Desenvolvimento urbano sustentável no Brasil: avanços e entraves
Maria Eugênia Nogueira Jones e Leandro Gomes Ferreira
Resumo: Este artigo apresenta a trajetória brasileira na incorporação dos objetivos do desenvolvimento urbano sustentável na agenda política doméstica. Os avanços e entraves são discutidos a partir da avaliação de projetos criados em âmbito nacional e como convergem para as metas traçadas pelas conferências internacionais.
Introdução: marco regulatório e políticas urbanas sustentáveis
Em um contexto de preocupação generalizada com os meios para atingir o desenvolvimento sustentável, o crescimento populacional é uma variável que não deve ser negligenciada pelos tomadores de decisão. Considerando a previsão de que 90% dos brasileiros viverão em centros urbanos até 2030 (Nações Unidas, 2016), esse espaço torna-se carente de um olhar mais atento dos governos e instituições preocupados em tornar as cidades locais mais compatíveis com a proteção do meio ambiente e com o desenvolvimento humano sustentável.
Ainda assim, embora o Brasil tenha dado grandes passos em relação às legislações que se ocupam do planejamento urbano e de medidas voltadas para o desenvolvimento sustentável nas cidades, esse empenho nacional não é dissociado de debates que ocorrem há algumas décadas na arena externa. As conferências e documentos internacionais mais importantes em relação ao tema serão identificadas na Figura 1.
Figura 1: Linha do tempo da institucionalização da pauta do desenvolvimento urbano sustentável
Influenciado pelo processo de institucionalização do debate acerca da sustentabilidade no meio urbano, o governo brasileiro, amparado pelas discussões internacionais, mas também pelo contexto interno de acirramento dos movimentos sociais pró-cidadania, como o Movimento Nacional de Reforma Urbana (1987), se viu diante da carência de marco regulatório para reger as cidades e incorporou na nova Carta Magna de 1988 o Capítulo da Política Urbana, composto pelos artigos 182 e 183 (Duarte, 2015).
Sob a égide desta postura política que a Lei Federal nº 10.257/2001 instituiu o Estatuto da Cidade no arcabouço legislativo nacional, fundamentando o direito às cidades sustentáveis como “o conjunto de medidas que promovam a melhoria da qualidade de vida, mediante a adequada ordenação do espaço urbano e a fruição dos bens, serviços e equipamentos comunitários por todos os habitantes da cidade” (BRASIL, 2001). Considerando que estes documentos carregam em si a necessidade do compromisso de longo prazo, de modo a garantir o usufruto justo do espaço urbano pelas gerações atuais e futuras, que podem ser associados ao marco da pauta de desenvolvimento sustentável nos anos 2000: os Objetivos do Milênio (ODM) (Duarte, 2015) e, posteriormente à Agenda 2030 em 2015 (ONU, 2000; ONU, 2015).
Desafios para a implementação efetiva do desenvolvimento sustentável
Contudo, para atingir o proposto, fez-se necessária a criação de indicadores e de outros mecanismos de monitoramento para avaliar se os Estados estão cumprindo com o que foi firmado e quais os principais entraves e conquistas. Por conta disso, os planos e programas que atuam em diferentes níveis da federação são tão relevantes para o monitoramento. Exemplos destes são: O Plano Diretor — para municípios com mais de 20 mil habitantes — com foco no desenvolvimento local, o Plano Plurianual, que estabelece o planejamento econômico municipal, e o Programa Cidades Sustentáveis (Cidades Sustentáveis, 2024).
O último conta com o Índice de Desenvolvimento Sustentável das Cidades (IDSC), o primeiro índice criado para avaliação da adesão das cidades brasileiras, no caso, aos ODS. Há um índice de cidades membro do Programa e cada uma pode ser consultada individualmente de acordo com o ODS selecionado, sendo pontuada de 0 a 100 e classificada como muito baixo, baixo, médio, alto e muito alto em relação ao nível de desenvolvimento sustentável (Cidades Sustentáveis, 2024).
Contudo, de acordo com relatório IDSC de 2023, cerca de 70% das cidades brasileiras têm pontuação baixa nos índices de desenvolvimento sustentável, enquanto apenas 1,6% chega a pontos máximos (Sinimbú, 2024). Parte desse problema é decorrente da carência de capacidade técnica dos municípios para elaborar projetos e políticas públicas. Há dificuldade na articulação entre diferentes setores dos governos municipais, estaduais e federal, o que torna a situação ainda mais difícil para cidades menores (< 50 mil habitantes) e em regiões mais segregadas do debate político nacional, como é o caso das regiões Norte e Nordeste (Lontra, 2023).
