O Acordo Pandêmico da OMS e os desafios da governança global em saúde

Roberta de Freitas Campos e Eduardo Hage

^{Fonte: Chris Black — OMS}

Resumo: O artigo analisa o Acordo Pandêmico da OMS, destacando avanços e limites na governança global da saúde, fragilidades normativas, desafios no acesso a benefícios, concentração farmacêutica e ausência de transferência tecnológica, concluindo que sua efetividade exige governança inclusiva e mecanismos de implementação eficazes.

Introdução

O Acordo Pandêmico da OMS surge como resposta normativa às falhas reveladas pela pandemia de COVID-19, buscando fortalecer a preparação, prevenção e resposta global. O tratado aprovado em 20 de maio de 2025 pela 78ª Assembleia Mundial da Saúde (AMS) estabelece compromissos multilaterais, mas ainda apresenta limitações em termos de obrigatoriedade e mecanismos de responsabilização.

Entre os pontos centrais em disputa a serem aperfeiçoados estão o sistema de compartilhamento de patógenos e benefícios (PABS), a transparência contratual, a soberania sobre recursos genéticos e a articulação com o regime internacional de propriedade intelectual e biodiversidade.

O texto do tratado apresenta princípios como equidade e solidariedade, contudo, a linguagem normativa pouco vinculante, com expressões como “conforme apropriado” e “de acordo com a legislação nacional”, compromete a força legal dos compromissos assumidos.

A seguir, apontamos alguns elementos, avanços e limitações do Acordo:

1. Princípios éticos do Acordo

O tratado é fundamentado em valores como respeito aos direitos humanos, equidade, solidariedade e evidências científicas que guiam sua implementação (Art. 3):

• Soberania dos Estados: Reconhecimento do direito soberano dos Estados para legislar e implementar leis dentro de sua jurisdição, em conformidade com a Carta das Nações Unidas e o direito internacional.

• Direitos Humanos e Liberdades Fundamentais: Total respeito à dignidade, aos direitos humanos e às liberdades fundamentais de todas as pessoas, incluindo o direito à saúde e o direito ao desenvolvimento.

• Direito Humanitário Internacional: Observância do direito humanitário internacional relevante à prevenção, preparação e resposta a pandemias.

• Equidade: A equidade é reconhecida como objetivo, princípio e resultado desejado, buscando eliminar diferenças injustas e evitáveis entre pessoas, comunidades e países.

• Solidariedade, Inclusividade, Transparência e Responsabilidade: Cooperação e solidariedade entre os países em tempos de emergência sanitária, com processos inclusivos, transparentes e responsáveis.

• Ciência e Evidência: As decisões de saúde pública devem ser baseadas nas melhores evidências científicas disponíveis.

Esses princípios formam a base ética e operacional do acordo, orientando as ações dos Estados Partes durante e entre pandemias. A inclusão desses aspectos em um acordo global é uma conquista significativa, especialmente em um momento em que a solidariedade global parece estar enfraquecida.

2. Ciência e Desenvolvimento como Pilares

Cabe destacar o Artigo 9 do tratado, que trata do fortalecimento da pesquisa e desenvolvimento (P&D). Esse foi um dos primeiros pontos a alcançar consenso entre os Estados membros, reconhecendo o papel central da ciência na resposta a emergências sanitárias. Como bem sabemos, a negação da ciência traz impactos devastadores, como observado no Brasil pelas investidas do ex-presidente Jair Bolsonaro durante a pandemia de COVID-19.

O acordo também enfatiza a necessidade de investimentos contínuos em infraestrutura crítica e habilidades, adotando uma abordagem “sempre ativa” para garantir que sistemas, laboratórios, redes e ensaios clínicos possam ser rapidamente mobilizados em emergências pandêmicas.

3. Participação Social e Governança

O acordo inclui dispositivos que destacam a importância da participação social (Artigos 5.3(a), 15.3(a), 16) e menciona explicitamente a inclusão de povos indígenas, comunidades locais e atores relevantes na elaboração, implementação e monitoramento das políticas.

Reforça a importância da “alfabetização” científica e sanitária da população e da comunicação de riscos de forma acessível.

Embora essas disposições sejam importantes, analistas observam que sua implementação depende da vontade política de cada país e de recursos adequados, o que pode gerar assimetrias na prática.

4. Financiamento Sustentável

O Acordo cria um Mecanismo Financeiro Coordenador, ligado ao Regulamento Sanitário Internacional (RSI), com objetivo de mobilizar fundos e responder a emergências de forma rápida e previsível. Prevê análises periódicas de lacunas e necessidades e um plano financeiro estratégico a cada cinco anos. Nota-se a ênfase na governança transparente e inclusiva, com foco especial em países em desenvolvimento, o que é um ponto positivo.

