldam as preferências e estratégias dos atores estatais. A análise busca evidenciar a relevância da autonomia enquanto princípio estruturante da PEB e sua articulação com os imperativos econômicos e políticos no cenário global.

Abstract:
The article examines the impact of the concept of autonomy in Brazilian foreign policy (BFP), situating it within the contemporary dynamics of Latin America and the international system. It proposes an updated research agenda that addresses the challenges posed by Sino-American rivalry, the hedging strategies adopted by countries in the region, and the interactions between autonomy, developmentalism, and multilateralism. The study adopts the theoretical framework of Judith Goldstein and Robert Keohane, as outlined in the seminal book Ideas and Foreign Policy (1993), to understand how ideas shape the preferences and strategies of state actors. The analysis seeks to highlight the relevance of autonomy as a structuring principle of BFP and its articulation with economic and political imperatives in the global arena.

Sobre os Autores

Antônio Carlos Lessa: Professor Titular de Relações Internacionais da Universidade de Brasília (UnB).

Plínio Santos Moreira: Pesquisador do Centro de Estudos Globais da Universidade de Brasília (UnB).

Como citar este artigo

Lessa, A. C., & Santos Moreira, P. (2024). Repensando a autonomia na política externa brasileira: uma agenda de pesquisa para o século XXI. Revista Mundorama — Divulgação Científica em Relações Internacionais, 18. https://doi.org/10.5281/zenodo.14641658

Introdução

O conceito de autonomia tem sido uma pedra angular na formulação e análise da política externa brasileira (PEB) ao longo de sua história. Como ideia norteadora, a autonomia não apenas moldou as estratégias diplomáticas do Brasil, mas também sua própria identidade internacional (Saraiva, 2014). Este conceito, entretanto, não é uma contribuição isolada do pensamento brasileiro, mas parte de um construto teórico mais amplo, tipicamente latino-americano, que emerge como uma resposta intelectual e política às condições de dependência e subordinação enfrentadas pelos países da região no sistema internacional (Russell e Tokatlian, 2003).

No atual cenário global, marcado por profundas transformações — como a crescente rivalidade entre Estados Unidos e China e o surgimento de novas abordagens teóricas como o hedging — , faz-se necessário reexaminar criticamente o conceito de autonomia e propor uma agenda de pesquisa atualizada. Este artigo argumenta que, embora a autonomia permaneça um princípio válido e importante para a PEB, sua concepção e aplicação precisam ser repensadas à luz dos desafios contemporâneos.

Para tanto, propõe-se que as atuais circunstâncias internacionais, em todas as suas complexidades, impõem uma agenda de pesquisa que considere: 1) as implicações da competição sino-americana para a margem de manobra do Brasil; 2) as possibilidades e limites de uma estratégia de hedging para países emergentes; e 3) a interação entre autonomia e outras ideias relevantes na PEB, como o desenvolvimentismo e o multilateralismo. Esta abordagem se baseia no quadro teórico que Judith Goldstein e Robert Keohane (1993) propõem sobre o papel das ideias na política externa, entendendo a autonomia como uma crença causal profundamente enraizada que tem servido como um “mapa” para orientar a inserção internacional do Brasil em diferentes contextos históricos.

Ao revisitar o conceito de autonomia através desta lente teórica e contexto histórico, buscamos não apenas atualizar o entendimento acadêmico sobre um princípio fundamental da PEB, mas também contribuir para uma prática diplomática mais eficaz e adaptada aos complexos desafios do século XXI.

Ideias e política externa: um quadro teórico

O estudo da influência das ideias na política externa tem ganhado crescente relevância nas últimas décadas, desafiando abordagens puramente materialistas ou estruturalistas das Relações Internacionais. Nesse contexto, o trabalho seminal de Judith Goldstein e Robert O. Keohane (1993) oferece um quadro teórico valioso para compreender como as ideias moldam a política externa, incluindo o conceito de autonomia na PEB.

