Resenha do livro “The road ahead: the 21st-century world order in the eyes of policy planners”, por Rogério Farias

Atualmente, vivemos sob um período de transição. Religiões, partidos e até disciplinas acadêmicas têm dificuldades de não só compreender o presente como delinear o futuro para o qual estamos caminhando. No âmbito estatal, a situação não é melhor. As burocracias diplomáticas estão geralmente tão imersas em atividades de rotina que poucas conseguem se libertar do marasmo e, sob a névoa da incerteza, conceber algum diagnóstico ou direção.

Essa não é uma situação nova. Em abril de 1947, o general George C. Marshall, enfrentando desafios semelhantes, criou o Policy Planning Staff (PPS) no Departamento de Estado do governo americano. Até 1949, em pouco mais de setenta papéis de trabalho, o órgão foi a principal braço intelectual do governo americano para não só conceber cenários futuros como a própria posição do país para a ordem do pós-guerra. Tudo isso foi feito com somente cinco funcionários, em uma sala com somente uma mesa de reunião com oito cadeiras e sem telefone. O único luxo – e algo crucial para o sucesso da iniciativa – foi uma porta que se abria diretamente para o gabinete de Marshall (Gaddis: 2011, Loc. 5880-940).

Não demorou para outras chancelarias copiarem a iniciativa. Na Iugoslávia e no Reino Unido, data da década de 1950. Na República Federal Alemã, uma unidade de planejamento, sob a direção de Herbert Müller-Roschac, foi criada em março de 1963; no Canadá, em agosto de 1969. No Japão, a Divisão de Planejamento data de 1970; na França, de 1974 (Cohen: 1982, 1058-9; Coutau-Bégarie: 2000, 792; Fukui: 1977; Gohlert: 1977, 773; Jansen: 2016; Madar e Stairs: 1977, 738-44; Misra: 2010, 653 e 2).

Em nenhum país conseguiu-se repetir o sucesso do PPS em seus anos iniciais. Muitos consideraram, na virada do século, a ideia de planejamento estratégico na área de política externa como algo moribundo (Drezner: 2009, 3 e 11). Com efeito, o otimismo existente na década de 1940 de que as ciências sociais de alguma forma se aproximaria das ciências exatas na criação de modelos preditivos naufragara. Como indicou Philip Zelikow, “décadas de estudos na área de política externa produziram relativamente poucas sugestões sobre como ela deve ser formulada” (Zelikow: 1994, 143).

O livro The road ahead: the 21st century world order in the eyes of policy planners, organizado por dois diplomatas da Secretaria de Planejamento Diplomático do Ministério das Relações Exteriores (Itamaraty), é um salutar testemunho de como as previsões acabaram sendo excessivamente pessimistas (Nasser e Belli: 2018). O planejamento diplomático ainda subsiste. Representantes de dezoito países mais a União Europeia apresentam, no volume, suas respectivas visões sobre a estrutura da ordem mundial para este século. Pelo leitura do trabalho, em especial a introdução, assinada pelo ministro das Relações Exteriores brasileiro, Aloysio Nunes Ferreira, deduz-se que os participantes tinham diante de si três tarefas: apresentar suas visões sobre a ordem internacional hodierna, indicar quais as tendências que vislumbram para o futuro e como observam a visão da política externa de seus Estados nesses ambientes.

Não se conseguiu uma homogeneidade de entendimento entre os participantes do exercício. Muitos capítulos, como os da China, do México, da Argentina e de Portugal, há a prevalência do último aspecto. Alguns capítulos analisam desafios de longo prazo, como o da Alemanha; outros lidam com aspectos de mais curto prazo, como o de Fulvio Pompeu (Argentina), ou aproveitaram até para indicar o status do relacionamento bilateral com a América Latina e o Brasil. Essa variedade, contudo, é natural em um exercício tão abrangente e inovador.

Alguns leitores podem ficar incomodados com a excessiva convergência dos textos com as visões oficiais da diplomacia, apesar dos disclaimers sobre como os respectivos trabalhos refletem somente a opinião dos autores e não dos ministérios em que operam. Esse é um aspecto que nos leva a uma reflexão de George Kennan. Para ele, a relevância de uma área de planejamento depende crucialmente do grau de independência de julgamento que tem o setor na organização. Sem essa premissa, avaliava não dever existir o planejamento (Kennan: 2014, 224). Seu julgamento, no entanto, talvez tenha sido muito duro e este volume demonstra a razão. As burocracias tendem a seguir rotinas operacionais. A sistematização de uma doutrina de política externa é tarefa de grande relevância e comumente no rol de atividades da área de planejamento (Drezner: 2011). Como um diplomata americano relatou a Sir John Balfour na época de atuação de Kennan no tema, o objetivo é garantir que em todos os níveis da organização exista um entendimento da política oficial e os motivos subjacentes a ela (Gaddis: 2011, Loc. 5174-76). Ademais, se a independência almejada por Kennan é essencial para diminuir riscos como o groupthink (Janis: 1982; Kowert: 2002), ela pode igualmente levar a área ao ostracismo e, consequentemente, à irrelevância.

