Como o Paraguai alterou os termos da assimetria em Itaipu: soberania energética e os limites da liderança brasileira na América do Sul
Wilton Dias e Antônio Carlos Lessa
Resumo: A renegociação de Itaipu entre 2008 e 2011 mostra como o Paraguai transformou uma reivindicação histórica em poder de barganha. Ao aceitar concessões, o Brasil procurou conter o desgaste regional sem alterar a estrutura jurídica que preservava sua posição dominante. A renegociação de 2008–2011 mostra como um país menor pode transformar mobilização política e pressão reputacional em poder de barganha diante de uma potência regional.
Em maio de 2009, Luiz Inácio Lula da Silva e Fernando Lugo encerraram sem acordo uma reunião dedicada à revisão das bases financeiras do Tratado de Itaipu. O impasse não era propriamente novo. Havia décadas, setores políticos, técnicos e sociais paraguaios contestavam o valor recebido pela energia que o país não consumia e vendia ao Brasil. A novidade estava no peso que o tema adquirira desde a eleição de Lugo. Em Assunção, Itaipu já não podia ser administrada como um assunto restrito a engenheiros, diplomatas e empresas estatais. Tornara-se uma promessa de governo e uma medida da capacidade do novo presidente de produzir alguma correção na relação com o Brasil.
A reunião fracassada de maio ampliou o risco para os dois governos. Lugo precisava apresentar resultados a uma coalizão heterogênea que havia encerrado mais de seis décadas de domínio do Partido Colorado. Lula, por sua vez, governava um país que pretendia ser reconhecido como liderança cooperativa da América do Sul. A resistência brasileira em revisar os termos financeiros do Tratado começava a colidir com um discurso diplomático baseado em solidariedade regional, integração e redução de assimetrias.
Dois meses depois, os presidentes chegaram a um entendimento. O Brasil aceitou triplicar a remuneração paga pela energia paraguaia vendida ao mercado brasileiro. A decisão seria institucionalizada em 2011, após aprovação do Congresso Nacional e do Senado (Agência Senado 2011).
O acordo costuma ser descrito como produto da afinidade política entre Lula e Lugo ou como gesto generoso de Brasília em favor de um vizinho menor. A análise dos telegramas diplomáticos brasileiros e da cobertura jornalística dos dois países sugere um processo mais intrincado. O Paraguai conseguiu elevar o custo político de uma manutenção das condições anteriores. O governo brasileiro, diante desse novo ambiente, concluiu que uma concessão delimitada permitiria preservar tanto a arquitetura jurídica de Itaipu quanto sua própria credibilidade regional (Dias e Lessa 2025).
Uma controvérsia anterior a Lugo
O Tratado de Itaipu foi assinado em 26 de abril de 1973, durante as ditaduras de Emílio Garrastazu Médici e Alfredo Stroessner. O acordo reconheceu a Brasil e Paraguai o direito a partes iguais da energia produzida pela usina. A parcela não utilizada por um dos países, porém, deveria ser obrigatoriamente vendida ao outro nas condições estabelecidas pelo tratado e por seu Anexo C (Itaipu Binacional 1973).
A regra afetava principalmente o Paraguai. Seu mercado consumidor absorvia apenas uma fração da energia correspondente à sua metade da produção. O Brasil, com demanda muito maior, tornava-se o comprador do excedente. Dispunha também dos recursos financeiros, do aparato técnico e da capacidade institucional que sustentavam o empreendimento.
A cooperação binacional resolveu uma antiga disputa sobre o aproveitamento do rio Paraná e permitiu a construção de uma das maiores usinas hidrelétricas do mundo. Ao mesmo tempo, consolidou uma relação marcada por diferenças muito pronunciadas de poder. A igualdade formal na propriedade não correspondia à mesma capacidade de controlar e multiplicar os benefícios econômicos derivados da usina.
