Resumo: Com base em mais de 70 mil registros do Senado brasileiro (1985–2025), o artigo mostra que o silêncio parlamentar em política externa não é omissão, mas vigilância estratégica: parlamentos calibram, internamente, quando sinalizar preocupação e quando impor custos ao Executivo.
Em junho de 2015, durante uma sabatina no Senado, o então senador Ronaldo Caiado ameaçou obstruir os trabalhos caso o governo não respondesse às cobranças do Congresso sobre uma missão que a oposição preparava para a Venezuela e precisava da autorização daquele governo para o trânsito e o pouso de um avião da FAB nessa comitiva. “Se tem uma coisa que eu sei são as regras. E outra coisa que eu sei é obstruir uma sessão”, disse ele (Agência Senado 2015). A obstrução nunca veio. Nenhum projeto foi votado, nenhuma sessão foi interrompida. E, ainda assim, algo aconteceu: o governo soube que estava sendo observado.
Esse tipo de episódio é o ponto de partida do meu artigo “Before the Alarm Sounds: How Parliaments Manage Silence, Salience, and Control in Foreign Affairs”, publicado na Revista Brasileira de Política Internacional (2025). A pergunta que ele tenta responder é simples de formular e difícil de testar: como saber se um parlamento está exercendo controle sobre a política externa quando ele, na maior parte do tempo, não faz absolutamente nada visível às métricas tradicionais?
A resposta convencional, na Ciência Política, é que ele não está. A literatura clássica sobre fiscalização legislativa costuma descrever dois modelos. No primeiro, chamado de “patrulha policial”, o parlamento monitoraria continuamente o Executivo, como um fiscal que faz a ronda todos os dias. No segundo, chamado de “alarme de incêndio”, o parlamento ficaria em silêncio até que algum ator externo, a imprensa, um grupo de interesse, um escândalo, tocasse o alarme e o obrigasse a agir (McCubbins e Schwartz 1984). Em política externa, área na qual o Executivo historicamente concentra informação e iniciativa, a expectativa dominante é que nem um modelo nem outro funcione bem: o Congresso brasileiro seria, na prática, um espectador.
O artigo propõe uma terceira leitura. A ideia central é que o silêncio parlamentar pode ser, ele mesmo, uma forma de atuação, não uma ausência, mas o que chamo de latência estratégica: um estado de prontidão em que senadores observam, arquivam informação e preparam terreno para agir, sem que isso apareça em nenhuma votação ou projeto de lei. Quando as condições políticas mudam, uma crise diplomática, a proximidade de uma eleição, a exposição de um tema na mídia, esse silêncio pode se converter rapidamente em ação visível. E entre o silêncio puro e a ação plena existe um estágio intermediário, o de saliência, no qual o próprio Legislativo decide dar visibilidade a um tema: pedir uma audiência pública, propor a convocação de um ministro, apresentar um requerimento, mesmo sabendo que o pedido pode ser negado. É esse ato de pedir, não seu resultado, que já constitui um sinal político.
Chamo esse conjunto de dinâmicas de calibração proativa. A diferença em relação aos dois modelos clássicos é sutil, mas importante. Na patrulha policial e no alarme de incêndio, o gatilho da fiscalização vem ou de uma rotina institucional ou de um evento externo. Na calibração proativa, o próprio parlamento decide, internamente, quando vale a pena elevar um tema à condição de assunto público, pesando o interesse político em atuar, a sensibilidade do tema e o custo institucional de se mobilizar. O silêncio deixa de ser tratado como a ausência de dados e passa a ser, ele mesmo, parte do fenômeno a explicar.
Para testar essa ideia, construí uma base com 70.777 registros legislativos produzidos por senadores entre 1985 e 2025, requerimentos, projetos de lei, resoluções e outras proposições, coletados diretamente da API de dados abertos do Senado Federal por meio de um pacote de R que desenvolvi para essa finalidade, o senatebR. Cada um desses registros foi classificado em cinco grandes modos de atuação, que vão do mais discreto ao mais confrontacional: monitoramento latente, calibração procedimental, performance simbólica, ativação estratégica (que se desdobra em pedido de execução) e obstrução institucional.
Os números confirmam parte do que a literatura já esperava, mas também surpreendem. A obstrução institucional, o instrumento mais visível e mais citado quando se fala em “poder de barganha” do Legislativo, responde por menos de 1% de todo o repertório observado. O grosso da atuação do Senado em política externa se concentra em dois modos bem menos dramáticos: a execução de instrumentos de fiscalização já aprovados, como audiências e convocações, que soma 40% dos casos, e atos simbólicos, moções, homenagens, manifestações de posição, que respondem por quase 29%. A latência estratégica, isto é, o monitoramento de bastidores sem ação formal imediata, aparece em cerca de 21% dos registros e está presente desde o final dos anos 1980, o que sugere que essa vigilância de baixo perfil não é um fenômeno recente, mas um traço estrutural do comportamento do Senado.