Goldstein e Keohane (1993) propõem três categorias de crenças que influenciam a política externa:

1. Visões de mundo: São as crenças mais fundamentais e abrangentes, que definem a identidade e a compreensão básica dos atores sobre o funcionamento do mundo. No caso brasileiro, poderíamos considerar, por exemplo, a percepção do país como uma potência emergente com vocação para a liderança regional e global.

2. Crenças de princípios: São ideias normativas que estabelecem critérios para distinguir o certo do errado, o justo do injusto. Na PEB, princípios como a não-intervenção e a solução pacífica de controvérsias se enquadram nessa categoria.

3. Crenças causais: São entendimentos sobre relações de causa e efeito que orientam estratégias para alcançar objetivos. A noção de que a diversificação de parcerias leva a uma maior autonomia seria um exemplo de crença causal na PEB.

Além disso, os autores identificam três mecanismos pelos quais as ideias influenciam a política:

1. Como mapas: As ideias fornecem orientações em ambientes de incerteza, ajudando os tomadores de decisão a navegar em cenários complexos.

2. Como pontos focais: Em situações nas quais múltiplos equilíbrios são possíveis, as ideias podem facilitar a convergência em torno de uma solução específica.

3. Por meio da institucionalização: Quando incorporadas em regras e instituições, as ideias podem ter impactos duradouros, mesmo após as condições originais de sua adoção terem mudado.

Aplicando esse quadro à análise da autonomia na PEB, podemos entender o conceito como uma crença causal profundamente enraizada, que tem servido como um “mapa” para orientar a inserção internacional do Brasil em diferentes contextos históricos. A autonomia também tem funcionado como um ponto focal, permitindo a convergência entre diferentes grupos políticos e burocráticos em torno de uma visão comum de política externa.

Ademais, o trabalho de Pinar Ipek (2015) expande esse quadro, enfatizando a importância do contexto doméstico e internacional na eficácia das ideias. Ipek argumenta que as ideias têm maior impacto quando há um grupo de elite coeso que as compartilha e quando o ambiente político é favorável à sua implementação. Esta perspectiva é particularmente relevante para entender as variações na interpretação e aplicação do conceito de autonomia ao longo da história da PEB.

No caso brasileiro, podemos observar como diferentes interpretações da autonomia — desde a “autonomia pela distância” do período da Guerra Fria até a “autonomia pela participação” dos anos 1990 e a “autonomia pela diversificação” dos anos 2000 — refletem não apenas mudanças no sistema internacional, mas também transformações nas coalizões domésticas e nas percepções das elites sobre o papel do Brasil no mundo.

Entender a autonomia através desse prisma teórico nos permite ir além de uma visão estática ou essencialista do conceito. Assim, podemos analisar como a ideia de autonomia tem sido constantemente reinterpretada e renegociada em resposta a novos desafios e oportunidades, tanto domésticos quanto internacionais.

Esta abordagem também nos ajuda a compreender por que a autonomia persistiu como um conceito central na PEB, mesmo em face de profundas transformações no sistema internacional e na posição relativa do Brasil. A flexibilidade do conceito, sua capacidade de servir como um ponto de convergência entre diferentes grupos políticos e sua institucionalização (ainda que informal) na tradição diplomática brasileira explicam sua notável longevidade.

No contexto atual, marcado pela crescente rivalidade entre EUA e China e pelo surgimento de novas estratégias como o hedging, o quadro teórico de Goldstein e Keohane nos convida a examinar como a ideia de autonomia está sendo reinterpretada e adaptada. Isso inclui analisar como novas crenças causais sobre a natureza do poder no século XXI estão interagindo com o conceito tradicional de autonomia, e como essas ideias estão sendo traduzidas em estratégias concretas de política externa.

Em suma, ao aplicar este quadro teórico à análise da autonomia na PEB, abrimos caminho para uma compreensão mais dinâmica e contextualizada deste conceito fundamental, preparando o terreno para a agenda de pesquisa proposta nas seções seguintes.