Mesmo com a variedade na qualidade dos capítulos, um dos pontos mais interessantes é como cada autor relaciona uma visão da ordem mundial com a ação de seus respectivos Estados. Não há consensos, mas podemos indicar algumas categorias estruturais apontadas como relevantes pela maioria. A primeira é a mudança da ordem econômica. Aponta-se a emergência de algumas regiões e países como atípica se considerarmos os últimos séculos, de ascensão e domínio do Ocidente. O foco, nesse domínio, é a ascensão dos países emergentes (particularmente da China) e todos os seus efeitos sobre a ordem mundial. Haveria, como corolário dessa transição, crescente competição entre grandes potências.

A segunda é a questão populacional. O mundo alcançará em poucas décadas dez bilhões de habitantes, a maioria em ambiente urbano e com a maior parte do crescimento na Ásia e na África. Essa evolução terá efeitos no uso dos recursos naturais, na estabilidade política de determinados Estados e na desigualdade entre e dentro das nações. A pressão de correntes migratórias, nesse contexto, tenderá a ser bem maior do que na atualidade.

A terceira é o ataque à democracia e às instituições e regimes internacionais. Isso resulta tanto das reações à concorrência econômica como da ascensão do populismo, inclusive em países ocidentais.

A quarta é a força perene do desafio do terrorismo e de conflitos religiosos, étnicos e tribais, algo que liga o plano global ao nível local de forma desestabilizadora. Isso significa que a maioria dos conflitos estará localizado dentro e não entre os Estados.

Nenhuma dessas categorias, contudo, é apresentada como estanque. Cada uma interfere, muitas vezes de forma imprevista, nas demais. Isso é reconhecido no capítulo da União Europeia, em que se indica o entendimento do bloco de que direitos humanos, desenvolvimento sustentável e mudança climática têm impacto direto na segurança e na paz – uma relação que ecoa princípios tradicionais da diplomacia de vários países, inclusive da brasileira.

Na maioria dos casos, apresenta-se a ordem futura como crescentemente instável, além de ser observável sensível deterioração da estrutura de regras e princípios criada na primeira metade do século XX. O capítulo brasileiro, redigido pelos dois organizadores do livro (Benoni Belli e Filipe Nasser), argumenta, no entanto, que ao olhar para o futuro não devemos romantizar o passado. Eles aproximam-se, assim, da avaliação recente de Graham Allison, de que há uma tendência de apresentar a ordem liberal e multilateral do pós-guerra como algo intrinsicamente benigna e estável (Allison: 2018). Ela, aliás, nunca foi genuinamente liberal e horizontal.

Do ponto de vista de ações para remediar esse quadro, há certa convergência entre os autores, em especial a preferência pelo reforço do multilateralismo, da diplomacia e da cooperação internacional. A razão dessa opção, como aponta Burak Akçapar, no capítulo sobre a Turquia, é o fato de “nenhuma nação ter a capacidade de guiar todas as condições internas e externas e alcançar todas as suas aspirações” (minha tradução).

Nesse contexto de fluidez, alguns capítulos apontam a instabilidade como algo natural de um sistema internacional que passa por uma transição. Com a subjacente transformação das distribuições de capacidades dos Estados, será mais que natural fricções. Como apontado pelos dois autores alemães, a atual estrutura “carece de inclusividade e não reflete as mudanças geopolíticas, econômicas e demográficas do ambiente do mundo hodierno” (minha tradução). Muitas reformas, como a do Conselho de Segurança da ONU, são recomendadas, mas cumpre destacar a proposta de elevar o status do G20 para um condomínio mais representativo e legítimo na gerência da ordem política internacional.

Alguns capítulos estão muito bem referenciados, outros não. Mesmo assim, é interessante notar que, a despeito da diversidade, os melhores capítulos demonstram grande familiaridade com a literatura teórica da disciplina de relações internacionais. Ainda que apareçam algumas referências peculiares – como a um dos livros da série Harry Potter e a um dos filmes da franquia Star Wars – muitos autores citam John G. Ikenberry, Anne-Marie Slaughter, Ian Bremmer, Henry Kissinger, Joseph Nye, Paul Kennedy e Fareed Zakaria. Estudos de organismos internacionais (OCDE, Banco Mundial) são igualmente utilizados. Há, portanto, linguagem e arcabouço de conceitual comuns que perpassam um número relevante de países.

