Uma questão sobre a reconstrução do Afeganistão após a morte de Bin Laden, por Áureo de Toledo Gomes e Erwin Pádua Xavier

Em 07 de outubro de 2001, os EUA deram início à operação Liberdade Duradoura, cujos principais objetivos eram capturar Osama Bin Laden, acusado de arquitetar os atentados terroristas de 11 de setembro de 2001; e derrubar o governo do Talibã no Afeganistão, milícia responsável por dar suporte ao líder da Al Qaeda. Quase uma década após o começo da tarefa, Bin Laden foi morto em solo paquistanês e muitos foram aqueles que afirmaram que o mundo agora seria um lugar mais pacífico, enquanto outros apontavam para a possibilidade de novos atentados como retaliação à morte do principal líder da Al Qaeda. Dentro desse cenário, uma pergunta que está posta, mas não devidamente respondida, é como avaliar o impacto desse evento para a reconstrução afegã.

Conforme veiculado no jornal The New York Times, em 02 de maio de 2011[1], o assassinato de Bin Laden trouxe novamente à tona o debate sobre a estratégia norte-americana para o Afeganistão, em especial um prazo de saída para os mais de 100.000 soldados que se encontram no país. Segundo a mesma notícia, de um lado teríamos argumentos favoráveis à manutenção das tropas no Afeganistão e do Paquistão como parceiro na Guerra ao Terror; de outro lado, tendo-se em mente que os EUA entrarão em ano eleitoral, uma pressão grande cairá sobre os ombros do presidente no que tange à retirada das tropas de uma guerra pouco consensual entre a população, além do fato de que alguns críticos do conflito dentro do Pentágono argumentam que agora o Afeganistão não seria mais uma ameaça existencial aos EUA. Não temos – e ao menos nesse momento tampouco pretendemos – respostas prontas para a questão; contudo, nosso intento aqui é salientar uma questão sobre o processo de reconstrução do Afeganistão que precisa ser posto no debate para uma avaliação mais lúcida sobre o tamanho do engajamento externo dos EUA no país: a questão da dependência externa.

Diferentemente de analistas como Rotberg (2004), que procura entender o Afeganistão como um Estado Falido e indicar que o fracasso do país em projetar sua autoridade pelo território deveu-se, em suma, a problemas de governança interna e à ausência de instituições democráticas, Rubin (2002) e Saikal (2004), dois dos principais estudiosos sobre o país, argumentam que historicamente, o processo de reconstrução do Estado no Afeganistão foi muito influenciado por pressões externas. Fossem os impérios Britânicos e Russo no século XIX ou EUA e URSS durante a Guerra Fria, a trajetória de formação do Estado afegão pautou-se em grande medida pela busca em recursos no sistema internacional para a consolidação de sua autoridade. Seguindo Rubin (2002, p.120):

Tendo-se desenvolvido basicamente via o financiamento de potências externas interessadas no potencial do Afeganistão enquanto um tampão político e militar, o Estado praticamente não criou qualquer instituição para a interação com a sociedade. (…). Com exceção das cidades, havia pouca presença policial no país. Não havia partidos políticos nacionais, associações cívicas ou grupos de interesse formalizados. Não havia, em outras palavras, sociedades política e civil que mediassem o relacionamento Estado-sociedade.

Não queremos negar que a ausência de instituições democráticas e a boa conduta dos governantes não sejam pontos importantes para se entender os problemas do Afeganistão. Todavia, ignorar a dependência externa – seja ela fomentada pelos próprios governantes ou incentivada pelos aliados externos do Afeganistão – é deixar de lado uma variável essencial para a compreensão da história do país. Ter isso em mente é fundamental hoje pois quando voltamos nossas atenções para a corrente reconstrução, é possível verificar uma dependência que teima em persistir. Pode-se contra-argumentar que, oras, trata-se de um processo de reconstrução liderado por atores externos e que necessariamente o país será dependente desses esforços no curto e médio prazo. Contudo, o que queremos destacar é o tamanho dos custos das instituições em construção e a capacidade do Estado afegão em arcar com isto, dificultando a perspectiva de um país que se sustente por si só no longo prazo.

Para uma ideia do tamanho do dilema ora em questão, o custeio do Afghan National Army, exército do país de aproximadamente 120.000 homens, gira em torno de 2 bilhões de dólares[2]. Quando atentamos para a estrutura do orçamento do país e as suas principais receitas, temos o quadro assim sintetizado por Suhrke (2009, p. 232):

A dependência extrema aumento devido a uma mudança na estrutura orçamentária que começou em 2004. Ao invés de uma divisão entre um orçamento operativo e um desenvolvimentista, agora há um orçamento central, controlado pelo Ministério das Finanças, e um orçamento externo, desenvolvido em conjunto com as autoridades afegãs, porém controlado por doadores externos. O orçamento externo (2,5 bilhões de dólares em 2004/2005) era muito maior que aquele controlado diretamente pelas autoridades afegãs (865 milhões tanto para as despesas ordinárias quanto para aquelas orientadas para projetos de desenvolvimento).