A autonomia como ideia na PEB: uma breve revisão

O conceito de autonomia emerge como uma contribuição distintamente latino-americana para a teoria e prática das Relações Internacionais. Como observam Russell e Tokatlian (2003), a autonomia é um conceito político de aplicação prática desenvolvido principalmente nas academias de Relações Internacionais do Cone Sul, com destaque para as contribuições brasileiras e argentinas. Esta abordagem reflete as experiências históricas e os desafios específicos enfrentados pelos países da região em suas relações com as potências globais, particularmente os Estados Unidos.

No contexto latino-americano, a autonomia surge como uma resposta intelectual e política à condição de dependência e subordinação no sistema internacional. Ela representa uma aspiração de maior margem de manobra e autodeterminação, sem necessariamente implicar em um confronto direto com as potências hegemônicas. Esta concepção se distingue das abordagens teóricas dominantes no Norte global, oferecendo uma perspectiva própria sobre as possibilidades de ação internacional dos países periféricos ou semiperiféricos.

No caso específico do Brasil, como aponta Saraiva (2014), as raízes do pensamento autonomista remontam ao próprio processo de independência do país. No entanto, foi a partir da década de 1950 que o conceito ganhou maior elaboração teórica e aplicação prática na política externa brasileira (PEB). Este período coincidiu com o surgimento de uma onda de descolonização na África e na Ásia, que trouxe à tona novos questionamentos sobre a ordem internacional bipolar da Guerra Fria.

A frustração do Brasil com a indiferença americana ante seus anseios desenvolvimentistas, como destacam Doratioto e Vidigal (2014), levou a uma compreensão de que o país só se modernizaria baseado em seus próprios recursos e ações. Esta percepção alimentou a busca por uma política externa mais autônoma, que não se pautasse por lealdades ideológicas automáticas e que buscasse alianças diversificadas em prol do interesse nacional.

Um marco importante neste processo foi a formulação da Política Externa Independente (PEI) nos governos de Jânio Quadros e João Goulart (1961–1964). A PEI representou uma articulação mais explícita e assertiva do conceito de autonomia, buscando ampliar as margens de manobra do Brasil no cenário internacional. Como ressalta Saraiva (2014), este momento foi especial na história do conceito de autonomia, conjugando processos históricos anteriores com as circunstâncias turbulentas do início dos anos 1960 no Brasil, na América Latina e no mundo.

Ao longo das décadas seguintes, diferentes governos brasileiros buscaram implementar variações do conceito de autonomia, que demonstram a flexibilidade do conceito, mas também sua persistência como um ideal norteador da PEB.

É importante notar que, como argumenta Spektor (2014), o significado e a aplicabilidade da autonomia têm sido constantemente desafiados por mudanças no sistema internacional e na própria posição do Brasil. A ascensão do Brasil como potência emergente no início do século XXI, por exemplo, trouxe novos desafios e oportunidades para a busca de autonomia.

No contexto atual, marcado pela crescente rivalidade entre Estados Unidos e China e pela erosão da ordem liberal internacional, como observado por Ikenberry (2018), o conceito de autonomia ganha novos contornos e desafios. A emergente ordem “multiplex”, como sugere Acharya (2017), pode criar novas possibilidades de inserção internacional para países como o Brasil, mas também apresenta riscos e complexidades adicionais.

Assim, a trajetória da autonomia na PEB reflete não apenas a evolução do pensamento diplomático brasileiro, mas também as transformações do sistema internacional e a busca constante do Brasil por um papel mais proeminente no cenário global. Como um conceito enraizado na experiência latino-americana, mas com aplicações e implicações globais, a autonomia continua a ser um tema central para compreender e analisar a política externa brasileira no século XXI.

Uma nova agenda de pesquisa sobre autonomia

A proposta de uma nova agenda de pesquisa sobre autonomia na política externa brasileira (PEB) surge da necessidade de reavaliar este conceito fundamental à luz dos desafios contemporâneos. Esta agenda se estrutura em torno de três eixos interconectados: a autonomia no contexto da rivalidade EUA-China, as perspectivas oferecidas pelo conceito de hedging, e a interação da autonomia com outras ideias-força da PEB.