A insatisfação paraguaia surgiu antes mesmo do início da operação comercial de Itaipu. Ao longo das décadas seguintes, o debate deixou de se limitar ao preço da eletricidade. A usina passou a condensar discussões sobre dependência econômica, desenvolvimento e soberania. Christine Folch mostrou que Itaipu adquiriu no Paraguai uma dimensão política que não pode ser compreendida apenas por meio de cálculos tarifários: a controvérsia envolve quem tem autoridade para decidir sobre os usos e os rendimentos de um recurso binacional (Folch 2016).
A literatura sobre hidro-hegemonia ajuda a esclarecer esse tipo de situação. Mark Zeitoun e Jeroen Warner observam que o controle de águas transfronteiriças raramente depende apenas de coerção direta. Tratados, obras de infraestrutura, mecanismos financeiros e conhecimentos técnicos também distribuem poder entre os países envolvidos (Zeitoun e Warner 2006). Itaipu representava uma cooperação efetiva, mas organizada por instituições que reproduziam a superioridade material brasileira.
A campanha de 2008 mudou a natureza da disputa
A eleição presidencial paraguaia de 2008 alterou o modo como a controvérsia chegava à mesa de negociação. Fernando Lugo incorporou a ideia de “soberania energética” ao núcleo de sua campanha e prometeu rever as condições de Itaipu. A pauta passou a reunir em torno de um mesmo objetivo: movimentos sociais, especialistas, organizações políticas e setores da imprensa. O novo governo não inventou a demanda, mas conseguiu transformá-la em causa nacional.
Os telegramas enviados pela Embaixada do Brasil em Assunção registraram essa mudança ainda durante a campanha. A diplomacia brasileira acompanhava o uso político da expressão “soberania energética”, as críticas às administrações paraguaias anteriores e a tentativa de associar a revisão do Anexo C à reparação de uma injustiça histórica. Os documentos também mencionavam esforços para conquistar apoio externo e a possibilidade de levar a questão a fóruns multilaterais internacionais (Dias e Lessa 2025).
Essa combinação ampliou a margem de negociação do Paraguai. O país não adquiriu recursos materiais comparáveis aos brasileiros. Tampouco poderia modificar unilateralmente o tratado. Sua estratégia operou em outro terreno: tornou a ausência de acordo mais onerosa para Brasília.
A literatura sobre negociações assimétricas mostra que Estados menores podem compensar parte de suas limitações quando controlam a agenda, articulam coalizões e vinculam uma disputa a outros interesses do ator mais poderoso. A vantagem não decorre da superação da assimetria, mas da capacidade de modificar o cálculo político do outro lado (Dinar 2009; Petersen-Perlman e Fischhendler 2018).
Foi o que ocorreu em Itaipu. O governo Lugo associou remuneração, soberania e justiça histórica. As manifestações públicas e a ameaça de internacionalização deixavam claro que o tema permaneceria no centro da política paraguaia. O novo presidente teria dificuldade para recuar sem comprometer sua própria legitimidade.
Ao examinarmos a documentação diplomática, percebemos que o Itamaraty não tratou essa pressão como mero recurso retórico. Os telegramas registram a avaliação de que Itaipu sobreviveria ao calendário eleitoral e continuaria a condicionar a relação bilateral. A questão adquirira densidade suficiente para limitar as alternativas disponíveis ao governo paraguaio e, por consequência, também ao brasileiro (Dias e Lessa 2025).
O problema brasileiro não era apenas Itaipu
A pressão exercida por um país menor nem sempre produz concessões. Um governo mais poderoso pode aceitar o desgaste, prolongar a negociação ou recorrer a instrumentos coercitivos. O avanço das conversações dependeu também das escolhas da política externa brasileira naquele período.
Durante os dois primeiros mandatos de Lula, o Brasil procurou combinar projeção internacional e construção de uma esfera regional mais institucionalizada. A América do Sul ocupava posição central nesse projeto. Brasília pretendia ampliar a cooperação, reduzir assimetrias e apresentar-se como articuladora de iniciativas regionais. Essa ambição exigia mais do que recursos econômicos. Dependia do reconhecimento dos vizinhos e da percepção de que a liderança brasileira não representava apenas a imposição das preferências do país mais forte (Lima e Hirst 2006; Malamud 2011).
