Resumo: Em 2026 a política externa ocupou o centro da campanha, e o voto de outubro não se dividiu por ela. Quatro das seis condições que explicavam o alheamento brasileiro desapareceram entre 2025 e 2026, e o resultado repetiu o padrão de 1989.
Em dezembro de 1989, um grupo de pesquisa pioneiro em Relações Internacionais no Brasil, sediado na Universidade de Brasília, concluiu um estudo sobre as plataformas de política externa dos candidatos à Presidência. Participei dele. Encontramos pouca coisa: dos dez principais candidatos, cinco tinham plataforma externa, três apresentaram programa de governo sem qualquer posição escrita sobre o tema, e dois chegaram a 15 de novembro sem programa algum. Apenas três responderam ao questionário que enviamos (GPRI 1989).
Trinta e sete anos depois, voltamos ao mesmo exercício diante de uma eleição em que a política externa ocupou o centro da disputa presidencial. As plataformas existiam. O resultado foi o mesmo.
O que explicava o desinteresse
Escolheu-se o presidente em 1989 pela primeira vez em quase trinta anos, sob uma Constituição promulgada no ano anterior, que inovara em matéria de relações internacionais e redistribuíra entre os Poderes a condução da política externa (Almeida 1993). Vinte e dois candidatos disputaram o primeiro turno, em um país que havia declarado moratória da dívida dois anos antes e convivia com hiperinflação. Matéria externa não faltava.
Atribuímos o silêncio, naquele trabalho, a seis condições: um país voltado para dentro por suas dimensões continentais; nenhum inimigo externo e nenhuma ameaça grave à soberania; os centros de poder mundial distantes, e o país afastado dos grandes fatos; pouco peso no sistema internacional e nenhum meio de alterá-lo; um corpo diplomático profissional que administrava a política externa em regime quase monopolístico; e mais atenção ao que se passava dentro de casa, sempre mais palpável para quem vota.
Tratava-se, com efeito, de uma etiologia. Seis causas arroladas para explicar um silêncio, e, como toda etiologia, exposta ao teste mais simples que existe: removidas as causas, o silêncio deveria ceder.
O exame mais sistemático dessa relação no Brasil continua sendo o de Paulo Roberto de Almeida (1993), que percorreu sessenta anos de convivência entre partidos políticos e política externa, de 1930 a 1990, e concluiu que os partidos permaneceram à margem de quem formula e de quem executa a política externa brasileira, com o processo decisório apenas incipientemente alterado depois de 1988. Almeida recolhe o julgamento severo de Ronald Schneider, para quem a influência partidária sobre a política externa do país variava entre inexistente e marginal, e resume a campanha de 1989 por uma fórmula que o período autoriza: excesso de partidos e nenhuma política externa.
Impõe-se uma ressalva antes de usar o diagnóstico. Almeida recorreu a Marcel Merle para sustentar que a importância secundária atribuída pelos partidos aos temas externos atravessa os sistemas pluralistas, o que retira do caso brasileiro boa parte de sua singularidade e transfere o peso explicativo para condições gerais da competição partidária. Uma lista de seis fatores nacionais talvez explicasse, pois, bem menos do que supúnhamos. Essa dúvida, que não tínhamos então, organiza o que vem a seguir.
Quatro condições desapareceram
Entre 2025 e 2026 a lista perdeu quatro de seus seis itens, nenhum deles por iniciativa brasileira: ao episódio tarifário de 2025 somaram-se sanções sob a Global Magnitsky contra autoridade judicial brasileira e a ação militar norte-americana na Venezuela, em 3 de janeiro de 2026, de sorte que a ameaça externa à soberania deixou de ser hipótese de manual. Caiu junto a distância em relação aos grandes fatos da política internacional. Em dezembro de 2025 a Casa Branca anunciou um corolário Trump à Doutrina Monroe, e o próprio presidente norte-americano passou a chamar a estratégia de Doutrina Donroe depois da operação venezuelana. Em 11 de agosto de 2026 o Departamento de Estado publicou vídeo afirmando que o domínio americano sobre o Hemisfério Ocidental nunca mais seria questionado.
Cada um desses episódios ilustra o que Farrell e Newman (2019) descreveram como interdependência armada, com redes econômicas convertidas em instrumento de coerção estatal. Dissolveu-se também o monopólio diplomático sobre a agenda, e de modo humilhante: em audiência no Congresso dos Estados Unidos, em 2 de junho de 2026, Marco Rubio enumerou a coalizão regional de aliados de Washington e dela excluiu o Brasil, ao lado de Cuba, Nicarágua e Venezuela. Quanto ao caráter palpável da matéria internacional, a tarifa resolveu a questão: pesquisa Nexus contratada pelo BTG Pactual, com campo entre 12 e 14 de junho de 2026 e registro BR-06645/2026, encontrou 86% dos entrevistados cientes da designação do Primeiro Comando da Capital e do Comando Vermelho como organizações terroristas pelos Estados Unidos.