No cenário atual de crescente competição entre Estados Unidos e China, uma estratégia de investigação pode ter elementos que são cruciais para se compreender e esclarecer movimentos críticos nas estratégias de política externa de atores como o Brasil. Por exemplo, é fundamental analisar como a PEB pode navegar entre as pressões americanas e chinesas, mantendo sua autonomia em um ambiente internacional cada vez mais polarizado. Este exame deve considerar não apenas as dimensões diplomáticas tradicionais, mas também os impactos dessa rivalidade em áreas como comércio, investimentos, tecnologia e segurança.

A complexidade desse novo contexto global exige uma abordagem que vá além das dicotomias tradicionais de alinhamento ou não-alinhamento. Nesse sentido, o conceito de hedging, originalmente desenvolvido para analisar o comportamento de países do Sudeste Asiático (Kuik, 2008), oferece perspectivas interessantes para repensar a autonomia brasileira. Uma investigação sobre como as estratégias de hedging podem ser compatíveis com a tradição autonomista brasileira e quais seriam as vantagens e riscos de tal abordagem para a PEB no atual contexto global pode lançar luz sobre novos caminhos para a inserção internacional do Brasil.

Ademais, é crucial examinar como o Brasil pode desenvolver capacidades institucionais e diplomáticas para implementar efetivamente uma estratégia de hedging, caso opte por esse caminho. Isso envolve não apenas uma análise das estruturas e processos decisórios da política externa brasileira, mas também uma avaliação das percepções e narrativas que informam a visão dos tomadores de decisão sobre o papel do Brasil no mundo.

Um aspecto igualmente importante dessa agenda de pesquisa é a investigação de como a busca por autonomia interage com outras ideias centrais da PEB, como o desenvolvimentismo, o multilateralismo e a identidade sul-americana do Brasil. Por exemplo, explorar como reconciliar a busca por autonomia com o compromisso brasileiro com o multilateralismo e a governança global pode oferecer insights valiosos sobre os dilemas e oportunidades enfrentados pela diplomacia brasileira em fóruns internacionais.

Da mesma forma, analisar como a ideia de autonomia se relaciona com os objetivos de desenvolvimento nacional no século XXI pode ajudar a esclarecer as conexões entre política externa e política doméstica, um tema cada vez mais relevante em um mundo globalizado. Isso inclui examinar como as estratégias de inserção internacional do Brasil podem contribuir para seus objetivos de desenvolvimento econômico, social e tecnológico.

Por fim, investigar o papel da integração regional sul-americana na promoção da autonomia brasileira no atual cenário internacional é fundamental. Isso envolve não apenas uma análise das dinâmicas políticas e econômicas regionais, mas também uma reflexão sobre como a liderança regional do Brasil pode ser exercida de forma a ampliar sua autonomia global sem gerar tensões com seus vizinhos.

Esta agenda de pesquisa multifacetada requer uma abordagem metodológica diversificada, que combine análise histórica comparativa, estudos de caso detalhados, análise de discurso e entrevistas com formuladores de política externa, além de estudos comparativos com outros países emergentes. Ao adotar essa perspectiva abrangente e multidimensional, busca-se não apenas atualizar o entendimento acadêmico sobre a autonomia na PEB, mas também fornecer subsídios para uma prática diplomática mais eficaz e adaptada aos complexos desafios do século XXI.

Conclusão

A autonomia permanece um conceito central para compreender e analisar a política externa brasileira. No entanto, sua relevância e aplicabilidade no século XXI dependem de uma constante reavaliação crítica. A agenda de pesquisa proposta neste artigo visa não apenas atualizar o entendimento acadêmico sobre a autonomia, mas também fornecer subsídios para uma prática diplomática mais eficaz e adaptada aos desafios contemporâneos.

