Questão da Ucrânia — Reiteração do papel da CEI no processo de paz
Paulo Antônio Pereira Pinto
Rio de Janeiro, em 3 de setembro de 2023
O cenário internacional, pós-BRICS -Plus, parece sugerir, entre outras propostas, a abertura de espaços a articulações para a solução de conflitos, que não se resumam à disputa entre formas de governança ou modelos econômicos predominantes no ordenamento mundial, vigente a partir de 1945.
Nas palavras do Embaixador Celso Amorim, “O mundo não pode mais ser visto e ditado pelo G-7”, referindo-se ao grupo das sete nações mais desenvolvidas do mundo.
Caberia, assim, pensar na reforma dos foros de poder global, como a ONU, para garantir maior participação de países que não apenas as grandes potências ocidentais.
Seria possível, nessa perspectiva, voltar a refletir sobre propostas recentes para a solução de guerras atuais, no âmbito e envolvendo atores de suas respectivas regiões.
Nesse contexto, registra-se que, para alguns observadores, existe para a Rússia a dúvida quanto a sua inserção internacional, como um estado europeu ou eurasiano, com implicações na orientação de valores e busca de foro mais apropriado para a resolução de conflitos com países vizinhos.
Aqueles que seguem a opção por ser um estado europeu são reconhecidos como “pro Ocidente” e enfatizam os atributos russos com características europeias, enquanto evitam seus traços “eurasianos”.
De sua parte, contudo, os países europeus, sempre consideraram a Rússia como uma “país diferente”. Os russos, assim, se sentem rejeitados pelos europeus.
Tive a experiência pessoal, por ocasião de palestra que proferi na Universidade de Herzen de São Petersburgo, em 2018. No período reservado a perguntas, uma aluna me perguntou se, naquela cidade, eu me considerava na Europa ou Rússia. Respondi, diplomaticamente, que “me sentia na cidade russa mais europeia”.
Os russos “eurosianistas” insistem que seu país pertence nem à Europa, nem à Ásia, apesar de possuírem traços de personalidade europeus e asiáticos. Segundo este ponto de vista, na medida em que seu país seja uma mistura de ambas as civilizações deveria desempenhar papel importante na vinculação entre o Oriente e o Ocidente, garantir a segurança do “hinterland” da Ásia e da Europa e assegurar interesses estratégicos por meio de intercâmbio e cooperação entre países da Europa e da Ásia.
Assim, Moscou deveria atribuir importância à Comunidade de Estados Independentes (CEI), que abrange países de ambos os continentes.
Daí, quando houver momento propício para eventual negociação de paz na questão da Ucrânia, reitero a importância da possibilidade de que se recorra a estruturas disponíveis em “arcabouço” deixado pela antiga União Soviética.
Continuo a pensar na moldura da “Comunidade de Estados Independentes” (CEI) — herdeira de países que formaram a URSS — estabelecida, em Minsk, capital da Belarus, em 8 de dezembro de 1991.
A Comunidade de Estados Independentes
A partir do início de 1991, a dissolução da União Soviética parecia inevitável e, na data citada no parágrafo anterior, líderes da Rússia, Belarus e Ucrânia se reuniram na reserva natural de Belovezhskaya Pushcha, 50 km ao norte da cidade de Brest, Belarus. Assim nasceu a ideia da Comunidade dos Estados Independentes, ao mesmo tempo em que foi anunciado que a nova confederação estaria “aberta a todas as repúblicas da União Soviética”, tanto europeias, quanto asiáticas.
O então Presidente da URSS, Michail Gorbachev, descreveu a reunião como algo “ilegal e perigoso” e “um golpe constitucional”. Mas prontamente ficou claro que pouco ou nada havia por fazer. Em 21 de dezembro, os líderes de onze das quinze ex-repúblicas soviéticas se reuniram em Almaty, Cazaquistão, e assinaram o tratado. Desta maneira, a CEI foi ratificada e a União Soviética oficialmente extinta.Em 25 de dezembro, Gorbachev renunciou como presidente de um país — a URSS — que já não existia “de facto”.
Os três estados bálticos (Estônia, Letônia e Lituânia) não assinaram o tratado, assim como a Geórgia — os quatro argumentaram que haviam sido incorporados à União Soviética à força. Os 11 participantes iniciais foram Armênia, Azerbaijão, Belarus, Cazaquistão, Quirguistão, Moldovia, Federação Russa,Tajiquistão, Turcomenistão, Uzbequistão e Ucrânia. Em dezembro de 1993, a Geórgia finalmente aderiu à CEI e em agosto de 2008 se retirou após a invasão russa de seu território.
