O uso extensivo de “Acordos Executivos” pela diplomacia brasileira e os impactos para a representatividade democrática, por Ariane Cristine Roder Figueira

A redemocratização do Brasil e a aprovação do novo texto constitucional não representaram elementos de ruptura significativos em relação ao período anterior. A predominância do Poder Executivo e o conseqüente desequilíbrio da balança entre os poderes foi fonte de debate e de inspiração de diversas pesquisas na área da Ciência Política brasileira, que compartilham da visão de que a Constituição de 1988 garantiu ao Executivo o controle sobre as políticas e as instituições no Brasil, engendradas por instrumentos constitucionais e regimentais que favorecem sua predominância decisória, gerando deficiências no accountability horizontal.

No que tange a regulamentação das atribuições em política externa no Brasil após a Constituição Brasileira de 1988 também há preponderância do Poder Executivo na tomada decisões, fazendo uso extensivo do que chamamos de “Acordos Executivos”. Esses instrumentos são também conhecidos como acordos em forma simplificada que categoriza o estabelecimento de compromissos que dizem respeito a assuntos rotineiros da atividade diplomática e que possuem vigência imediata, ou seja, não necessitam de aprovação do Congresso Nacional (Cachapuz de Medeiros, 1995).

A grande problemática que envolve essa questão é definir ou saber se de fato os acordos estabelecidos não carecem de aprovação congressual dada sua característica, relevância e encargos ao patrimônio nacional. A possibilidade de estabelecer esses acordos em forma simplificada não está regulamentada na Constituição, porém, a mesma deixa espaços para que o mesmo possa ocorrer com freqüência.

“É da competência exclusiva do Congresso Nacional resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional” (Art. 49, Inciso I da Constituição Brasileira de 1988).

Como é possível perceber na regulamentação das atribuições dos Poderes Executivo e Legislativo em matérias internacionais o termo “ajustes”, como presente em Constituições anteriores, não é retomado, dando margem a possibilidades de estabelecê-los sem a aprovação final do Congresso. Além disso, a presença do termo “atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional (grifo nosso)” levou o debate entre juristas que destacam a flexibilidade para possíveis interpretações desses atos estabelecidos em âmbito internacional. Essas características dúbias do documento regulamentador dão margem a diversas interpretações dentre as quais estão aqueles que defendem a idéia de que todos os atos internacionais devem passar pela aprovação final do Congresso, que deve rejeitá-lo ou aprová-lo em totum; e outros que defendem a restrição desses atos que necessitam aprovação congressual para aqueles que “de fato” acarretem encargos gravosos ao patrimônio nacional. A grande questão que se coloca é a inviabilidade de exercer a prática diplomática se todos os instrumentos tiverem que passar pela aprovação congressual, que carece de tempo para aprová-los. (Baena Soares, 2005)

No caso brasileiro não é possível identificar os “Acordos Executivos” pela denominação dos instrumentos diplomáticos utilizados no estabelecimento das relações internacionais, ou seja, observa-se acordos em formas simplificadas com denominação de Memorandus de Entendimento, Protocolo de Intenções, Acordo por Troca de Notas, Acordos de Cooperação Técnica entre outros, assim como também passa pela aprovação congressual, por vezes, instrumentos com as mesmas denominações. Em outras palavras, a única forma de diferenciar o que são acordos solenes com aprovação congressual de acordos simplificados é observando a entrada em vigor dos mesmos, sendo que a entrada em vigor imediata indica “Acordos Executivos”.

Assim também, mesmo identificando o grau de profundidade e solenidade dos Atos Internacionais do país, não há de fato uma designação que remeta naturalmente a concepção do que deve ou não passar pela aprovação do Congresso Nacional para a entrada em vigor. Esse vácuo interpretativo vem dando margem a utilização cada vez mais freqüente dos “Acordos Executivos” pela diplomacia brasileira. Vejamos.

De 1988 a 2007 de um total de 1.821 atos internacionais estabelecidos em formato bilateral, 1.423 ocorreram em formato simplificado, ou seja, entraram em vigor imediatamente após a assinatura do instrumento via “acordos executivos”, o que corresponde a 78% do total.  Já os atos multilaterais estabelecidos pelo Brasil entre os anos de 1988 a 2007 apresentaram em sua maioria necessidade de tramitação completa, ou seja, a utilização dos chamados “Acordos Executivos” no estabelecimento de compromissos multilaterais é menos freqüente no Brasil. De 285 atos internacionais multilaterais estabelecidos (1988-2007), apenas 21 foram realizados por tramitação simplifica, sendo que 264, ou seja, 93% deles passaram pela anuência do Congresso Nacional brasileiro.

O que se pode concluir é que nesse período de 1988 a 2007, houve uma utilização alta dos instrumentos diplomáticos simplificados, ou seja, acordos executivos, sendo eles predominantes em atos de natureza bilateral. Em termos percentuais, se considerarmos o total de atos firmados pelo Brasil no decorrer desse período sejam eles bilaterais ou multilaterais e compararmos atos de natureza simplificada com os de tramitação completa, chegamos aos seguintes números: 68,57% dos atos firmados no decorrer desse período foram “Acordos Executivos” enquanto 31,43% submetidos à tramitação completa, ou seja, com aprovação congressual.

