La política comercial de Argentina y su relación con Brasil: entre las necesidades coyunturales y los desafíos estructurales, por Nicolás Creus

El vínculo bilateral de Argentina con Brasil se consolidó fuertemente en las últimas décadas. La interdependencia entre ambos Estados aumentó de manera significativa, haciendo inevitable la consideración mutua al momento de diseñar sus respectivas políticas públicas. En el plano comercial la importancia de la relación es innegable, según datos del Centro de Economía Internacional (CEI), Brasil representa el principal destino para las exportaciones de Argentina, y es también el principal origen de sus importaciones. Asimismo, Argentina aparece como el tercer destino para las exportaciones brasileñas –y el principal para las manufacturas de origen industrial–, en tanto que se ubica también tercero entre los socios en materia de importaciones.

Claramente, luego de la crisis de 2001, la relación con Brasil se constituyó en una piedra angular para la política exterior argentina. Los encuentros a nivel presidencial y ministerial y la firma de diferentes documentos y declaraciones conjuntas, reflejan el buen entendimiento político existente entre ambos países. Sin embargo, esto no implicó la ausencia de conflictos.

En los últimos años, los problemas comerciales constituyeron una constante en la relación bilateral, ubicándose en el tope de la agenda. Desde 2005, Argentina enfrenta un déficit comercial con Brasil que no ha parado de crecer, generando dificultades para ciertos sectores sensibles de su economía. Esta realidad, motivó la implementación de una política comercial de corte proteccionista, con los consecuentes reclamos por parte de los sectores productivos brasileños afectados.

En su caja de herramientas, los Estados disponen de diferentes instrumentos de política comercial, que pueden utilizar de manera estratégica para corregir asimetrías y promover el desarrollo de determinadas industrias. Tal como advierte Nye (2011:54), la imposición de tarifas y aranceles, cuotas o licencias de importación, entre otros, pueden ser útiles para moldear la estructura de los mercados, manipulando la interdependencia asimétrica a fin de lograr una distribución más equitativa de los beneficios. Sin embargo, dichos instrumentos no siempre son implementados de manera adecuada para alcanzar este objetivo de largo plazo.

La cuestión no pasa tanto por el qué –en este caso la implementación de una política comercial restrictiva–, sino más bien por el cómo y para qué, es decir la forma en la cual se implementa y los objetivos que persigue dicha política. La política comercial defensiva aplicada por Argentina parece estar motivada fundamentalmente por la inmediatez de necesidades coyunturales y no tanto por los problemas y desafíos estructurales que afectan y condicionan su relación con Brasil.

Las necesidades coyunturales tienen que ver con los esfuerzos por equilibrar la balanza comercial, en un contexto de crisis internacional, en el cual el superávit comercial de Argentina con el resto del mundo se redujo un 11% en el último año. El gobierno argentino marcó como prioridad mantener un superávit comercial del orden de los 10000 millones de dólares. En este contexto, administrar el comercio con Brasil para reducir el creciente déficit –en 2011 rondó los 5800 millones de dólares– se convirtió en un objetivo clave.

Las medidas implementadas recientemente se insertan dentro de esta lógica. Uno de los instrumentos destacados son las licencias no automáticas, las cuales apuntan a monitorear y limitar las importaciones que afectan a sectores sensibles. Esta constituye una política válida, sin embargo, la misma no fue ni es acompañada por políticas domésticas tendientes a reforzar la competitividad de dichos sectores. Cabe destacar que los sectores afectados por las licencias son fundamentalmente competitivos con la industria brasileña, no complementarios.

En línea similar, el nuevo sistema de Declaración Jurada Anticipada de Información impuesto por el gobierno argentino, implica un nuevo monitoreo a las importaciones que nada tiene que ver con la solución de los problemas estructurales del comercio argentino-brasileño. Este sistema, constituye un nuevo requisito burocrático, que en los hechos actúa como barrera al ingreso de productos importados.