Thomas Pedersen denominou “hegemonia cooperativa” a estratégia por meio da qual uma potência regional organiza seu entorno mediante instituições, coordenação política e distribuição seletiva de benefícios. O Estado mais poderoso não renuncia aos próprios interesses. Procura exercê-los de forma compatível com a adesão dos parceiros menores (Pedersen 2002).
A política brasileira para Itaipu passou a refletir esse problema. Em março de 2008, antes da eleição de Lugo, o chanceler Celso Amorim admitiu publicamente a necessidade de oferecer uma compensação mais adequada ao Paraguai, desde que os compromissos jurídicos existentes fossem respeitados (Amorim 2008). Reportagens publicadas no mesmo período registraram que Brasília aceitava discutir a remuneração, mas não cogitava reabrir integralmente o tratado (Leal 2008; Monteiro 2008).
A posição continha os elementos que mais tarde orientariam o acordo. O governo brasileiro admitia produzir ganhos visíveis para o Paraguai, porém pretendia preservar o marco jurídico de 1973 e evitar um precedente que pudesse alcançar outros acordos regionais.
O impasse presidencial de maio de 2009 tornou essa solução mais urgente. A cobertura da reunião expôs a divergência e reforçou, no Paraguai, a impressão de que o Brasil se recusava a corrigir uma relação desigual (Peixoto 2009a). Para Brasília, a continuidade do conflito começava a cobrar um preço que ultrapassava o setor energético. A reivindicação paraguaia afetava a imagem de uma potência que afirmava exercer liderança solidária.
O entendimento anunciado em julho conciliou essas preocupações. O Paraguai obteve o aumento da remuneração e pôde apresentar o resultado como vitória política. O Brasil preservou o tratado e manteve intactos os principais fundamentos institucionais da hidrelétrica. A solução produziu redistribuição sem ruptura (Peixoto 2009b; Dias e Lessa 2025).
O acordo preservou a assimetria, mas mudou sua administração
A aprovação parlamentar brasileira, concluída em 2011, institucionalizou a concessão. O resultado não igualou as capacidades dos dois países. O Brasil continuou a dispor de recursos financeiros, técnicos e institucionais muito superiores. O Paraguai alcançou ganhos distributivos e reconhecimento político, sem adquirir controle equivalente sobre o regime binacional.
Esse desfecho pode ser entendido como uma acomodação assimétrica. Brasília absorveu parte da demanda paraguaia para proteger objetivos mais amplos: a estabilidade de Itaipu, a continuidade do tratado e a credibilidade de sua política regional. O custo financeiro adicional parecia administrável diante do desgaste diplomático que a permanência do impasse poderia produzir.
A experiência questiona a ideia de que o poder dos Estados menores se resume aos recursos que possuem. O Paraguai construiu capacidade de negociação ao combinar mobilização doméstica, retórica nacionalista, pressão diplomática e ameaça de internacionalização. Nenhum desses instrumentos teria sido suficiente isoladamente. Juntos, atingiram um ponto vulnerável da posição brasileira: a necessidade de conciliar superioridade material e legitimidade regional.
O caso também expõe os limites dessa estratégia. A concessão corrigiu parte da distribuição dos benefícios, mas conservou as instituições que sustentavam a desigualdade. O Brasil pôde apresentar o acordo como prova de cooperação precisamente porque manteve o núcleo do regime de compartilhamento da hidrelétrica sob controle.
Quando o Senado aprovou a nova remuneração em 2011, encerrava-se a fase mais sensível da controvérsia iniciada na campanha de 2008. A partir dali, porém, Itaipu já não poderia ser administrada como se a diferença de recursos entre os dois países bastasse para assegurar a estabilidade do acordo. A reivindicação paraguaia havia adquirido reconhecimento político e entrara de forma permanente no cálculo da relação bilateral.