Mesmo independentes, os 11 antigos membros da URSS decidiram manter vínculo entre si, com o objetivo de estabelecer sistema econômico e de defesa e negociação, em caso de conflito, entre antigas repúblicas da União Soviética, tanto os situados na Europa, quanto os na Ásia.
Tendo como capital a cidade de Minsk, a CEI é estruturada administrativamente por dois conselhos, sendo um composto por chefes de governo e outro, por chefes de Estado.
Tive oportunidade de visitar a sede da CEI, em Minsk, a título de cortesia, enquanto fui Embaixador na Belarus, entre 2015 e 2019, e verifiquei que se trata de organização “simbólica”, que funcionaria como uma espécie de “banco de reservas”, onde permanecem disponíveis acordos, mecanismos de negociação e projetos da antiga URSS, que poderiam ser “colocados em campo”, caso alguma proposta de integração ou de resolução de conflito fosse realmente almejada.
Embaixadores dos países membros da referida comunidade, acreditados em Minsk, apresentam credenciais também ao Diretor da CEI. A lista de participantes tem variado, com inclusão ou separação de antigos membros da URSS, de acordo com dinâmica regional de aproximação ou distanciamento da Rússia.
De qualquer forma, existem adormecidos na CEI mecanismos de articulação que “eventualmente” poderiam ser acionados no que diz respeito à Questão da Ucrânia. Minsk, nesse contexto, tem sido escolhida, em consenso com países ocidentais, como local para acordos destinados a negociar disputas entre países membros da antiga União Soviética.
Em certa medida, sugestão de esforço no sentido de valorizar tal “organização semiadormecida” poderia servir de aceno ao Presidente Putin, em seus devaneios de ressuscitar um “projeto Eurasiano”, sob influência de Moscou. Isto é, o dirigente russo poderia argumentar que eventual negociação, no âmbito da CEI, seria vitória de iniciativa que a Rússia alegaria “ser sua”, em acordo de 1991, incluindo a própria Ucrânia e a Belarus.
Ademais, cabe registrar que “acordos de Minsk” têm sido a norma para tentar resolver conflitos envolvendo antigos membros da União Soviética, entre estes a Rússia.
Há, no momento, dois “Minsk Groups”, associados a conflitos ocorridos depois da dissolução da União Soviética: o que foi dedicado ao conflito em Nagorno-Karabakh (NK), entre o Azerbaijão e a Armênia; e o facilitador do diálogo na questão da Ucrânia.
Em ambos, o nome desta capital consta como o local onde os encontros são ou deixam de ser realizados. Não há protagonismo bielorrusso na busca de solução dos problemas. O papel de facilitador nas negociações, no entanto, eleva o perfil diplomático da Belarus no cenário mundial.
Moscou e os “Russos do Exterior Próximo”
Conforme já exposto em artigos anteriores, no que diz respeito às relações entre a Rússia e países vizinhos, ex-integrantes da URSS, que hospedam populações que conservam a identidade cultural russa, a CEI poderia dispor de “framework” já pronto para a retomada de negociações.
Existiria, a propósito, uma “visão de futuro” que “sugeriria” novos vínculos para um espaço pós-soviético, seguindo caminho no sentido de uma “União das Repúblicas do Exterior Próximo”.
Isto é, o Presidente Vladimir Putin, em documento publicado em 2008, propôs “Um novo projeto de integração para a Eurásia: o futuro que nasce hoje”. Sugeria, em suma, algo mais parecido com roteiro de um bem-organizado retorno a “passado saudoso” (para ele), do que movimento em direção a objetivo inovador.
Como se sabe, durante a existência da URSS, Moscou dirigia todos os detalhes da organização político-socioeconômica das Repúblicas Soviéticas. A réplica deste mesmo projeto permeia a referida proposta do Presidente da Federação Russa.
Assim, Vladimir Putin retomava, com o conceito da União Eurasiática, a defesa da fusão de mecanismos de integração existentes, com vistas à criação de um polo de poder no mundo contemporâneo, com sede na capital russa, situada cartograficamente entre a Europa e a região da Ásia e Pacífico.
O líder russo revelava que a meta era chegar a “patamar superior de integração”. Na prática, isso significaria a reconstrução de relações com “países do exterior próximo”, que integraram tanto o Império Russo, quanto a União Soviética.