A distribuição ao longo do tempo também conta uma história. Instrumentos de sinalização, como pedidos de audiência e de convocação, praticamente dobram de frequência a partir de 2018 e atingem o pico entre 2019 e 2021, período de forte polarização política e de crise sanitária. Já a obstrução institucional, sempre rara, se concentra quase inteiramente entre 2020 e 2022, o que reforça a leitura de que se trata de um recurso de última instância, acionado apenas em momentos excepcionais e não uma ferramenta rotineira de barganha.
Três episódios, tratados como estudos de caso no artigo, ajudam a visualizar como essa engrenagem funciona na prática. Em 2017, meses antes de o governo Temer formalizar negociações com os Estados Unidos sobre o uso do Centro de Lançamento de Alcântara, a Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional do Senado (CRE) já vinha, desde 2016, cobrando explicações sobre um acordo anterior mal-sucedido com a Ucrânia. Quando as tratativas com Washington avançaram, essa vigilância acumulada se converteu rapidamente em pedidos de audiência de senadores de partidos distintos, da oposição e da própria base aliada, resultando em duas sessões públicas com o então ministro da Defesa. Nenhuma decisão do Executivo foi revertida, mas o processo de negociação passou a carregar um custo político e informacional que antes não existia.
Em 2021, no auge da crise de fornecimento de vacinas contra a covid-19 e do desgaste nas relações com a China, a CRE convocou o então chanceler Ernesto Araújo para uma audiência que se tornou um dos momentos de maior tensão entre Legislativo e Executivo no período. Senadores de diferentes partidos chegaram a pedir publicamente sua renúncia, e o presidente do Senado à época, Rodrigo Pacheco, transformou um bate-boca entre o ministro e a senadora Kátia Abreu em uma defesa institucional do próprio Senado. Mais uma vez, a política externa não mudou de rumo por decisão daquela sessão, mas o custo reputacional de mantê-la naquele rumo aumentou visivelmente.
Já em 2024, diante da crise eleitoral na Venezuela, a CRE convocou o assessor especial da Presidência, Celso Amorim, não para obter informações inéditas, mas para contestar publicamente a legitimidade da posição de neutralidade adotada pelo governo brasileiro. Foi, no limite, um exercício de afirmação institucional: o Senado usando uma ferramenta de fiscalização para demarcar sua própria relevância no debate sobre ela, e não para mudar uma política.
O que esses três episódios têm em comum é que, em nenhum deles, o Legislativo teve poder de veto sobre a decisão final do Executivo. E, ainda assim, em todos eles, algo mudou: o custo de agir sem prestar contas, o tempo necessário para agir, a exposição pública da decisão. É esse tipo de efeito, mais sutil do que um veto, mais persistente do que um escândalo pontual, que o conceito de calibração proativa tenta capturar.
A implicação mais ampla do artigo é metodológica antes de ser normativa. Se boa parte do comportamento parlamentar relevante ocorre como silêncio informado, e não como voto ou projeto de lei, então avaliar a relevância de um Congresso apenas pelos seus produtos visíveis às métricas tradicionais, quantas leis aprovou, quantos vetos derrubou, pode subestimar sistematicamente seu papel. No caso do Senado brasileiro em política externa, a vigilância existe; ela só raramente aparece como confronto aberto. Entender essa gramática de sinais discretos pode ser tão importante, para compreender como o país decide sua posição no mundo, quanto contar votos em plenário.
Referências
Agência Senado. 2015. “Aprovadas indicações de embaixadores para o Peru e para a Dinamarca.” Senado Notícias, 16 de junho. https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2015/06/16/aprovadas-indicacoes-de-embaixadores-para-o-peru-e-para-a-dinamarca.
McCubbins, Mathew D., e Thomas Schwartz. 1984. “Congressional Oversight Overlooked: Police Patrols versus Fire Alarms.” American Journal of Political Science 28 (1): 165–179. https://doi.org/10.2307/2110792.
Santos, Vinicius. 2025. “Before the Alarm Sounds: How Parliaments Manage Silence, Salience, and Control in Foreign Affairs.” Revista Brasileira de Política Internacional 68 (1): e012. http://doi.org/10.1590/0034-7329202500112.
Sobre o autor
Vinicius Santos: Doutor em Ciência Política pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), mestre em Direito e Políticas Públicas pela Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro (UNIRIO) e residente pós-doutoral no Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (PPGRI-UERJ).
Este texto se baseia no artigo “Before the Alarm Sounds: How Parliaments Manage Silence, Salience, and Control in Foreign Affairs”, publicado na Revista Brasileira de Política Internacional (RBPI) em 2025.