Resumo: Este artigo analisa como impeachments afetam a política externa na América do Sul, a partir da comparação de Paraguai (2012) e Brasil (2016). Concluo que tais processos politizam a agenda externa, restringem alternativas internacionais e levam governos interinos a instrumentalizarem a diplomacia para fins de governabilidade.
1. Introdução: a política externa em tempos de turbulência
De 1978 até a recente queda do presidente interino do Peru, José Jerí, 25 presidentes tiveram seus mandatos encerrados antes do prazo na América do Sul. Estes presidentes deixaram o cargo por diferentes mecanismos, que incluem impeachments (juícios políticos), renúncias, declarações de incapacidade mental e até golpes de Estado. Esses processos substituíram os golpes militares como principal mecanismo de interrupção de mandatos, porém, com uma diferença essencial: não há ruptura do regime político e o próximo na linha sucessória assume o poder.
Os presidentes são os principais responsáveis pela política externa nos países da América do Sul, mas eles frequentemente deixam o cargo antes do final de seus mandatos. A literatura já identificou os principais determinantes institucionais, econômicos e políticos dessas crises, contudo, pouca atenção tem sido dedicada às consequências diretas dessas destituições sobre as políticas públicas e, em especial, sobre a política externa dos Estados afetados (Llanos e Marsteintredet 2010; Merke, Reynoso e Schenoni 2020).
Certamente, os mecanismos ilegais geram maiores implicações para os governos interinos tanto em suas relações políticas domésticas quanto internacionais. Mas, mesmo em casos de destituição legal, os países podem enfrentar constrangimentos externos devido a questionamentos à legitimidade do processo. Os impeachments (e declarações de incapacidade, que seguem lógica semelhante) são os mecanismos de destituição previstos nas constituições de sistemas presidencialistas. Portanto, são legais e constitucionais. Mas nunca ocorrem livres de questionamentos e reações. Em casos em que os presidentes são destituídos sem a ocorrência de protestos antes da queda e/ou eleições posteriores para renovar a legitimidade do presidente, e a partir de motivações meramente políticas da oposição (ao invés da ocorrência de um crime de responsabilidade), atores políticos e a opinião pública podem questionar o governo interino (Sposito 2026), gerando problemas de legitimidade internacional.
Os processos de impeachment de Fernando Lugo e Dilma Rousseff são dois casos que atraíram os olhares do público e da mídia internacional pelos questionamentos que levantaram. No entanto, pouco se sabe sobre como eles influenciaram as políticas externas do Brasil e do Paraguai. A reação aos processos não apenas engajou eleitores dos respectivos países, mas mobilizou vizinhos e organizações internacionais, que se posicionaram quanto à legitimidade e à legalidade do processo, influenciando as conjunturas políticas e econômicas no momento posterior e as condições de governabilidade dos governos interinos.
A partir dessa problemática, avalio como os impeachments influenciam a política externa dos governos interinos. Identifiquei um duplo processo: no plano doméstico, a agenda internacional é politizada para atender às necessidades políticas da nova coalizão governista; no âmbito externo, as reações internacionais restringem as opções do país conforme percepções de legitimidade do processo, afinidades ideológicas e recursos de poder do Estado (Sposito 2023a).
Neste breve artigo, analisamos estes resultados, percorrendo o seguinte caminho: primeiro, apresentamos as bases teóricas e a lógica de funcionamento do mecanismo proposto; segundo, analisamos os dois casos em tela; por fim, discutimos algumas implicações práticas.
2. Politização, coalizões e o caráter “interméstico” da política externa
Nos sistemas presidencialistas multipartidários da América Latina, os presidentes raramente possuem maioria absoluta no Poder Legislativo. Para governar, e evitar impeachments em momentos de baixa popularidade, os chefes do Executivo precisam distribuir cargos ministeriais e recursos orçamentários para formar coalizões parlamentares (Amorim Neto 2006; Pérez-Liñán 2007).
Quando ocorre o impeachment, o interino precisa reconstruir rapidamente essa sustentação política no Congresso. É nesse ponto que a política externa entra no cálculo de distribuição do poder: o Ministério das Relações Exteriores passa a ser utilizado como ativo de negociação partidária e como plataforma para projeção política de ministros. Como uma das consequências, a retórica diplomática torna-se mais agressiva e alinhada às disputas de narrativas internas, reduzindo o espaço para uma postura pragmática baseada em consensos institucionais.