O processo desordenado e irresponsável como foi dissolvida a União Soviética, em 1991, a propósito, provocou turbulências além das ora sofridas na Ucrânia, bem como temidas em outras ex-Repúblicas que pertenceram à URSS, como a Moldova, Lituânia, Estônia e Letônia. Em todos estes Estados que se emanciparam de Moscou, permaneceram cidadãos que utilizam o idioma russo e são chamados, pelo Presidente Putin, de “exterior próximo”.
A forma de governança, adotada a partir da criação da União Soviética, como se sabe, não favoreceu o florescimento de ideologias em competição entre si, no âmbito de fronteiras definidas no período pós-independência, em 1991. Havia que prevalecer, segundo essa maneira de pensar, apenas o conjunto de ideias-forças definidas pelas autoridades centrais. Esse processo facilitaria o congelamento de lideranças que, “à maneira antiga de pensar”, não admitiam contestação.
Como resultado, este sistema autoritário permeou as estruturas básicas desses novos Estados, ainda sob influência do estilo de governança soviético e facilitou, em certa medida, que projetos de poder pessoais viessem a ser consolidados.
Lembra-se que, durante a existência da URSS, enquanto novas “Repúblicas”, traçadas a partir de Moscou, foram se consolidando, classes dirigentes fortaleceram-se com métodos de governança soviéticos, tais como julgamentos e execuções sumários, e “desaparecimentos”.
Na medida em que estas “modalidades de controle social” iam se incorporando aos hábitos locais, vínculos de cumplicidades congelavam elites que se mantinham no poder, às custas do emprego da violência contra seus próprios nacionais e minorias de “russos do exterior próximo”.
O objetivo final seria a inserção de todos estes minis governos na moldura de governança maior da então poderosa União Soviética. A etapa posterior ocorreria, com a “universalização do poder do proletariado”. A dialética marxista garantiria que, com o “desaparecimento da luta de classes”, as referidas repúblicas se dissolveriam, em favor do interesse maior compartilhado por todos, “ansiosos por serem conduzidos ao comunismo”.
Seria a conveniência da promessa de estabilidade — cabe ressaltar — oferecida pela proposta de Putin que agradaria autoridades destas ex-Repúblicas Soviéticas. Afinal acenava-se com um “patamar superior de integração” com a reconstrução das relações com os países do “exterior próximo”, que integravam o Império Russo e a URSS.
O “encanto” deste projeto vem sendo diluído pela “intervenção” russa na Ucrânia. Outros países, que integraram a URSS, passaram a temer o mesmo destino.
A Questão da Ucrânia e os Acordos de Minsk
A atual questão da Ucrânia é o exemplo maior de tragédia criada em país vizinho da Rússia, como resultado da forma desordenada como aconteceu a “implosão” da União Soviética e a presença de “russos do exterior próximo”, em território ucraniano.
Para a solução do conflito, foram concebidos os Acordos de Minsk. Assinados em 2014 e 2015 — no âmbito do que pode vir agora ser chamado de “ordenamento internacional pré-BRICS Plus” — por representantes da Ucrânia, Rússia, França, Alemanha e das chamadas “Repúblicas Populares de Donetsk e Lugansk”, onde predominavam “russos do exterior próximo”. Os referidos documentos não conseguiram solução pacífica para o conflito em Donbass, na fronteira russo-ucraniana.
Em 22 de fevereiro de 2022, dois dias antes de começar sua “operação militar especial”, Moscou reconheceu a “independência” de Donbass e Putin esclareceu que a medida fora adotada porque Kiev afirmara publicamente que não cumpriria os Acordos de Minsk.
Lembra-se que, em fevereiro de 2014, o governo democraticamente eleito da Ucrânia fora derrubado pelo chamado movimento “Euromaidan”, que teria sido apoiado por potências ocidentais. O golpe desencadeou um conflito sangrento nas regiões orientais do país, onde parte da população — predominantemente de expressão russa — recusou a nova liderança de Kiev. Formaram-se, então, as “Repúblicas Populares de Donetsk e Lugansk” (RPD e RPL, respectivamente).
Kiev, então, tentou subjugar rapidamente as repúblicas recém-formadas por meios militares, sem sucesso. Não tendo conseguido vitória decisiva no campo de batalha, visto o apoio militar da Rússia aos dissidentes e o apelo das potências europeias por uma solução pacífica para o conflito, a Ucrânia recorreu a negociações. Estas foram dificultadas pela relutância do governo ucraniano em falar diretamente com os líderes da RPL e RPD.
Foram, então, formados o Grupo de Contato Trilateral sobre a Ucrânia, composto por Kiev, Moscou, Organização para Segurança e Cooperação na Europa (OSCE) e o Formato Normandia, incluindo Ucrânia, Rússia, Alemanha e França. Chegou-se, assim, ao que ficou conhecido como os Acordos de Minsk, por terem as negociações sido realizadas na capital bielorrussa, considerada um terreno neutro.