5. Instrumentos de responsabilização (accountability): obrigações sem sanções

Embora o Acordo Pandêmico crie uma série de obrigações legais e princípios normativos, ele carece de mecanismos concretos ou instrumentos que garantam a responsabilização efetiva de Estados e empresas pelo descumprimento das disposições acordadas. Nesse sentido, apontamos algumas fragilidades:

• Ausência de sanções legais: Não há previsão de penalidades ou consequências formais para Estados-membros que não cumprirem as obrigações assumidas. As medidas são, em sua maioria, recomendatórias, com linguagem como “as appropriate” ou “subject to national legislation”.

• Foco excessivo em monitoramento voluntário: O acordo menciona processos de revisão periódica e acompanhamento pela Conferência das Partes (COP), mas sem instrumentos de verificação independentes, auditorias públicas vinculantes ou mecanismos de denúncia acessíveis a terceiros (como sociedade civil ou comunidades afetadas).

• Falta de obrigações vinculantes para o setor privado: O texto sugere o envolvimento da indústria, mas não impõe obrigações diretas às empresas — especialmente em temas como acesso à tecnologia, licenciamento ou preços justos.

• Inspiração em modelos ambientais frágeis: O tratado adota uma lógica similar a acordos como o Acordo de Paris, focando em “responsabilização construtiva” (constructive accountability), mas sem força jurídica.

Como exemplo, o Artigo 20 sobre implementação e acompanhamento, prevê que os Estados informem regularmente à COP sobre as ações realizadas, mas não indica quem avalia, com que critérios e quais as consequências em caso de omissão ou descumprimento.

6. Sistema de Acesso e Repartição de Benefícios de Patógenos (PABS): desafios técnicos, políticos e jurídicos

Previsto para regulamentação em futuros anexos ao acordo, o sistema visa garantir que países que fornecem dados sobre patógenos com potencial pandêmico tenham acesso justo a vacinas e tecnologias.

Este sistema multilateral amplo abrange todos os patógenos com potencial pandêmico, não limitado à influenza, cujo Plano de Preparação (denominado PIP) vem sendo utilizado como base para sua elaboração.

A proposta exige que fabricantes participantes forneçam 20% da produção de vacinas/diagnósticos à OMS durante pandemias, sendo 10% como doação e 10% com preço reduzido. No entanto, a adesão é voluntária e não deixa claro como os acordos serão legalmente vinculantes.

• Lições e limitações do PIP Framework: Criado pela OMS em 2011, o Pandemic Influenza Preparedness Framework (PIP Framework) regula o compartilhamento de vírus de influenza. Os Standard Material Transfer Agreement (SMTAs) firmados com empresas (SMTA2) incluem cláusulas de repartição de benefícios, mas são frequentemente confidenciais, de adesão voluntária e não há garantias de sanções em caso de descumprimento. O Acordo Pandêmico herda esse modelo e pode repetir suas falhas estruturais.

• CDB e Protocolo de Nagoya — soberania genética em risco: A Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB) e o Protocolo de Nagoya reconhecem a soberania dos países sobre seus recursos genéticos e exigem consentimento prévio e repartição de benefícios.

O Acordo Pandêmico, em seu Artigo 12.4 reconhece os princípios do Protocolo de Nagoya:

“o Instrumento de Acesso e Repartição de Benefícios (PABS Instrument) será consistente com, e não contrariará, os objetivos da Convenção sobre Diversidade Biológica e do Protocolo de Nagoya…”

Mas resta dúvidas sobre como se articulará com esse regime de biodiversidade global, o que poderia abrir espaço para conflitos jurídicos, especialmente quanto à utilização da Informação de Sequência Digital (DSI) e ameaçar os interesses de países diversos do Sul Global, como Brasil, Índia, Indonésia.

7. Desigualdades estruturais na concentração da produção farmacêutica

O Acordo reconhece que o acesso equitativo a vacinas, terapias e diagnósticos é um objetivo central. No entanto, ele não enfrenta as causas estruturais da desigualdade na cadeia produtiva global da saúde, em especial as seguintes:

• Produção concentrada no Norte Global: Mais de 80% da capacidade produtiva de vacinas e insumos médicos está em países desenvolvidos. O tratado não estabelece metas, incentivos ou mecanismos obrigatórios de descentralização produtiva. Isso mantém os países em desenvolvimento em situação de vulnerabilidade.

• Transferência de tecnologia não mandatória: O Artigo 11 menciona promoção da transferência de tecnologia, mas condiciona-a a acordos voluntários entre as partes, o que perpetua a dependência dos países em desenvolvimento.

