De Ecaterimburgo a Nova Déli: avanços e obstáculos na construção da agenda do BRICS, por Diego Santos Vieira de Jesus

Segundo autoridades indianas, a reforma das instituições de governança global e as formas de lidar com a recessão estariam no topo da agenda do encontro de líderes do BRICS em Nova Deli, na Índia, em março de 2012. A Cúpula traria uma agenda ambiciosa que abarcaria o gerenciamento da crise econômica global, a reforma das instituições internacionais e uma maior preocupação com seguranças alimentar e energética, saúde, ciência e tecnologia e urbanização.

Desde a criação do acrônimo BRIC pela Goldman Sachs em 2001, vários foram os avanços e os obstáculos na construção de uma agenda comum entre Brasil, Rússia, Índia, China e, posteriormente, África do Sul. A institucionalização do agrupamento BRIC na reunião ministerial de Ecaterimburgo, na Rússia, em 2008 implicou a criação de uma dinâmica de atividades conjuntas entre os quatro membros iniciais, originalmente postos lado a lado devido às suas características individuais. Desde então, passos importantes foram dados na busca de uma maior convergência de posições e decisões, mas inúmeros problemas de coordenação também emergiram.

O agrupamento – caracterizado pela baixa institucionalização, alta informalidade e elevada flexibilidade – ofereceu aos membros espaço para diálogo e concertação, em especial durante as Cúpulas. A primeira, ocorrida em Ecaterimburgo, em 2009, elevou a cooperação ao nível de chefes de Estado e Governo e defendeu uma arquitetura financeira e econômica reformada e mais democrática. Os líderes dos quatro Estados examinaram a situação da economia global diante da crise financeira e realizaram consultas sobre questões também presentes nas agendas do G8 e do G20. O agrupamento de países emergentes revelava apoio ao desenvolvimento sustentável na mudança de paradigma de desenvolvimento econômico e a prontidão para o diálogo sobre mudança do clima, baseado em “responsabilidades comuns, porém diferenciadas”. A Declaração Conjunta sobre Segurança Alimentar Global destacava a necessidade de apoio tecnológico e financeiro aos países em desenvolvimento na área de capacidade de produção de alimentos.

O apoio do então BRIC – ainda sem a África do Sul – a uma ordem mundial multipolar e equitativa, à reforma da ONU e às aspirações de Brasil e Índia a um papel maior na organização foi reiterado na Cúpula de Brasília, em 2010. Apontando que a fundação da recuperação econômica mundial não era sólida, as lideranças reforçavam a necessidade de reforma das instituições financeiras internacionais e defendiam um sistema monetário mais previsível e diversificado, a proteção dos interesses dos países emergentes e a cooperação técnico-financeira na busca do desenvolvimento social sustentável. Os representantes dos bancos de desenvolvimento dos quatro países assinaram, à margem da Cúpula, um memorando que previa a consolidação e a intensificação de ações, programas e outros instrumentos para ampliar a cooperação entre tais instituições.

A Cúpula de Sanya, na China, em 2011, marcou o ingresso da África do Sul no agrupamento (a partir de então, BRICS), cobriu temas econômicos e financeiros e impulsionou projetos em agricultura, energia e ciência e tecnologia. Buscou-se, no processo, refletir a transparência e a assistência mútua. Almejando o desenvolvimento de uma agenda própria, o BRICS formulou um Plano de Ação, que incluía o reforço dos programas existentes e novas áreas de cooperação e propostas.

O Plano de Ação ampliou a oportunidade para posições coordenadas, nem sempre atingidas. A preocupação com o contágio da crise européia não se traduziu em iniciativas conjuntas inovadoras após a Cúpula de Sanya. Não houve compromisso quanto à contribuição direta ao Fundo Europeu de Estabilidade Financeira, como desejavam Estados europeus. Entretanto, os membros do BRICS concordaram em ajudar via FMI como meio de trazer suas reivindicações para a reforma nas cotas e na governança do fundo e elevar o peso dos países emergentes. A ajuda do BRICS poderia vir somente sob a condição de que a União Europeia esgotasse as possibilidades de resolver os problemas por meios próprios, como ficara claro na reunião dos membros do agrupamento à margem do encontro dos ministros das Finanças e representantes dos bancos centrais do G20 na Cidade do México, em fevereiro de 2012. Em 2011, os ministros de Comércio do BRICS ressaltaram seu desejo de liderança na cooperação Sul-Sul e o papel da OMC na contenção do protecionismo, criticando subsídios concedidos pelas economias desenvolvidas, especialmente em agricultura. O“Consenso de Pequim” reforçou a cooperação na defesa da concorrência, e os presidentes dos bancos de desenvolvimento criaram uma base institucional para troca de informações e treinamento de corpos funcionais. O Plano de Ação 2012-2016 para a Cooperação Agrícola identificava atividades prioritárias e orientações para a criação do sistema de informações agrícolas do BRICS; o desenvolvimento da estratégia geral visando à garantia de alimentação às populações vulneráveis; a redução do impacto negativo da mudança do clima sobre a segurança alimentar e a adaptação da agricultura a tais mudanças; o aperfeiçoamento de cooperação e a inovação em tecnologia agrícola e a promoção do comércio e do investimento.

