A identidade brasileira: Atlântico Sul – “vale a pena ver de novo”, por Paulo Antônio Pereira Pinto

Diante da escassez atual de debate sobre cenários futuros de política externa, proponho que se recorra ao “vale a pena ver de novo”. Isto é, há textos recentes sobre a inserção internacional do Estado brasileiro, que continuam válidos e independentes de ideologia. Assim, merecem ser revistos.

Recorro, por exemplo, a palestra que tive o prazer de apresentar na Universidade Federal do Rio Grande do Sul, em 2013, sobre “o Atlântico Sul na identidade nacional do Brasil”. A redação foi de setores competentes do Itamaraty. A mim coube a exposição oral, como, então, chefe do Escritório de Representação do MRE naquele estado:

“Discorrer sobre a Política Externa brasileira para o Atlântico Sul é tarefa das mais desafiadoras. Para além da grande quantidade e da densidade de iniciativas multilaterais e bilaterais promovidas, ao longo de décadas, pela chancelaria brasileira no sentido de consolidar no Atlântico Sul uma região de paz, de cooperação e de desenvolvimento sustentável, é preciso considerar ainda a importância do Atlântico Sul para a formação de nossa própria identidade nacional. Embora os atuais paradigmas das ciências sociais tenham superado as antigas visões deterministas, tanto do ponto de vista histórico quanto do geográfico, a consciência de nossa condição de país em desenvolvimento, sul-americano e atlântico deve estar sempre presente na formulação de nossa política externa e, de modo ainda mais amplo, de nossa estratégia nacional de desenvolvimento. A construção de um país pacífico, desenvolvido, integrado aos seus vizinhos e livre da miséria envolve a definição de uma política nacional para o Atlântico Sul.

Rota por onde passa cerca de 95% de nosso comércio exterior, fonte de grandes riquezas minerais e biológicas, as potencialidades do Atlântico Sul ainda não são plenamente aproveitadas pela sociedade brasileira. À política externa compete garantir as condições, no campo da política internacional, para que o Brasil possa fazer do espaço sul-atlântico cada vez mais um vetor de desenvolvimento e integração. Nesse sentido, como maior país da região, tanto em termos populacionais e geográficos quanto econômicos, compete ao Brasil assumir crescentes responsabilidades na gestão desse espaço e na concertação entre os países africanos e sul-americanos, de modo a conciliar interesses nacionais distintos e manter a região longe de tensões geopolíticas.

Começarei essa exposição com rápidas palavras sobre a importância histórica do Atlântico Sul para o Brasil, relembrando o papel que o oceano ocupou em nossa formação nacional, de modo a demostrar que a atenção brasileira para o Atlântico não é algo recente. Em seguida, abordarei aspectos relevantes de nossa estratégia nacional para o Atlântico Sul, procurando identificar as potencialidades do Oceano para o desenvolvimento brasileiro. Por fim, apresentarei as iniciativas que vêm sendo adotadas pelo Itamaraty para garantir as condições internacionais para que a estratégia brasileira para o Atlântico Sul possa ser colocada em prática, como a reivindicação do reconhecimento de nossa Zona Econômica Exclusiva até o limite de projeção da plataforma continental, a consolidação da Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul e o fortalecimento das relações bilaterais com países da América do Sul e da África Ocidental.

A importância histórica do Atlântico na formação do Brasil

O Brasil é evidentemente um país atlântico. Essa caracterização, contudo, não se refere apenas a sua posição geográfica, com mais de oito mil quilômetros de costa, mas também, e sobretudo, a sua vinculação histórica com a dinâmica dos fluxos de pessoas e mercadorias que, há mais de cinco séculos, cortam o Oceano Atlântico. Desde o princípio da colonização do território que mais tarde daria origem ao Brasil, a região próxima à costa concentrou as maiores densidades populacionais, bem como as atividades econômicas mais significativas. Já no século XVII, Frei Vicente de Salvador observava, em passagem muito citada da sua clássica História do Brasil, que os portugueses, embora grandes conquistadores, limitavam-se a “andar arranhando ao longo do mar como caranguejos”, sem adentrar nos sertões.