• Capacitação local pouco estruturada: O Acordo sugere apoio à capacitação e à infraestrutura de pesquisa nos países do Sul, mas não aloca recursos específicos nem estabelece obrigações multilaterais para viabilizar isso.

8. TRIPS: flexibilidades ignoradas

Embora o tratado reafirme as flexibilidades do TRIPS e da Declaração de Doha, ele não propõe um mecanismo multilateral que simplifique suspensões temporárias de patentes (waivers) ou mecanismos automáticos de licenciamento compulsório em emergências globais. A transferência de tecnologia continua dependente de acordos voluntários, mantendo a assimetria Norte-Sul.

9. One Health (Uma Só Saúde)

A inclusão da abordagem One Health (Uma Só Saúde) no Acordo Pandêmico da OMS é objeto de críticas (Rizzotto, et al. 2023; Guimarães, 2023; Ventura, 2024). Embora o tratado mencione a abordagem em seu preâmbulo e em alguns dispositivos, essa inclusão é genérica e carente de compromissos concretos que assegurem uma atuação intersetorial.

O conceito de One Health, por si só já merece atenção, uma vez que tem sido promovido principalmente por instituições do Norte Global e frequentemente operacionalizado de forma tecnocrática e biomédica, com foco excessivo na vigilância de doenças zoonóticas.

Essa visão desconsidera os determinantes sociais e políticos das pandemias, como os modelos agroindustriais predatórios e as desigualdades estruturais no acesso à saúde e à proteção ambiental. Sob o risco de que o conceito seja cooptado por interesses corporativos, sobretudo do agronegócio e da indústria farmacêutica, poderiam servir como justificativas como barreiras sanitárias em prol de interesses comerciais.

O Acordo Pandêmico abstém-se sobre qualquer regulação de fatores estruturais, como a degradação ambiental e o extrativismo, o que compromete a efetividade da abordagem integrada que pretenderia promover. A abordagem One Health no Acordo deveria ter sido reformulada com base em princípios de justiça socioambiental, participação social e reconhecimento da diversidade biocultural (Ventura et al., 2024).

10. Próximos passos para a Entrada em Vigor e Conferências Futuras

Após a adoção da Resolução WHA78.1, os Estados Membros da OMS aprovaram um conjunto de medidas destinadas a viabilizar a entrada em vigor e a implementação do Acordo, tratado internacional adotado com base no Artigo 19 da Constituição da Organização.

Uma das primeiras medidas é a criação de um Grupo de Trabalho Intergovernamental de composição aberta (IGWG), que exercerá a função de um órgão temporário e inclusivo (parágrafo 9 da Resolução).

O IGWG terá um papel central e multifuncional nesse processo. Inicialmente, será responsável por redigir e negociar o Anexo do Acordo Pandêmico da OMS, especificamente o Sistema Multilateral de Acesso e Repartição de Benefícios de Patógenos (PABS) (Art. 12 do Acordo).

O grupo, aberto a todos os Estados Membros da OMS e organizações regionais de integração econômica (Art. 32), seguirá os mesmos princípios do Órgão de Negociação Intergovernamental (INB) e deverá se reunir até 15 de julho de 2025 para a eleição de dois co-presidentes (um de país desenvolvido e um em desenvolvimento) e quatro vice-presidentes; e a definição do programa de trabalho.

A estrutura definida deve garantir a representatividade global e equilíbrio geopolítico entre países, refletindo o compromisso com os princípios de equidade, solidariedade e inclusão que norteiam o Acordo.

Todos os Estados e organizações regionais foram convidados (parágrafo 11 da Resolução) a submeter propostas iniciais de texto para a elaboração do Anexo antes da segunda reunião do IGWG, ou conforme decidido durante a reunião organizacional. Salvo solicitação contrária do proponente, tais propostas deverão ser divulgadas publicamente pelo Diretor-Geral da OMS.

A versão final do Anexo deverá ser submetida à 79ª Assembleia Mundial da Saúde, prevista para 2026, para sua consideração. Apenas após a adoção do Anexo (PABS), o acordo será disponibilizado para assinatura e posterior ratificação pelos Estados Membros.

Após a submissão do Anexo à Assembleia, o grupo facilitará a abertura do Acordo para assinatura, bem como os procedimentos subsequentes de ratificação, aceitação, aprovação, adesão ou confirmação formal pelos países (Art. 32 do Acordo, conforme reforçado no parágrafo 9.1 da Resolução). Esse processo é fundamental, pois o Acordo só entrará em vigor 30 dias após o depósito do 60º instrumento de ratificação (Artigo 33 do Acordo).