No ambiente internacional, o impeachment é um evento inerentemente ambíguo. Por se situar na fronteira entre um julgamento jurídico-político e um processo legislativo, ele frequentemente se torna objeto de acirradas disputas entre apoiadores e opositores, sendo por vezes enquadrado por atores externos como um “neo-golpe” (Araújo e Pereira 2018).
Os governos interinos, consequentemente, enfrentam constrangimentos externos cuja intensidade depende de três variáveis fundamentais (Sposito 2023a): 1) a percepção quanto ao processo em si; conforme discutido, um processo ilegal (principalmente um golpe) é mais facilmente condenado que um processo ilegítimo. No que tange aos impeachments, também há variação quanto ao cumprimento do rito constitucional, sendo comum o descumprimento das regras do jogo para atender a objetivos políticos; 2) a maneira como outro país reage depende de fatores estratégicos e materiais. Quando há incompatibilidade ideológica ou a percepção de que o novo governo possa atrapalhar interesses materiais do país, a probabilidade de retaliações ou respostas diplomáticas negativas aumenta; 3) países com maior poder econômico, político e diversificação de parceiros possuem maior capacidade de amortecer essa pressão externa.
Essa dinâmica reflete achados de uma análise comparativa mais ampla sobre nove casos de queda de presidentes na América Latina (Sposito 2023b), na qual demonstro que governos interinos em Estados vulneráveis instrumentalizam a política externa para buscar respaldo popular ou acomodar coalizões legislativas, condicionando sua sobrevivência à legitimação externa.
3. Análise dos casos
Para testar o funcionamento dessa dinâmica, comparamos os casos de Fernando Lugo no Paraguai (2012) e de Dilma Rousseff no Brasil (2016) por meio de um desenho de sistemas mais diferentes (MDSD) (Sposito 2023a). Embora Brasil e Paraguai apresentem assimetrias profundas em termos de capacidade estatal, profissionalização burocrática e inserção internacional, eles tiveram resultados semelhantes em política exterior, a partir dos impeachments.
A destituição de Fernando Lugo em junho de 2012 ocorreu em um intervalo de 24 horas, deflagrado após a tragédia de Curuguaty, e bastante questionado. O vice-presidente Federico Franco assumiu o poder em um cenário internacional altamente adverso: a América do Sul era então amplamente dominada pela “Onda Rosa”, com governos de esquerda na Argentina, Brasil, Uruguai e Venezuela (Marsteintredet, Llanos e Nolte 2013). A reação regional foi imediata. O Paraguai foi suspenso do Mercosul e da Unasul com base nas cláusulas democráticas desses organismos. A vulnerabilidade estrutural do Estado paraguaio impediu que o governo de Franco contivesse as sanções, limitando severamente suas opções externas.
Como resposta, a política externa paraguaia adotou uma retórica acentuadamente nacionalista e anticomunista, denunciando o Mercosul como um instrumento de “imperialismo” vizinho e resgatando memórias históricas de agressão externa (Lambert 2016). Para compensar o isolamento regional, Franco buscou aproximação com os Estados Unidos, com a Organização dos Estados Americanos (OEA) e com o processo de adesão à Aliança do Pacífico, demonstrando como a fragilidade internacional acentua a ideologização da política externa.
Já o impeachment de Dilma Rousseff em 2016 cumpriu o rito constitucional e foi chancelado pelo Supremo Tribunal Federal. Contudo, foi politicamente questionável pelo crime de responsabilidade imputado e pela articulação feita pelo seguinte na linha decisória. Ao assumir, Michel Temer buscou garantir a governabilidade por meio de uma distribuição de ministérios para os partidos da sua coalizão legislativa (Feliu 2018). Nesse arranjo, o Ministério das Relações Exteriores foi entregue ao Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB). A concessão do MRE serviu como plataforma político-eleitoral para as lideranças tucanas (Casarões 2016).
No plano externo, o Brasil não sofreu sanções ou isolamento institucional. O país contou com seus recursos de poder, com o respeito formal ao rito do processo e com um cenário regional diferente do enfrentado pelo Paraguai, marcado pelo final da Onda Rosa. Ainda assim, a política externa foi politizada. O chanceler José Serra utilizou notas oficiais do Itamaraty para atacar governos da região que criticaram o impeachment e para desconstruir o legado diplomático do Partido dos Trabalhadores (PT). A agenda internacional brasileira alterou seu eixo, priorizando negociações Norte-Sul (como a aproximação com a OCDE e Estados Unidos) e liberalismo comercial, indicativos de que a lógica partidária guiou a mudança (Frenkel e Azzi 2018).
4. Implicações para o debate público
A análise revela alguns pontos de reflexão para formuladores de políticas públicas, diplomatas e analistas de relações internacionais.