De acordo com os dados levantados para o ano fiscal de 2009, o orçamento central alcançou aproximadamente 2,7 bilhões de dólares, enquanto o orçamento externo sozinho girou em torno de 3,3 bilhões de dólares[3]. Tendo-se em mente a estrutura orçamentária do país, vemos que a fonte para os investimentos produtivos no país está nas mãos de controladores externos, o chamado orçamento externo (external bugdet), legando ao governo o custeio de despesas ordinárias mediante o orçamento central (core budget). A justificativa para essa estrutura são acusações de corrupção no governo central e a possibilidade dos países e agências doadora em controlarem os rumos dos investimentos. Todavia, ainda que o governo possa indicar aonde os investimentos devem ser feitos, as principais receitas para tanto são controladas por terceiros que, se resolverem retirar os recursos, prejudicariam muito os rumos da reconstrução.

Ainda que custeio e investimentos sejam financiados em sua maioria por agentes externos, seria importante pelo menos um aumento das receitas do país para que o Estado afegão pudesse arcar com tais custos no momento em que doadores e interventores deixem o país. Contudo, ao procurarmos ver quais são hoje as principais fontes de receita do país, destaca-se a coleta de impostos, o que por si só não garante a sustentabilidade fiscal do país. Além disso, um dos setores mais lucrativos da economia afegã ainda é informal e a tendência é que continue assim: o tráfico de ópio, cujas exportações em 2006, segundo Goodhand (2008), proporcionaram 3.1 bilhões de dólares de lucros, dos quais 76% foram para traficantes e refinadores enquanto que os 24% restantes foram para os produtores rurais.

Além disso, seguindo Suhrke (2009), é importante destacar que o processo de reconstrução do Afeganistão foi pensado dentro da estratégia de Guerra ao Terror, o que fez com os EUA trabalhassem com os senhores de guerra na luta contra o Talibã, aumentando o poder dessas lideranças locais e diminuindo o poder político e militar do governo central. Ademais, conforme nos dizem Daalder e Lindsay (2003), o esforço inicial dos EUA no Afeganistão foi pensado para a captura dos responsáveis pelos atentados; a constatação da necessidade de se reconstruir o país veio depois, e muitas tarefas foram passadas à OTAN, ONU e outras agências internacionais. Não à toa, o presidente Hamid Karzai já argumentara em dezembro de 2008, quando o então candidato Obama discutia a possibilidade ou não da retirada das tropas, que o Afeganistão não poderia financiar sua força bélica e policial dentro dos próximos 15 ou 20 anos sem a ajuda norte-americana[4].

Por fim, estamos cientes de que a questão da dependência externa certamente não é o único ponto problemático sobre a reconstrução do Afeganistão. Contudo, acreditamos que a mesma é de fundamental importância em qualquer discussão que verse sobre a retirada ou não da ajuda internacional ao país e deve estar no centro do debate, antes mesmo do estabelecimento de prazos para retirada de tropas, se o que se almeja realmente é construir um Estado que se autossustente e possa prover bem-estar para a sua população. Se as disputas centrarem-se apenas em maior ou menor quantidade de tropas, nos prognósticos sobre o impacto da intervenção nas próximas eleições norte-americanas ou sobre novos parceiros para a Guerra ao Terror, restringe-se muito o espaço para se discutir o futuro do Afeganistão. Após a morte de Bin Laden, tal questão é ainda mais urgente e merece a devida atenção.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.

DAALDER, Ivo; LINDSAY, James (2003). America Unbound: the Bush Revolution in Foreign Policy. Washington D.C.: Brookings Institution Press.

GOODHAND, Jonathan (2008). “Corrupting or consolidating the peace? The drugs economy and post-conflict peacebuilding in Afghanistan”. International Peacekeeping, vol. 15, nº03, p.p. 405-423.

ROTBERG, Robert (2004). “The failures and collapse of Nation-States: breakdown, prevention, and repair”. In: ROTBERG, Robert (org.) (2004). When States Fail: Causes and Consequences. New Jersey: Princeton University Press.

RUBIN, Barnett (2002). The Fragmentation of Afghanistan. New Haven: Yale University Press.

SAIKAL, Amin (2004). Modern Afghanistan: a history of struggle and survival. New York: I.B. Tauris & Co Ltd.

SUHRKE, Astri (2009). “The dangers of a tight embrace: externally assisted statebuilding in Afghanistan”. In: PARIS, Roland; SISK, Timothy (2009). The dilemmas of statebuilding: confronting the contradictions of postwar peace operations. London: Routledge.


[1]Killing adds to debate about U.S. Strategy and Timetable in Afghanistan”. Disponível em: http://www.nytimes.com/2011/05/03/world/03policy.html?scp=8&sq=afghanistan&st=cse. Acesso em 21/05/2011.

[2] Dados obtidos em http://www.isaf.nato.int/images/stories/File/factsheets-june/June%202010-Fact%20Sheet%20ANA.pdf relativos à junho de 2010. Acesso em 26/04/2011.

[3] Dados obtidos no site do Ministério das Finanças do Afeganistão (www.mof.gov.af). Acesso em 26/04/2011.

[4]Karzai admite que Afeganistão não conseguirá manter exército e polícia sem ajuda dos EUA”. In: http://www.tsf.pt/PaginaInicial/Internacional/Interior.aspx?content_id=1441969. Acesso em 26/04/2011.

Aureo de Toledo Gomes é Doutorando em Ciência Política pela USP e Professor de Relações Internacionais da Universidade Federal de Uberlândia (aureo@ie.ufu.br)

Erwin Pádua Xavier é Mestre em Relações Internacionais pelo IRI/PUC-Rio e Professor de Relações Internacionais da Universidade Federal de Uberlândia (erwin@ie.ufu.br)

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