Restaram a escala continental e a ausência de meios para alterar o sistema, duas condições de geografia e de poder. A etiologia de 1989, entretanto, previa que a remoção das outras quatro bastaria.
A escolha existia
Convém afastar desde já a explicação mais confortável, segundo a qual o eleitorado não teria recebido alternativas. Recebeu. O Escudo das Américas, coalizão lançada por Trump em março de 2026 em cúpula na Flórida, reúne os Estados Unidos e um conjunto de países da região que inclui Argentina, Bolívia, Chile, Colômbia, Equador, Paraguai e Peru, com declaração que prevê sanções coordenadas contra organizações classificadas como narcoterroristas. Brasil e México são as ausências principais. As fontes divergem sobre o número de aderentes, entre catorze e dezessete, e a divergência fica aqui registrada sem solução.
Flávio Bolsonaro declarou que trabalhará pela entrada do Brasil na aliança, pelo argumento do combate ao crime organizado. Lula recusou a adesão e, na Assembleia Geral das Nações Unidas, em setembro de 2026, sustentou que o Brasil não cabe no quintal de ninguém. A divergência tem conteúdo administrável. A declaração do bloco prevê congelar ativos, restringir vistos, barrar a entrada de pessoas ligadas às organizações listadas e responsabilizar criminalmente quem lhes preste apoio material, entre elas o Primeiro Comando da Capital e o Comando Vermelho. O governo brasileiro objeta à classificação terrorista e recusa a hipótese de tropa estrangeira operando em território nacional. Trata-se de escolha de posição, verificável, com consequências jurisdicionais e diplomáticas identificáveis antes do voto.
Essa divergência circulou fora dos programas. O de Flávio Bolsonaro não menciona a aliança, e a análise do dossiê, fechada em setembro, observa que o candidato ainda não indicara intenção de aderir (Naddi, Scheidl e Dias 2026). A posição favorável veio por declaração de campanha, o que deixa a escolha mais consequente do ciclo fora dos documentos que a legislação eleitoral manda registrar.
Nada parecido esteve disponível ao eleitor de 1989, e a comparação é desfavorável ao passado naquilo que se pode medir. Naquele ano, metade dos principais candidatos sequer formulou posição escrita. Em 2026, doze candidaturas registraram programa de governo no Tribunal Superior Eleitoral, e o Observatório de Regionalismo dedicou-lhes um dossiê com um capítulo por candidatura, publicado em 30 de setembro, antes do primeiro turno (Luciano e Carvalho 2026). O quadro comparativo distribui as propostas por sete eixos, da integração regional ao Mercosul, à CELAC e à UNASUL (Observatório de Regionalismo 2026), e o mesmo observatório fizera o exercício em 2022, de modo que há série comparável. Do lado do governo, a análise do dossiê identifica ênfase inédita em soberania e defesa no programa de 2026, atribuída à pressão do cenário internacional (Bordignon, Araujo e Souza 2026). Houve uma exceção, e ela merece registro pela franqueza: o plano de Wilson Grassi declara expressamente não trazer doutrina de política externa.
E o voto não separou
É certo que os números de outubro admitem leitura mais branda do que a que se sustenta aqui: o efeito de agregação em torno do governo pode ter existido e apenas não ter bastado, hipótese que exigiria série temporal de intenção de voto anterior a julho de 2025, construída com instrumento comparável, e que não foi possível montar com fontes primárias para este texto. A ressalva afeta a força da conclusão, sem afetar sua direção.
Lula obteve 45,16% dos votos válidos em 4 de outubro de 2026, contra 47,03% de Flávio Bolsonaro, conforme a totalização que o Tribunal Superior Eleitoral encerrou na madrugada seguinte. Compareceram 125.275.835 eleitores, de 158.745.502 aptos, com abstenção de 21,08%, a maior da série histórica. Os quatro candidatos que apresentaram plataforma internacional articulada somaram 7,58%: Augusto Cury 2,89%, Renan Santos 2,24%, Ronaldo Caiado 2,18% e Romeu Zema 0,27%, este último com a proposta mais explícita de todas, a saída do Brasil do BRICS.