Portanto, esses fatores remetem-nos a refletir sobre os instrumentos possíveis de controle e fiscalização do Poder Legislativo sobre o Executivo, uma vez que se observa na área de política externa, uma preponderância decisória por parte do Executivo Federal

O debate que compõe as funções que devem exercer as burocracias públicas tem sua origem no pensamento clássico da Ciência Política, com especial destaque aos estudos desenvolvimentos por Max Weber, cujo modelo racional-burocrático tornou-se um paradigma clássico da administração pública nas décadas que precederam e sucederam à virada deste século. O fundamento filosófico era o princípio da separação entre política e burocracia, uma vez que essa última deveria atuar de forma impessoal, racional e apartada da política, e dos conflitos de interesses domésticos em jogo. Isso proporcionaria, segundo a abordagem clássica, maior eficiência e diminuiria a corrupção, evitando, com isso, ações de caráter patrimonialistas, clientelista e despóticas em que a máquina estatal estava submetida. Neste sentido, “o interesse público estaria garantido na medida em que o conhecimento técnico científico e seus agentes legítimos – os especialistas credenciados pelo emergente regime de profissões – prevalecessem na condução da coisa publica” (Melo, 2001: 60).

Embora esse paradigma tenha sido amplamente aceito, sendo implantado em grande parte dos aparatos administrativos estatais, o mesmo não está passível de inúmeras críticas tanto no questionamento do funcionamento empírico do modelo proposto, bem como na geração dos resultados esperados.

O primeiro ponto a ser destacado é a invalidade do argumento de que a separação entre política e administração pública estaria garantida pela divisão de tarefas, cabendo a última apenas à implantação das decisões geradas pelos governantes, ou seja, os burocratas deveriam agir como simples executores de comandos previamente estabelecidos e delimitados. Quando se observa empiricamente o funcionamento do modelo, de fato não é o que ocorre, sendo que em grande parte das burocracias as decisões políticas fazem parte da rotina, pois implementar políticas significa tomar decisões, que são passíveis de influência direta principalmente dos grupos de interesse organizados que se utilizam da conexão com as burocracias para ver seus interesses representados de forma mais ágil e certa. Além disso, em questões de grande complexidade que exigem um alto nível de capacitação técnica, os governantes tornam-se reféns do conhecimento especializado da qual a burocracia tem total domínio, ou seja, escolhas políticas são informadas por escolhas técnicas que são de domínio dos burocratas especializados e sobre as quais os governantes nem sempre tem informações relevantes para tomada de decisões.

Destarte, em virtude dessa disfunção observada na separação pretendida entre política e burocracia que a noção de responsabilização ganha um especial destaque no debate encabeçado pelas teorias democráticas, uma vez que burocratas passam a tomar decisões políticas relevantes, sem contar muitas vezes com mecanismos de monitoramento e fiscalização por parte do Congresso sobre as atividades do Poder Executivo e da administração pública. Por outro lado esse maior controle sobre as burocracias pelos governantes poderia resultar em ineficiências e uma sobrecarga no regime de tramitação legislativa. Dessa forma, encontrar uma fórmula que equacione representatividade e agilidade nas decisões é um dos desafios futuros que o Brasil deve enfrentar

 

Bibliografia Consultada

FIGUEIRA, A.C.R. (2009) Processo Decisório em Política Externa no Brasil. Tese de doutorado. Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas: Universidade de São Paulo: São Paulo.

BAENA SOARES, C. L. (2005) “O processo legislativo e a aprovação de acordos internacionais assinados pelo Brasil”. Brasília: Tese CAE, Instituto Rio Branco.

BEHN, Robert D. (1998) “O novo paradigma da gestão pública e a busca da accountability democrática”. In: Revista do Serviço Público, Ano 49, n. 4, out./dez.

CACHAPUZ DE MEDEIROS, Antonio Paulo. (1995) “O Poder de Celebrar Tratados: Competência dos poderes constituídos para a celebração de tratados, à luz do Direito Internacional, do Direito Comparado e do Direito Constitucional Brasileiro”. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor.

DINIZ, Simone. (2005) “Interações entre os Poderes Executivo e Legislativo no Processo Decisório: Avaliando Sucesso e Fracasso Presidencial”. DADOS – Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 48, no 1.

FIGUEIREDO, Argelina & LIMONGI, Fernando. (1999) Executivo e Legislativo na Nova Ordem Constitucional. São Paulo FGV/ FAPESP.

LIMA, Maria Regina Soares de. (2000) Instituições Democráticas e Política Exterior” in Contexto Internacional, vol 22, n. 2, julho-dezembro.

MELO, Marcus André. (2001) A política de ação regulatória: responsabilização, credibilidade e delegação”. Revista Brasileira de Ciências Sociais, vol 16, n° 46 junho.

NUNES DE OLIVEIRA, Amâncio Jorge Silva. (2003) “Legislativo e Política Externa: Das (in)conveniências da abdicação”. Working Papers Caeni, número 3.

Ariane Cristine Roder Figueira é professora e pesquisadora da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) (arianeroder@gmail.com)

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1 Comentário em O uso extensivo de “Acordos Executivos” pela diplomacia brasileira e os impactos para a representatividade democrática, por Ariane Cristine Roder Figueira

  1. Prezada Ariane,

    Eu como interessado e estudioso da temática diplomática fiquei muito feliz com a abordagem do presente artigo. De fato, o Brasil ainda possui questionamentos na “internalização” dos tratados e convenções internacionais os quais nos permitem questionar quanto as vantagens e/ou desvantagens destas lacunas. Por um lado, se tivermos que aguardar a boa vontade de nossos representantes públicos em seus decretos que validem tais acordos estaríamos totalmente excluídos dos diálogos internacionais, mas, por outro lado, esta diplomacia executiva neutraliza as funções dos verdadeiros responsáveis por resolverem definitivamente a temática.
    Um trabalho que nos permite acaloradas e entusiasmante discussões!!

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