Ao reexaminar a autonomia à luz da competição sino-americana, das estratégias de hedging e de sua interação com outras ideias-força da PEB, busca-se contribuir para uma compreensão mais nuançada e dinâmica deste conceito fundamental. Tal esforço é crucial não apenas para o avanço do campo de estudos da política externa brasileira, mas também para informar a própria formulação da política externa em um cenário internacional cada vez mais complexo e incerto.

A urgência de se atualizarem os estudos sobre o tema das ideias na política externa brasileira, e particularmente sobre o conceito de autonomia, não pode ser subestimada. Em um mundo em rápida transformação, onde as estruturas de poder global estão em fluxo e novas formas de governança internacional estão emergindo, é imperativo que os acadêmicos e formuladores de política brasileiros revisitem e reinterpretem os conceitos fundamentais que têm guiado a inserção internacional do país.

Esta atualização conceitual é particularmente importante no contexto da crescente multipolaridade e da erosão da ordem liberal internacional. À medida que o Brasil busca navegar entre as pressões conflitantes das grandes potências e ao mesmo tempo perseguir seus próprios interesses nacionais, um entendimento refinado e contemporâneo da autonomia torna-se não apenas um exercício acadêmico, mas uma necessidade estratégica.

Além disso, a incorporação de novos conceitos como o hedging à análise da PEB pode oferecer insights valiosos sobre como países emergentes como o Brasil podem maximizar sua autonomia em um ambiente internacional cada vez mais complexo e imprevisível. Esta abordagem não apenas enriquece o debate teórico, mas também tem implicações práticas significativas para a formulação de políticas.

Por fim, é fundamental que esta agenda de pesquisa seja conduzida de forma interdisciplinar e comparativa, dialogando não apenas com a rica tradição do pensamento diplomático brasileiro, mas também com as contribuições teóricas de outras regiões do Sul Global. Somente através deste esforço coletivo e contínuo de reflexão e análise poderemos assegurar que o conceito de autonomia continue a ser uma ferramenta útil e relevante para entender e orientar a política externa brasileira no século XXI.

Referências

Acharya, A. (2017). After Liberal Hegemony: The Advent of a Multiplex World Order. Ethics & International Affairs, 31(3), 271–285.

Doratioto, F., & Vidigal, C. (2014). História das Relações Internacionais do Brasil.

Goldstein, J., & Keohane, R. O. (1993). Ideas and Foreign Policy: Beliefs, Institutions, and Political Change. Ithaca: Cornell University Press.

Hurrell, A. (2018). Beyond the BRICS: Power, Pluralism, and the Future of Global Order. Ethics & International Affairs, 32(1), 89–101.

Ikenberry, G. J. (2018). The end of liberal international order? International Affairs, 94(1), 7–23.

Ipek, P. (2015). Ideas and Change in Foreign Policy Instruments: Soft Power and the Case of the Turkish International Cooperation and Development Agency. Foreign Policy Analysis, 11, 173–193.

Kuik, C. C. (2008). The Essence of Hedging: Malaysia and Singapore’s Response to a Rising China. Contemporary Southeast Asia, 30(2), 159–185.

Moura, G. (1980). Autonomia na dependência: a política externa brasileira de 1935 a 1942. Rio de Janeiro: Nova Fronteira.

Russell, R., & Tokatlian, J. G. (2003). From Antagonistic to Relational Autonomy: A Theoretical Reflection from the Southern Cone. Latin American Politics and Society, 45(1).

Saraiva, J. F. S. (2014). Autonomia na Inserção Internacional do Brasil: Um Caminho Histórico Próprio. Contexto Internacional, 36(1), 9–41.

Spektor, M. (2014). O projeto autonomista na política externa brasileira. In Monteiro Neto, A. (Ed.), Política Externa, Espaço e Desenvolvimento (pp. 17–58). Brasília: Ipea.

Vigevani, T., & Cepaluni, G. (2007). A política externa de Lula da Silva: a estratégia da autonomia pela diversificação. Contexto Internacional, 29(2), 273–335.