O fenômeno da concentração populacional ao longo do litoral, cujas consequências até hoje podem ser observadas, explica-se, sobretudo, pelos fluxos econômicos aos quais os territórios coloniais estavam inseridos. Após o breve período de extração de pau-brasil, a divisão da América Portuguesa em capitanias e a instalação dos primeiros engenhos de açúcar contribuíram para inserir a colônia definitivamente na lógica das trocas mercantis atlânticas. Enquanto a produção destinava-se, em quase totalidade, ao mercado externo, vinha também do Oceano, além do próprio colonizador, parte fundamental da mão-de-obra utilizada nos engenhos de açúcar, o que consistiu, ao mesmo tempo, um fluxo migratório de grande importância ao longo dos séculos XVII, XVIII e XIX. Assim, as relações econômicas do Brasil com a África, por meio do Atlântico Sul, têm raízes profundas, e foram determinantes na própria formação do povo e da cultura brasileiras, como observa Gilberto Freire.

O historiador José Murilo de Carvalho ousou, em artigo recente para a Revista de História da Biblioteca Nacional, imaginar o que teria acontecido com o Brasil caso a Coroa Portuguesa não houvesse migrado para a colônia, em 1808. No cenário hipotético traçado por ele, ocorreria fragmentação do território nacional, à semelhança do que sucedeu nas colônias espanholas. Nesse caso, ainda de acordo com José Murilo de Carvalho, a Bahia poderia acabar unindo-se a parte das colônias portuguesas na África Ocidental. De fato, estudos sobre o intenso fluxo comercial entre a Bahia e as colônias portuguesas têm mostrado que as relações comerciais horizontais entre as margens ocidental e oriental do Atlântico Sul eram uma realidade muito antes de o Brasil tornar-se independente.

Outro Imortal da Academia Brasileira de Letras, o Embaixador Alberto da Costa e Silva, chama a atenção para a proximidade histórica entre o Brasil e a África em seu livro Um Rio Chamado Atlântico: “As trocas deram-se nas duas direções, e a cada um dos lados do Atlântico não era de todo desconhecido ou indiferente o que se passava no outro.” O Embaixador Alberto da Costa e Silva defende ainda a polêmica tese historiográfica de que seriam dois reis africanos, os Obás de Benin e Lagos, os primeiros a reconhecer a independência do Brasil, uma indicação da densidade das relações entre o Brasil e a África.

Ao longo dos séculos XVIII e XIX, a interiorização do Brasil, primeiro com a exploração do ouro das Minas Gerais, e depois com a expansão da cultura cafeeira para além do Vale do Paraíba, não diminuiu a importância das rotas comerciais atlânticas. Enquanto os metais preciosos extraídos em Minas eram escoados para a metrópole pelos portos do Rio de Janeiro e de Parati, a ascensão do café e as ondas migratórias que se seguiram dinamizaram o porto de Santos, tornando-o o mais importante do país. Ao mesmo tempo, foi ampliada a dependência de produtos industriais e insumos importados, que só chegavam ao território brasileiro por meio das rotas comerciais do Atlântico Sul.

Considerando a forma como a colonização brasileira se deu, a partir do litoral, a ausência ou a precariedade dos caminhos internos faziam com que, até as primeiras décadas do século XX, a navegação de cabotagem fosse o principal meio de comunicação entre a maior parte das capitais do país. Mesmo as capitais mais ocidentais do território brasileiro, como Cuiabá, eram atingidas por meio da navegação, ao longo da costa brasileira e, em seguida, pelo Rio da Prata e o Rio Paraguai.

Essa breve perspectiva histórica tem a função de lembrar que o Atlântico Sul não é um “novo eixo” da política externa brasileira, mas antes, um fator fundamental para a definição da identidade nacional, um vetor de integração da economia brasileira à economia internacional, e a primeira forma de integração do próprio território do Brasil. Preocupações relacionadas à gestão de nossa extensa costa, bem como ao equilíbrio de poder entre as potências que margeiam ou que dominam as rotas comerciais do Atlântico Sul, sempre estiveram presentes na chancelaria brasileira. Desde José Bonifácio, que reconhecia a importância do desenvolvimento da construção naval, passando pelo Barão do Rio Branco, em suas tratativas com a
Argentina e o Chile para a definição de um equilíbrio entre as três principais marinhas sul-americanas, até as propostas contemporâneas de consolidação da Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul, é possível afirmar que o Atlântico Sul tem sido um eixo permanente da política externa brasileira.

Formulação de uma estratégia brasileira para o Atlântico Sul

Dando cumprimento ao determinado pelo artigo 4, inciso I, da Constituição Federal de 1988, a política externa brasileira busca, em primeiro lugar, garantir a independência nacional. Esse princípio deve ser entendido em seu sentido pleno, ou seja, cabe ao Itamaraty trabalhar para que não sejam ameaçados os legítimos projetos de desenvolvimento e distribuição de renda eleitos pela sociedade brasileira nas últimas décadas como prioridades. Em outras palavras, a defesa da soberania nacional passa pela garantia das condições necessárias para que a sociedade brasileira desenvolva plenamente suas potencialidades e realize suas aspirações, definidas democraticamente pela inter-relação entre as diferentes forças que a compõem.