Quanto à agenda política, identifica-se a tomada de decisões semelhantes em fóruns multilaterais, bem como a tentativa – nem sempre bem sucedida – de adotar posições coordenadas desde a Cúpula de Sanya. Na 66ª. Sessão da Assembléia Geral da ONU, em setembro de 2011, houve convergência com relação ao estabelecimento do Estado palestino independente, à resolução pacífica de conflitos e à reforma das instituições internacionais. Na reunião de chanceleres do BRICS em paralelo à da Assembleia Geral, o Brasil buscou coordenar uma ação do agrupamento a favor do pleito de reconhecimento do Estado palestino. O Brasil, a Índia e a África do Sul se abstiveram na votação do Conselho de Segurança (CS) sobre sanções à Síria em outubro de 2011, e a China e a Rússia vetaram o projeto de resolução dos países europeus. Os membros do BRICS criticavam os EUA e a Europa pela intervenção na Líbia, que teria ultrapassado o mandato aprovado pelo CS, o qual previa a proteção de civis. Em novembro, os vice-ministros de Relações Exteriores do agrupamento concordaram que a transformação pós-Primavera Árabe deveria ser implementada com o respeito à soberania dos países envolvidos e a não-utilização da violência e que sanções ao Irã pelo seu controverso programa nuclear seriam contraproducentes. Em fevereiro de 2012, sob pesadas críticas de países ocidentais e árabes, a Rússia e a China vetaram uma resolução do CS que exortaria o presidente Bashar al-Assad a deixar o poder. Pouco depois, o Brasil votou a favor de uma resolução de condenação do regime sírio na Assembleia Geral, mas defendeu que a intervenção militar deveria ser o último recurso em qualquer conflito.

Desde a Cúpula de Sanya, houve maior envolvimento de atores nacionais e subnacionais na cooperação e na composição da agenda do agrupamento. Parlamentares dos membros do BRICS propuseram, em maio de 2011, iniciar uma reunião sobre um protocolo de cooperação a fim de contribuir para a celebração de acordos e tratados e o aperfeiçoamento dos aparatos legislativos. No mesmo mês, a Reunião de Cidades-Parceiras – Rio de Janeiro, São Petersburgo, Mumbai e Quingdao – adotou uma iniciativa conjunta visando ao desenvolvimento, e, em dezembro, na Conferência de Cidades Irmãs e Governos Locais do BRICS, representantes dos membros buscaram colaborações de nível local para enfrentar os desafios da urbanização. O encontro entre cooperativas em junho de 2011 permitiu uma maior inclusão da sociedade civil, criando vínculos mais fortes e duradouros entre os membros do agrupamento. A reunião dos chefes dos institutos estatísticos em setembro do mesmo ano promoveu discussões sobre dados necessários às Cúpulas.

Porém, ainda há dificuldade em atingir posições comuns desde a Cúpula de Sanya. No contexto da 17ª Conferência das Partes (COP17) da Convenção-Marco das Nações Unidas sobre Mudança Climática e da 7ª Sessão da Conferência das Partes do Protocolo de Kyoto entre novembro e dezembro de 2011, a China e a Índia quiseram garantir que seu crescimento econômico não seria prejudicado por cortes de emissões, a Rússia se retirou do processo de Kyoto, o Brasil demonstrou contradições entre seu discurso externo e as práticas domésticas, e a África do Sul não conseguiu articular uma posição comum sobre mudança do clima. Na área de saúde, a cooperação ainda é fragmentada e mostra pouco estímulo a inovações. Entretanto, durante a Reunião dos Ministros de Saúde, em julho de 2011, avançou-se na direção de uma agenda cujos temas centrais poderiam ser a reforma da OMS e o acesso a serviços e bens públicos. Em setembro, esboçou-se a idéia de um Banco de Preços e Patentes de Medicamentos.

O BRICS conseguiu avançar na tradução de visões políticas em ações concretas, mas sua flexibilidade excessiva e a defesa da autonomia pelos seus membros podem dificultar posições coordenadas diante de desafios recentes. A governança e as reformas internas não acompanharam o crescimento econômico em muitos países do agrupamento. A indignação de países ocidentais com os vetos russo e chinês à resolução sobre a Síria aponta para possíveis divisões no BRICS. Resta saber se realmente haverá na Cúpula de Nova Deli a vontade política de ampliar a coordenação sobre esses temas.

Diego Santos Vieira de Jesus é Professor da Graduação e da Pós-Graduação lato sensu em Relações Internacionais do Instituto de Relações Internacionais da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro –  IRI / PUC-Rio e pesquisador da equipe do BRICS Policy Center (dsvj1408@terra.com.br)

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