A lição do episódio não é que Estados menores sempre conseguem alterar relações desiguais. O resultado depende também dos objetivos do país mais forte. Entre 2008 e 2011, a liderança regional que Brasília pretendia exercer aumentou sua exposição às críticas paraguaias. O poder brasileiro permaneceu superior, mas sua utilização passou a depender de algum grau de acomodação. Foi nesse espaço, aberto entre a força material e a necessidade de legitimidade, que o Paraguai conseguiu negociar.
Referências
Agência Senado. 2011. “Senado aprova aumento da tarifa paga pelo Brasil ao Paraguai por energia da usina Itaipu Binacional.” Agência Senado, 11 de maio.
Amorim, Celso. 2008. “Entrevista concedida pelo ministro das Relações Exteriores, embaixador Celso Amorim, ao programa Roda Viva.” São Paulo, 24 de março. Ministério das Relações Exteriores.
Dias, Wilton, e Antonio Carlos Lessa. 2025. “Contrahegemonía y hegemonía cooperativa en negociaciones asimétricas: Brasil y Paraguay en la renegociación del Anexo C del Tratado de Itaipú (2008–2011).” Estudios Internacionales 57 (212): 9–37. https://doi.org/10.5354/0719-3769.2025.81439.
Dinar, Shlomi. 2009. “Power Asymmetry and Negotiations in International River Basins.” International Negotiation 14 (2): 329–60. https://doi.org/10.1163/157180609X432851.
Folch, Christine. 2016. “The Nature of Sovereignty in the Anthropocene: Hydroelectric Lessons of Struggle, Otherness, and Economics from Paraguay.” Current Anthropology 57 (5): 565–85. https://doi.org/10.1086/688580.
Itaipu Binacional. 1973. Tratado de Itaipu. 26 de abril.
Leal, Luciana Nunes. 2008. “Amorim prega ‘realismo’ na negociação com o Paraguai.” O Estado de S. Paulo, 23 de abril.
Lima, Maria Regina Soares de, e Monica Hirst. 2006. “Brazil as an Intermediate State and Regional Power: Action, Choice and Responsibilities.” International Affairs 82 (1): 21–40. https://doi.org/10.1111/j.1468-2346.2006.00513.x.
Malamud, Andrés. 2011. “A Leader without Followers? The Growing Divergence between the Regional and Global Performance of Brazilian Foreign Policy.” Latin American Politics and Society 53 (3): 1–24. https://doi.org/10.1111/j.1548-2456.2011.00123.x.
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Pedersen, Thomas. 2002. “Cooperative Hegemony: Power, Ideas and Institutions in Regional Integration.” Review of International Studies 28 (4): 677–96. https://doi.org/10.1017/S0260210502006770.
Peixoto, Fabrícia. 2009a. “Reunião de Lula e Lugo sobre Itaipu termina em impasse.” BBC News Brasil, 8 de maio.
Peixoto, Fabrícia. 2009b. “Lugo e Lula chegam a acordo sobre Itaipu.” BBC News Brasil, 25 de julho.
Petersen-Perlman, Jacob D., e Itay Fischhendler. 2018. “The Weakness of the Strong: Re-examining Power in Transboundary Water Dynamics.” International Environmental Agreements: Politics, Law and Economics 18 (2): 275–94. https://doi.org/10.1007/s10784-018-9387-z.
Zeitoun, Mark, e Jeroen Warner. 2006. “Hydro-Hegemony: A Framework for Analysis of Trans-Boundary Water Conflicts.” Water Policy 8 (5): 435–60. https://doi.org/10.2166/wp.2006.054.
Sobre os autores
Wilton Dias: Pesquisador do Centro de Estudos Globais da Universidade de Brasília (wdbar@outlook.com).
Antônio Carlos Lessa: Professor Titular de Relações Internacionais da Universidade de Brasília (alessa@unb.br).