O Atlântico Sul surge, nesse contexto, como uma fonte de oportunidades e desafios para a consecução dos objetivos nacionais. As oportunidades estão relacionadas ao papel do Oceano como meio privilegiado pelo qual o comércio exterior brasileiro se realiza, e, desnecessário dizer, seria impensável um projeto de desenvolvimento que ignorasse a importância dinamizadora do comércio internacional.

A importância estratégica do Oceano Atlântico para o desenvolvimento brasileiro não se limita, entretanto, ao papel central que ocupa em nosso comércio exterior. Com o acúmulo de pesquisas a respeito de nossa costa, nosso mar territorial e nossa zona econômica exclusiva, cresce a consciência na sociedade brasileira de que o Atlântico Sul representa uma enorme fonte potencial de riquezas minerais e biológicas. A pesca marítima, por exemplo, que fornece o sustento de muitas famílias brasileiras, tem registrado números significativos.

Evidentemente, a indústria do petróleo, que ganhou expressão no Brasil a partir da exploração marítima – primeiro na plataforma continental, e depois em águas profundas – surge como uma das riquezas mais importantes presentes em nosso mar territorial e em nossa zona econômica exclusiva. Seria possível citar diversos dados impressionantes sobre a exploração de petróleo em águas brasileiras, mas, para tomar consciência especificamente da importância da exploração marítima para o Brasil, basta dizer que, em 2011, de acordo com dados da Agência Nacional do Petróleo, dos cerca de 30 bilhões de barris que compõem as reservas provadas brasileiras, 28,5 bilhões estão no mar.

O grande volume de recursos presentes nas águas jurisdicionais brasileiras é traduzido no conceito de Amazônia Azul, que tem a virtude tanto de despertar a consciência da sociedade para essa riqueza, quanto de evidenciar que, à semelhança de nosso território Amazônico, ainda há muito a ser estudado. O conceito de Amazônia Azul também deixa clara a necessidade de proteção e de controle desse território. Por fim, a exemplo do vasto território amazônico brasileiro, também aqui deve ser aplicado o modelo de desenvolvimento sustentável que, desde 1992, tem norteado as políticas públicas brasileiras, de modo a legar às gerações futuras a possibilidade de usufruírem das riquezas do território nacional.

Consolida-se, assim, no Estado brasileiro, com a participação da sociedade civil e de suas diversas instituições, com destaque para a Marinha, o Ministério de Minas e Energia, o Ministério da Pesca, o Ministério dos Transportes, Universidades e Centros de Pesquisa, entre outros órgãos federais, estaduais e municipais, primeiro uma crescente percepção da importância do Atlântico Sul para o desenvolvimento nacional, e, em seguida, uma estratégia articulada de gestão, aproveitamento, preservação e defesa das riquezas marítimas brasileiras, que devem se traduzir, cada vez mais, em benefícios para a população.

A Política Externa Brasileira e o Atlântico Sul

O Ministério das Relações Exteriores tem dado sua contribuição para garantir as condições, no âmbito da política internacional, para que a estratégia brasileira para o Atlântico Sul possa ser colocada em prática. Isso significa, em primeiro lugar, trabalhar pelo reconhecimento pleno dos direitos brasileiros sobre as águas que banham as costas do país, até a extensão da projeção de nossa plataforma continental, incluindo o entorno do Arquipélago de São Pedro e São Paulo e da Ilha de Trindade, em uma área total de cerca de 4,5 milhões de quilômetros quadrados.

É igualmente importante preservar o Atlântico Sul como um espaço de paz e de cooperação, afastando da região tensões geopolíticas que poderiam prejudicar o fluxo de comércio e contribuir para desestimular investimentos. Ao longo do período da Guerra Fria, foi fundamental o papel do Brasil no sentido de manter o Atlântico Sul como um espaço não alinhado a qualquer um dos blocos de poder que então definiam a política internacional, o que tornou possível o amplo e desimpedido fluxo de comércio entre os países que o margeiam, tanto com os Estados Unidos quanto com a antiga União Soviética. Assim, o Embaixador José Viegas Filho demostrou, em sua tese de CAE, defendida em 1982, a inconveniência de que fosse replicado no Atlântico Sul mecanismo de defesa semelhante ao que representa a OTAN para o Atlântico Norte, uma vez que isso colocaria a região sob a exclusiva influência estadunidense, o que poderia prejudicar projetos próprios de desenvolvimento.