O mecanismo aparece na desagregação da mesma pesquisa de junho. Sobre a designação das facções como organizações terroristas, 53% dos eleitores de Flávio Bolsonaro viram ganho de segurança e 16% viram ameaça; entre eleitores de Lula, 54% viram ameaça e 14% viram ganho. Mesma medida, mesmo governo estrangeiro, mesmo mês, mesma pergunta: a leitura se inverte conforme o voto. Levantamento Datafolha de 18 a 20 de agosto de 2026, registro BR-04496/2026, encontrou metade do eleitorado admitindo a possibilidade de interferência estrangeira no pleito, com 32% do total classificando-a como problema e 18% não vendo problema nela.
Casarões e Belém Lopes (2025) documentaram a partidarização transnacional da política externa brasileira, e o espelhamento de junho exibe sua face eleitoral. Quando o eleitor já sabe de que lado está antes de saber o que aconteceu, a pressão externa apenas confirma o que ele pensava, e o que o governo fez ou deixou de fazer se perde no caminho. O eleitor de 2026 dispunha de programas registrados, de um dossiê acadêmico que os comparava e de uma escolha de posição com consequências datadas. Nada disso entrou na conta.
O que observar depois da posse
Quem assumir em 1º de janeiro de 2027 o fará sem mandato programático em política externa, e com um Congresso eleito sobre outra agenda. A decisão sobre o Escudo das Américas voltará à mesa como escolha de Executivo, tomada por quem foi eleito para encarnar uma posição internacional, sem que o voto tenha autorizado qualquer curso de ação determinado.
Quatro coisas merecem acompanhamento em 2027. A primeira é a composição da equipe encarregada de negociar com Washington, que dirá se a decisão externa volta ao circuito burocrático ou permanece na Presidência. A segunda é o tratamento dado ao acordo entre o Mercosul e a União Europeia, em aplicação provisória desde 1º de maio de 2026, cujo aproveitamento depende de reformas regulatórias domésticas situadas fora do alcance do Itamaraty. A terceira é o comportamento do Legislativo diante de medidas de reciprocidade comercial, para o qual o índice de engajamento externo proposto por Feliú Ribeiro, Ferreira e Sposito (2025) oferece instrumento de medida. A quarta pertence à agenda de pesquisa: a adesão ao Escudo das Américas pode ter separado votos de maneira que os agregados nacionais escondem, sobretudo em estados de fronteira e em municípios com presença faccional intensa, e os dados municipais do Tribunal Superior Eleitoral, cruzados com exposição setorial ao tarifaço, permitem testar a hipótese pelo desenho que Campello e Urdinez (2021) aplicaram a choques comerciais localizados.
Em 1989 escrevemos que o desinteresse se corrigiria à medida que o país se internacionalizasse. O país se internacionalizou pela pior via disponível, que foi a da coerção sofrida, e o desinteresse eleitoral permaneceu. Talvez a variável que faltava àquela etiologia fosse outra: a capacidade de um eleitorado polarizado atribuir responsabilidade pelo que lhe vem de fora. Houve ruído de sobra em 2026, e o cão não ladrou.
Referências
Almeida, Paulo Roberto de. 1993. “A política da política externa: os partidos políticos nas relações internacionais do Brasil, 1930-1990.” Trabalho apresentado ao IV Seminário Nacional do Projeto Sessenta Anos de Política Externa Brasileira, IPRI/FUNAG e DCP/USP, Brasília, 31 de março a 2 de abril. Versão preliminar.
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Feliú Ribeiro, Pedro, Túlio Sérgio Henriques Ferreira, e Ítalo Beltrão Sposito. 2025. “Measuring Brazilian Foreign Policy Engagement: Composition and Validation of the Foreign Policy Index.” Revista Brasileira de Política Internacional 68 (1). https://doi.org/10.1590/0034-7329202500115.
GPRI (Grupo de Pesquisas em Relações Internacionais). 1989. A Política Externa nas Plataformas dos Candidatos a Presidente do Brasil em 1989. Brasília: Universidade de Brasília. Texto processado.
Luciano, Bruno Theodoro, e Patrícia Nasser de Carvalho. 2026. “Apresentação: Política Externa e Regionalismo, os programas dos presidenciáveis nas eleições de 2026.” Cadernos de Regionalismo ODR 10 (2): 7-11. https://doi.org/10.5281/zenodo.23104151.
Naddi, Beatriz, Bruce Scheidl, e Maurício Luiz Borges Ramos Dias. 2026. “Flávio Nantes Bolsonaro.” Cadernos de Regionalismo ODR 10 (2): 12-21. https://doi.org/10.5281/zenodo.23104128.
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Schneider, Ronald M. 1976. Brazil: Foreign Policy of a Future World Power. Boulder: Westview Press.
Sobre o autor
Antonio Carlos Lessa: Professor Titular de Relações Internacionais da Universidade de Brasília.
E-mail: alessa@unb.br.