Um primeiro ponto é que os impeachments têm implicações políticas domésticas e internacionais. Ainda que sejam mecanismos constitucionais, são julgamentos políticos, o que gera impactos na legitimidade dos interinos, trazendo custos domésticos (distribuição de recursos para construir apoio) e internacionais (restrições de alternativas e parceiros). Segundo, a politização resultante do processo não necessariamente resulta em democratização da política externa por ampliar o debate público em torno dela; ao contrário, pode gerar a instrumentalização da diplomacia para fins políticos individuais. Por fim, e resultado direto destes dois pontos, compromete a previsibilidade e a credibilidade da atuação internacional do país, reduzindo a confiança de investidores e parceiros estratégicos.
Referências
Amorim Neto, Octavio. 2006. “The Presidential Calculus: Executive Policy Making and Cabinet Formation in the Americas.” Comparative Political Studies 39 (4): 415–440.
Araújo, Marly de Almeida, e Vânia Siqueira Pereira. 2018. “Rupturas, Neogolpismo e América Latina: Uma Análise sobre Honduras, Paraguai e Brasil.” Revista Katálysis 21 (1): 125–136.
Casarões, Guilherme Stolle Paixão e. 2016. “A Política Externa Interina e os Riscos à Integração Regional.” Conjuntura Austral 7 (37): 81–93.
Feliu, Pedro R. 2018. “Sobreviviendo a Reformas, Impopularidad y Casos de Corrupción: El Presidencialismo de Coalición del Brasil de Temer.” Revista de Ciencia Política 38 (2): 181–206.
Frenkel, Alejandro, e Diego Azzi. 2018. “Cambio y Ajuste: La Política Exterior de Argentina y Brasil en un Mundo en Transición (2015–2017).” Colombia Internacional (96): 177–207.
Lambert, Peter. 2016. “The Myth of the Good Neighbour: Paraguay’s Uneasy Relationship with Brazil.” Bulletin of Latin American Research 35 (1): 34–48.
Llanos, Mariana, e Leiv Marsteintredet, eds. 2010. Presidential Breakdowns in Latin America: Causes and Outcomes of Executive Instability in Developing Democracies. Nova York: Palgrave Macmillan.
Marsteintredet, Leiv, Mariana Llanos, e Detlef Nolte. 2013. “Paraguay and the Politics of Impeachment.” Journal of Democracy 24 (4): 110–123.
Merke, Federico, Diego Reynoso, e Lucrecia L. Schenoni. 2020. “Foreign Policy Change in Latin America: Exploring a Middle-Range Concept.” Latin American Research Review 55 (3): 413–429.
Pérez-Liñán, Aníbal. 2007. Presidential Impeachment and the New Political Instability in Latin America. Nova York: Cambridge University Press.
Sposito, Italo Beltrão. 2023a. “How Do Impeachments Influence Foreign Policies? Lessons from South America.” Revista Brasileira de Política Internacional 66 (1): e002.
Sposito, Italo Beltrão 2023b. “The Effects of Presidential Breakdowns on Foreign Policy in Latin America.” Latin American Policy 14 (1): 1–24.
Sposito, Italo Beltrão 2026. “Presidential Breakdowns or Neo-Coups? Presenting a Typology of Social Legitimacy.” Journal of Politics in Latin America 18 (1): 1-26.
Sobre o autor
Italo Beltrão Sposito: Professor Associado na Universidade Federal do Tocantins (UFT) e Docente Permanente no Programa de Pós-graduação em Relações Internacionais da Universidade Federal de Santa Catarina. Atuou com mobilidade acadêmica internacional e projetos de internacionalização do ensino superior na Assessoria de Relações Exteriores da UNESP entre 2012 e 2015. Foi professor Visitante no Programa de Estudos Internacionais da Facultad de Ciencias Sociales da Universidad de la Republica (UdelaR) (2019-2020). Mestre e Doutor em Relações Internacionais no Instituto de Relações Internacionais (IRI) da Universidade de São Paulo (USP), bolsista FAPESP. Especialista em Integração Latino-Americana pela Universidade Federal do Paraná (UFPR). Bacharel em Relações Internacionais pela Universidade Estadual Paulista, Julio de Mesquita Filho (UNESP), Campus de Franca. Vice coordenador da Área Temática de Análise de Política Externa da Associação Brasileira de Relações Internacionais (ABRI).
Este texto se baseia no artigo “How Do Impeachments Influence Foreign Policies? Lessons from South America”, publicado na Revista Brasileira de Política Internacional (RBPI) em 2023.