Embora, em uma primeira aproximação, possa parecer vantajoso garantir a segurança do Atlântico Sul por meio da associação a uma grande aliança militar, de acordo com o Embaixador Viegas, após uma minuciosa análise dos interesses específicos brasileiros, incluindo as rotas comerciais mais utilizadas, fica evidente que as prioridades do Brasil e dos demais países da região em matéria de defesa são diferentes das pautadas pelos Estados Unidos, apesar de existirem algumas complementaridades, que abrem espaço para eventuais projetos de cooperação. O estudo do Embaixador Viegas conclui que “o objetivo fundamental do Brasil no Atlântico Sul é a preservação de seu caráter de instrumento pacífico de intercâmbio entre os países em desenvolvimento que o margeiam. O Brasil não visa a estabelecer políticas próprias de poder na área e não deseja seja ela objeto de qualquer política de poder. (…) Em síntese, o Atlântico Sul deve ser percebido através de uma ótica centrada no relacionamento intra-regional, de natureza horizontal e em sentido Sul-Sul, e não vinculada essencialmente à confrontação entre as superpotências.”

Nesse sentido, o histórico apoio do Brasil à reivindicação da Argentina sobre as Ilhas Malvinas, que remonta à própria data da ocupação britânica do arquipélago, em 1833, coaduna-se também com nossa consistente política de desestímulo à presença militar de potências extra-regionais nas águas do Atlântico Sul. Além de não necessitarmos desse tipo de presença para a garantia da segurança da navegação, entendemos que a militarização da região pode mesmo gerar tensões geopolíticas desnecessárias e contraproducentes para os objetivos dos países que margeiam o Atlântico Sul.

Sendo assim, em lugar de uma organização nos moldes da OTAN, pautada pelos interesses estratégicos alheios à região, o Brasil vem trabalhando nas últimas décadas para a consolidação da Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul – a ZOPACAS. Criada em 1986, por meio da Resolução 41/11 da Assembleia Geral das Nações Unidas (AGNU), a iniciativa contou, desde o princípio, com forte engajamento brasileiro, que a percebe como o foro internacional que mais se adequa aos nossos interesses. Diferentemente de uma aliança militar tradicional, a ZOPACAS tem seu foco na cooperação para o desenvolvimento, na construção de confiança, no adensamento dos laços entre os países da região e na consolidação das condições estruturais para a manutenção da paz, um ativo fundamental para que cada membro possa realizar suas aspirações nacionais. Nesse sentido tem sido importante o papel da ZOPACAS para que a região mantenha-se livre de armas nucleares e de destruição em massa.

Tem-se observado também um adensamento das relações horizontais no âmbito do Atlântico Sul. Se, como dito, o comércio entre as margens do Atlântico é centenário e definidor das identidades nacionais dos países que o margeiam, ao longo do século XX muitas vezes esse comércio esteve subordinado a lógicas econômicas alheias à região. Assim, é fundamental o trabalho constante realizado por nossas Embaixadas no sentido de identificar complementaridades entre as economias sul-americanas e africanas, de modo a criar e consolidar rotas comerciais próprias do Atlântico Sul.

Dentro da região, merecem destaque as relações com a Argentina e a África do Sul. Duas economias de porte significativo para a área, cujas complementaridades com a economia brasileira ainda podem ser melhor exploradas, a Argentina e a África do Sul apresentam potencial para cooperação triangular com outros países menos desenvolvidos, ajudando na consolidação de instituições, na formação de quadros profissionais, no monitoramento constante das condições de navegação e na defesa das rotas fundamentais do Atlântico Sul. A partir da década de 1980, com a transição para a democracia no Brasil e na Argentina, e o fim do regime de apartheid na África do Sul, as condições para a cooperação entre os países com foco no Atlântico Sul melhoraram sensivelmente. Atualmente, percebe-se que há uma fundamental coincidência de interesses entre esses países no que se refere ao Atlântico Sul: a consolidação de uma zona de paz, de prosperidade e de estabilidade, a garantia da defesa das rotas comerciais fundamentais para o comércio exterior, o fortalecimento dos ideais democráticos e das instituições na região.