O primeiro desses acordos, o Protocolo de Minsk, foi assinado em 5 de setembro de 2014. Diante da ausência de resultados positivos, foi realizada nova versão, conhecida como Acordos de Minsk-2, assinado em 12 de fevereiro de 2015.
O acordo Minsk-2 foi firmado durante uma reunião do Formato da Normandia, que incluiu o presidente russo, Vladimir Putin, a então Chanceler alemã Angela Merkel, o então presidente francês, François Hollande, e o então presidente ucraniano Pyotr Poroshenko.
Nota-se, na perspectiva dos parágrafos iniciais acima, que se estabelecia, então, que solução do problema regional dependeria também da garantia de potências da Europa Ocidental, nos moldes do ordenamento definido nos anos pós 1945.
As partes prometeram: cessar-fogo e retirar suas forças da linha de contato; a presença de armas pesadas na área da zona-tampão foi estritamente proibida; os sistemas de foguetes de lançamento múltiplo Uragan e Smerch, bem como o de mísseis balísticos de curto alcance Tochka, deveriam ser retirados a 70 km da linha de contato; observadores da OSCE deveriam monitorar a implementação dessas regras; além da troca de prisioneiros de acordo com o princípio “todos por todos”, os lados foram obrigados a realizar a anistia dos capturados durante os confrontos armados; o lado ucraniano também deveria adotar a lei sobre o status especial dos distritos separados de RPL e RPD e realizar eleições locais, levando em consideração o posicionamento dos representantes de ambas as repúblicas de Donbass. No dia seguinte às eleições, Kiev deveria assumir o controle total da fronteira estatal ucraniana; além disso, os Protocolos de Minsk estipulavam a implementação de uma reforma na Ucrânia, que previa a introdução de um conceito de descentralização na Constituição do país que deveria ter levado em consideração as especificidades de “certos distritos das regiões de Donetsk e Lugansk”.
Segundo Moscou, contudo, nos últimos cinco anos, “o lado ucraniano simplesmente se absteve de implementar as cláusulas políticas dos Acordos de Minsk, exigindo, em vez disso, que o controle da fronteira entre os territórios da RPL e RPD fosse entregue primeiro a Kiev.”
Essas exigências, no entanto, foram rejeitadas pelas autoridades das ditas “repúblicas” e por Moscou, que suspeitava que, uma vez que as forças ucranianas assumissem o controle da fronteira e isolassem efetivamente as repúblicas do mundo exterior, Kiev poderia então tentar esmagar a oposição por meios militares.
A RPD e RPL, assim como a Rússia, também acusaram o governo ucraniano de ocupar assentamentos ilegalmente na zona-tampão e de colocar equipamento militar pesado na região.
A situação foi ainda mais agravada pelo fato de que as potências ocidentais repetidamente fecharam os olhos à recusa de Kiev em aderir aos Acordos de Minsk, ao mesmo tempo em que repreendiam constantemente a RPD e RPL por supostas violações dos mesmos acordos.
Em 21 de fevereiro de 2022, Putin assinou um decreto para reconhecer a independência das repúblicas de Donbass, que mais tarde “se tornaram parte da Rússia”. A iniciativa resultou em ataques ucranianos crescentes de bombardeios e sabotagem contra a RPL e RPD. O decreto foi seguido por anúncio de Putin quanto ao início de uma “operação militar especial russa” na Ucrânia em 24 de fevereiro.
Conclusão
Caso se confirme a previsão de que “O mundo não pode mais ser visto e ditado pelo G-7”, caberia retornar, no que diz respeito à questão da Ucrânia, à reflexão sobre a possibilidade que a Comunidade de Estados Independentes, com sede em Minsk, Belarus, possa ser foro conveniente para negociações de paz entre Moscou e Kiev, conforme exposto acima.
Seria, então, conveniente poder dispor de espaço regional “euroasiático” — que a Rússia pudesse chamar de “seu” — para ativar os mecanismos previstos pela CEI.
Nesse caso, o papel de facilitador nas negociações elevaria o perfil diplomático de Minsk — sede da CEI — no cenário mundial, conforme descrevi em artigo anterior, em 15 de junho, intitulado: A “reinvenção da Belarus” e a “ativação da Comunidade de Estados Independentes para a solução do conflito”.
Sobre o autor
Paulo Antônio Pereira Pinto: Embaixador aposentado