Outro problema identificado é a falta de aderência às diretrizes dos Plano Diretor. Embora algumas cidades tenham a obrigatoriedade de produzi-los e outras possam fazê-lo de forma discricionária, há uma deficiência na aplicação destes documentos. Além disso, como os projetos advindos desses planos muitas vezes não são acompanhados de leis complementares municipais, acabam sendo abandonados. Isso é consequência, também, da falta de continuidade das gestões municipais, ou seja, governos novos não dão seguimento ao que foi elaborado pela gestão anterior. A insuficiência técnica das secretarias municipais é outra dificuldade apontada. Considerando que muitas cidades fazem parte de uma rede metropolitana, as questões que podem afetar esse núcleo, muitas vezes, são tratadas de maneira pontual e não sistêmica. Dessa forma, as cidades menores ficam à mercê dos interesses dos grandes centros e têm suas necessidades, ou mesmo iniciativas frutíferas, sobrepujadas pelo protagonismo das maiores (Maricato et al., 2016)
Ademais, as cidades brasileiras não possuem base fiscal e os mecanismos redistributivos de renda municipal não cobrem os investimentos em infraestrutura urbana. O acesso aos créditos estaduais e federais para financiar a reforma das cidades são muito dependentes dos relacionamentos políticos entre as lideranças locais e os demais níveis do governo. Dessa maneira, a redistribuição de recursos é desigual e decorre, assim como reforça, práticas clientelistas de troca de favores políticos em compensação por apoio financeiro (Rolnik, 2013).
Considerações finais
O Brasil é pioneiro na criação de um índice de monitoramento do desempenho de suas cidades em relação aos ODS e tem sido engajado nas discussões e normas elaboradas a nível internacional a respeito do desenvolvimento de cidades sustentáveis. Todavia, os problemas estruturais do país, especialmente aqueles referentes ao financiamento público e de atenção especial às regiões socioeconomicamente mais carentes são entraves para um bom desempenho dos municípios nos índices de desenvolvimento. O atraso no cumprimento das metas da Agenda 2030 pode, então, colocar o Brasil em posição desfavorável em relação aos demais e exacerbar a carência de reformas sociais de base que tornaram o país mais resiliente frente aos desafios mundiais.
Referências
Boeira, Sérgio Luís. “Política & gestão ambiental no Brasil: da Rio-92 ao Estatuto da Cidade.” Revista Alcance 10, no. 3 (2003): 525–558. Acesso em 7 de novembro de 2024. https://periodicos.univali.br/index.php/ra/article/view/1840.
Brasil. Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001. Regula os artigos 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. Diário Oficial da União: Brasília, DF, 11 de julho de 2001. Acesso em 7 de novembro de 2024. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10257.htm.
Cidades Sustentáveis. “Cidades Sustentáveis.” Acesso em 11 de novembro de 2024. https://www.cidadessustentaveis.org.br/.
Cidades Sustentáveis. “IDSC — Índice de Desenvolvimento Sustentável de Cidades.” Acesso em 11 de novembro de 2024.https://idsc.cidadessustentaveis.org.br/.
Duarte, Marise Costa de Souza. “O direito à cidade e o direito às cidades sustentáveis no Brasil: o direito à produção e fruição no espaço e o enfrentamento do déficit de implementação.” Revista da Procuradoria-Geral do Município de Fortaleza 23, no. 23 (2015): 9–32. Acesso em 7 de novembro de 2015. https://revista.pgm.fortaleza.ce.gov.br/revista1/issue/view/22.
Lontra, Jeanette Halmenschlager. “O desafio para transformar o Brasil no país de cidades sustentáveis.” JOTA, 2023. Acesso em 7 de novembro de 2024. https://www.jota.info/artigos/o-desafio-para-transformar-o-brasil-no-pais-de-cidades-sustentaveis.
Maricato, Ermínia, Edésio Fernandes, e Raquel Rolnik. O Estatuto da Cidade e a Habitat III: Balanço e perspectivas. Brasília: Ipea, 2016. Acesso em 16 de novembro de 2024. https://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/7121/1/O%20Estatuto%20da%20Cidade%20e%20a%20Habitat%20III.pdf.
Nações Unidas. “ONU homenageia pessoal das missões de paz com maior número de mulheres militares.” Notícias ONU, 28 de outubro de 2016. Acesso em 18 de novembro de 2024. https://news.un.org/pt/story/2016/10/1566241.
ONU. Conferência das Nações Unidas sobre Assentamentos Humanos (Habitat II). Istambul, 1996. Acesso em 7 de novembro de 2024. https://www.un.org/en/conferences/habitat/istanbul1996.
ONU. Declaração do Milênio. Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), 2000. Acesso em 7 de novembro de 2024. https://www.undp.org/pt/brazil/publications/declaracao-do-milenio.
ONU. Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável. Nações Unidas Brasil, 2015. Acesso em 7 de novembro de 2024. https://brasil.un.org/pt-br/91863-agenda-2030-para-o-desenvolvimento-sustent%C3%A1vel.
Rolnik, Raquel. “Ten years of the City Statute in Brazil: from the struggle for urban reform to the World Cup cities.” International Journal of Urban Sustainable Development 5, no. 1 (2013): 54–64. Acesso em 7 de novembro de 2024. https://doi.org/10.1080/19463138.2013.782706.
Sinimbú, Fabíola. “Maioria das cidades tem baixo índice de desenvolvimento sustentável.” Agência Brasil, 2024. Acesso em 7 de novembro de 2024. https://agenciabrasil.ebc.com.br/meio-ambiente/noticia/2024-11/maioria-das-cidades-tem-baixo-indice-de-desenvolvimento-sustentavel.
Maria Eugênia Nogueira Jones: Graduada em Relações Internacionais pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais — PUC Minas.
Leandro Gomes Ferreira: Pós-doc em Relações Internacionais na Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais — PUC-Minas. (leandrogomesf@gmail.com).