Uma vez concluída essa primeira etapa, o IGWG terá também a competência de realizar trabalhos preparatórios sobre diversos aspectos técnicos e administrativos do Acordo (parágrafos 9.2 e 9.3 da Resolução), para consideração futura pela Conferência das Partes (COP), como a elaborar e propor:

• regras de procedimento da COP;

• regras financeiras da COP e órgãos subsidiários que venham a ser estabelecidos;

• orçamento provisório para o primeiro período financeiro;

• estrutura, funções e modalidades da Rede Global de Cadeia de Suprimentos e Logística (Artigo 13 do Acordo);

• formato, frequência e conteúdo dos relatórios sobre a implementação do Acordo;

• mecanismo de operacionalização e governança.

Antes da entrada formal em vigor há uma espécie de implementação Provisória, onde os Estados são incentivados a tomar medidas voluntárias (parágrafo 6 da Resolução) e agir em solidariedade e equidade, especialmente em caso de nova emergência pandêmica.

11. Conferência das Partes (COP)

Após a entrada em vigor do Acordo, será convocada a primeira sessão da Conferência das Partes (COP), que funcionará como o órgão permanente de governança e acompanhamento do Tratado.

A COP será responsável por supervisionar a implementação do Acordo, adotar regras de procedimento, definir critérios para participação de observadores, estabelecer regras financeiras, aprovar orçamentos e criar eventuais órgãos subsidiários.

A primeira reunião da COP deve ocorrer dentro de um ano após a entrada em vigor do acordo, e seus trabalhos incluirão coordenar com os Estados Partes do RSI (Regulamento Sanitário Internacional) e a definição de estruturas como a Rede Global de Cadeia de Suprimentos e Logística (Artigo 13).

Além disso, a COP deverá realizar avaliações periódicas sobre a eficácia e o funcionamento do Acordo, com ciclos regulares a cada cinco anos. Esse mecanismo de revisão visa garantir a adaptabilidade do tratado frente a novos desafios sanitários e científicos.

Conclusão

O Acordo Pandêmico representa um avanço importante na governança global da saúde, fruto de um esforço normativo relevante para enfrentar futuras emergências sanitárias. Seu valor está na afirmação de princípios como solidariedade, equidade e ciência, além de propor mecanismos de cooperação entre os Estados. No entanto, esses avanços são limitados por compromissos em grande parte voluntários, linguagem ambígua e ausência de sanções e obrigações vinculantes, sobretudo para o setor privado.

Na prática, o tratado pode manter o status quo, deixando países em desenvolvimento dependentes de transferências unilaterais, doações ou acordos privados, sem transformação estrutural na lógica de produção e acesso a tecnologias em saúde. Sua efetividade dependerá da capacidade dos países de convertê-lo em ferramenta real de redistribuição de poder, tecnologia e recursos, enfrentando desigualdades e promovendo colaboração solidária para uma sociedade justa, onde a saúde seja tratada como direito humano, não mercadoria.

Os mecanismos poderão ser aprimorados e vale lembrar que em um momento de ataques ao multilateralismo, a saúde e a diplomacia merecem um grande aplauso!

Referências

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Roberta de Freitas Campos: Doutora em Saúde Global e Sustentabilidade pela Universidade de São Paulo com período cotutela em Université de Nantes (2018). Mestre em Direito Internacional Público e Privado e Relações Internacionais pela Universidad de Sevilla, Espanha (2006). Especialista em Saúde Global e Diplomacia da Saúde pela Escola Nacional de Saúde Pública/Fiocruz (2009). Especialista em Direito Sanitário pelo Prodisa/Fiocruz (2012). Graduada em Direito pela Universidade Católica de Goiás (2003). Professora Titular da Escola Fiocruz de Governo. Professora colaboradora do Programa de Doutorado em Saúde Global e Sustentabilidade da FSP/USP (desde 2018). Vice-coordenadora do Núcleo de Estudos sobre Bioética e Diplomacia em Saúde da Fiocruz. Pesquisadora nas áreas: Saúde Global, Direito Sanitário Internacional e Diplomacia em Saúde.

Eduardo Hage: médico (UFBA), mestre e doutor em Saúde Coletiva e Saúde Pública pela UFBA. Pesquisador e professor da pós-graduação na Fiocruz Brasília, é médico da Secretaria de Saúde do DF e consultor ad hoc da OMS. Integra o Painel de Especialistas da OMS sobre o Regulamento Sanitário Internacional (2023–2028) e participou dos comitês de revisão do RSI para COVID-19 e mpox. Foi diretor do Departamento de Vigilância de Doenças Transmissíveis do Ministério da Saúde, coordenador de vigilância epidemiológica, superintendente da Anvisa e assessor do ISAGS/UNASUL. Atua em saúde coletiva, com foco em vigilância em saúde, doenças transmissíveis, emergências sanitárias e saúde global.