Interessante notar ainda que o espaço do Atlântico Sul oferece uma oportunidade única à política exterior brasileira, ao aproximar nossas estratégias para a América do Sul e a África. Nos últimos dez anos, foram abertas diversas Embaixadas Brasileiras em países africanos, em especial nos países que margeiam o Atlântico Sul, o que tem nos permitido um grau mais elevado de concertação política e um fortalecimento dos diversos projetos de cooperação mantidos pelo Brasil. Interessa-nos o desenvolvimento harmônico e sustentável dos países da América do Sul e da África, pois é condição para o nosso próprio desenvolvimento. Assim, o Brasil surge como grande indutor da cooperação técnica entre os países do Atlântico Sul, financiando atualmente, por meio da Agência Brasileira de Cooperação (ABC).

Ao assumir um papel de protagonista no que se refere à gestão internacional do Atlântico Sul, e como um dos principais interessados em manter a estabilidade da região e assegurar o desimpedido fluxo de comércio pelo Oceano, o Brasil precisa assumir, cada vez mais, suas responsabilidades como o maior país da região.

O nosso protagonismo no campo diplomático vem sendo acompanhado por um grande esforço de ampliação da capacidade operacional da Marinha do Brasil, fundamental para que possamos assumir também crescentes responsabilidades no que se refere à defesa do Atlântico Sul, afastando da região a possibilidade da interferência de potências a ela alheias, sob o pretexto da garantia da navegação e do combate aos ilícitos transnacionais. Embora a cooperação com vistas à crescente capacitação das forças brasileiras seja bem-vinda, devemos avançar para um cenário no qual as forças navais dos países que margeiam o Atlântico Sul tenham a capacidade plena de, coordenadas, exercer o controle sobre as águas do Atlântico Sul e de suas passagens estratégicas, combatendo a pirataria, o tráfico de drogas e quaisquer outras ameaças à navegação internacional. É nesse sentido que o projeto de construção de submarinos no Brasil coaduna-se com nossa estratégia nacional para o Atlântico Sul, em consonância com as diretrizes da Estratégia Nacional de Defesa, baseada no conceito de dissuasão. O Brasil deve ter capacidades navais compatíveis com o tamanho dos seus interesses e de suas responsabilidades no Atlântico Sul, pois isso é fundamental para lastrear o crescente protagonismo de nossa política externa.

Conclusão – “Um ponto de partida…”

Estamos em um momento único da história mundial, em que caminhamos para um sistema internacional cada vez mais multipolar. Tanto os países da América do Sul quanto os países da África banhados pelo Atlântico Sul têm apresentado, ao longo da última década, taxas de crescimento econômico significativas, que apontam na direção do desenvolvimento que sempre buscamos. Mais importante do que isso, observa-se um virtuoso processo de consolidação das instituições democráticas e de diminuição das desigualdades sociais em diversos países da região, indicando coincidências fundamentais em nossos projetos nacionais.

Nesse momento histórico temos, portanto, a chance de consolidar no Atlântico Sul uma região de paz, estabilidade, democracia e desenvolvimento. Em consonância com as prioridades pautadas pela sociedade brasileira ao longo da última década, precisamos tornar o Atlântico Sul cada vez mais um vetor do desenvolvimento sustentável, com inclusão social. O Atlântico Sul apresenta-se como uma imensa fonte de oportunidades, não apenas para o Brasil, mas para todos os países que o margeiam. Nossa capacidade de transformar essas oportunidades em benefícios concretos para o povo brasileiro depende da coordenação cada vez mais estreita com os demais países da região. O apoio ao desenvolvimento dos países do Atlântico Sul, o aumento do fluxo de comércio intra-regional e o aprofundamento da cooperação técnica e científica são objetivos de nossa política externa para essa região tão importante.

A crescente consciência da identidade atlântica brasileira e das potencialidades do espaço sul-atlântico deve nos animar investir cada vez mais nesse tradicional eixo da política externa brasileira. Esperamos, assim, que se adensem cada vez mais os vínculos entre os países do Atlântico Sul, e que possa ser o Oceano um vetor do desenvolvimento sustentável da região”.

Sobre o autor

Paulo Antônio Pereira Pinto é embaixador brasileiro aposentado.

Como citar este artigo

Mundorama. "A identidade brasileira: Atlântico Sul – “vale a pena ver de novo”, por Paulo Antônio Pereira Pinto". Mundorama - Revista de Divulgação Científica em Relações Internacionais,. [Acessado em 22/08/2019]. Disponível em: <http://www.mundorama.net/?p=25402>.

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