Claramente, la política comercial de Argentina, tal y como está siendo implementada no resulta útil para el objetivo de moldear la estructura de los flujos de comercio. No se discute sobre sectores donde es posible lograr una integración de las cadenas productivas de valor. Tal como fue mencionado, el objetivo principal de las medidas recientemente aplicadas radica en sostener el superávit comercial sobre la base de la reducción del déficit con Brasil, pero sin atacar los problemas estructurales que determinan los aspectos cualitativos del comercio bilateral. De este modo, el éxito de las mismas pensando más allá del corto plazo es dudoso.

Los desafíos estructurales hoy parecen estar fuera del radar de la política comercial de Argentina hacia Brasil, por lo menos en el plano de las acciones concretas. Tales desafíos se vinculan con la necesidad de alcanzar una integración productiva genuina con el principal socio comercial. Para lograr este objetivo es preciso generar un contexto apropiado de convergencia macroeconómica que abra el paso para la elaboración de políticas industriales y comerciales comunes o por lo menos compatibles. Las carencias en estos aspectos, sumadas a la falta de coordinación de políticas de financiamiento y atracción de inversiones, agudizan las divergencias en el comercio bilateral, al tiempo que profundizan la dinámica del mercado, haciendo más evidentes las asimetrías en términos de tamaño y estructura productiva de ambas economías.

A entender de Lavagna (2009), para que los objetivos de un proyecto regional entre Argentina y Brasil puedan cumplirse es preciso superar dos escollos no menores, a saber: la adopción de conductas no convergentes en materia económica y de política exterior; y la falta de discusión sobre la estrategia de desarrollo y de inserción en la región y en el mundo. Si bien es posible advertir algunos avances, estos aún no son suficientes.

Cabe recordar, que en 2004 el entonces ministro de Economía, Roberto Lavagna, se reunió en Brasilia con los principales ministros del gobierno de Lula y presentó propuestas concretas para avanzar sobre un nuevo diseño de integración que persiga la industrialización de ambos Estados. Claramente, la propuesta abordaba los conflictos desde una perspectiva estructural. Si bien desde Brasil se manifestó voluntad política para avanzar en la dirección propuesta por Lavagna, lo cierto es que no hubo un correlato pleno en el plano de las acciones, aunque se lograron algunos acuerdos parciales, tales como la firma del Mecanismo de Adaptación Competitiva (MAC) en 2006. Argentina sigue debatiéndose entre la necesidad de profundizar su relación con Brasil y la desilusión de no lograr avances significativos en materia de integración (Cortes y Creus, 2010).

En conclusión, a pesar de los datos referenciados, la política comercial debe ir más allá de los aspectos coyunturales y no abandonar el abordaje de los problemas estructurales. La misma debe ser acompañada por políticas domésticas que fomenten la competitividad de la industria, así como también por una planificación estratégica adecuada que tenga como norte moldear la interdependencia y canalizar de la mejor manera el despegue económico de Brasil, de lo contrario solo podrá generar beneficios transitorios y efímeros. Una política comercial estratégica no puede pensarse de forma aislada, es preciso entenderla como un instrumento para potenciar el modelo de desarrollo y optimizar la inserción internacional del país.

Referencias bibliográficas:

Centro de Economía Internacional (CEI) – www.cei.gov.ar

CORTÉS, Ma Julieta y CREUS, Nicolás (2010): “Entre la necesidad y la desilusión: los dilemas de la política exterior argentina hacia Brasil”, en CERIR, La política exterior argentina en el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner, Rosario, Editora UNR, pp. 363-394.

LAVAGNA, Roberto (2009): “Argentina-Brasil: un proyecto deseable ¿y posible?”, DEP Diplomacia, Estrategia y Política, n°9, pp. 5-18.

NYE, Joseph (2011): The future of power, New York, Public Affairs.

Nicolás Creus. Licenciado en Relaciones Internacionales por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario (UNR-Argentina). Profesor adscripto de la asignatura “Política Internacional Argentina”. Becario doctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas -CONICET (ncreus@conicet.gov.ar).

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