Na minha opinião, um dos capítulos mais interessante é o da Rússia. Antes de adentrar nessa contribuição, contudo, devemos apresentar o argumento de Brian Hook (Estados Unidos) de que a competição das grandes potências está de volta e que foi equivocada a premissa de estabilidade, harmonia e convergência de interesses vigente logo após o fim da Guerra Fria. O seu alvo são dois países: China e Rússia. Essas seriam as maiores forças desestabilizadoras. O instigante capítulo de Oleg Stepanov (Rússia), por sua vez, defende que a crise da ordem mundial decorre “da obstinação míope de alguns no Ocidente para preservar, a todo custo, sua minguante dominação nos assuntos globais” (minha tradução). Seria a dificuldade, principalmente da Grã-Bretanha e dos Estados Unidos em acomodar-se a um papel mais secundário e em ser menos refratários a ajustes institucionais e políticos da estrutura de governança global que geraria as atuais fricções.

Se a maioria dos capítulos apontam os benefícios de uma ordem liberal e defendem o multilateralismo, Stepanov argumenta como a ordem do Ocidente está longe de ser benigna e horizontal. Aliás, a própria moralidade da política internacional seria viciada. O que levaria à avaliação, por exemplo, de que a ação chinesa no Mar do Sul da China seria intrinsicamente provocadora e ilegal (argumento de Brian Hook), enquanto as ações imperialistas do Ocidente e dos Estados Unidos nos últimos séculos seriam benignas e legais (argumento de Stepanov)? Até o capítulo de Naoki Takahashi (Japão) apresenta de forma sutil esse conflito subjacente nas teses americanas de, ao mesmo tempo em que desejam preservar os benefícios de um sistema multilateral aberto, não terem menoscabo em apelar para medidas de protecionismo comercial.

O capítulo francês é o que mais se adequa à análise do sistema internacional e seus desafios estratégicos para política externa do futuro. É um retrato do tipo de exercício comumente associado à área de planejamento de política externa, especialmente com o seu uso de cenários prospectivos para o futuro e o alto nível de abstração. O autor, Justin Vaïsse, utiliza o horizonte de 2030 e cria oito cenários distintos com dois eixos interpretativos – concentração de poder polar e unipolar, e mundos cooperativos e não-cooperativos. O mais instigante é o “mundo dos carnívoros”, uma variante não-cooperativa em que o poder é concentrado em um número reduzido de Estados, que se chocam nos limites de suas esferas de influência, além de agirem como predadores sobre o resto do planeta. O “Trumpism”, aqui, seria emulado por outros países em uma situação que redundaria no colapso do sistema multilateral de comércio. A visão pessimista é bem convergente com a de vários colaboradores do volume.

Não é propósito do livro examinar a atividade de planejamento de política externa em si. Há, no entanto, ao longo dos textos, várias referências aos desafios dessa arena. Uma reflexão sobre o tópico é certamente oportuna, pois ajuda iluminar não só a relação entre presente e futuro, como a capacidade de agência da diplomacia diante de fortes pressões estruturais – como apresenta o capítulo brasileiro, “The best way of predicting the future is shaping it”.

As áreas parecem ter adquirido mandato mais realista sobre suas missões. Como argumenta Armando Barucco, é impossível realizar exercícios de futurologia que vislumbrem o mundo e seus desafios em 50 anos. Se a principal tarefa não é prever o futuro, o que caberia aos planejadores? Na opinião de Ricardo López-Aranda (Espanha), o foco deveria recair sobre o processo de formulação da política externa, de maneira a preparar o respectivo país para enfrentar desafios futuros. É certamente menos atrativo do que o exercício de “bola de cristal”, mas tende a ser o mais viável.

As áreas, hoje, enfrentam forte concorrência. Burak Akçapar apresenta, assim, a vasta produção, no setor público e privado, de análises e cenários. Para se diferenciar da competição, Ralf Beste e Axel Gugel afirmam que os modernos policy planners, como geralmente estão na vanguarda das reformas, especialmente na adoção de novos métodos e tecnologias, devem usar “caixas de ferramentas” mais efetivas para acelerar transformações. Isso envolveria a utilização de tecnologias inovadoras de comunicação, que, segundo o capítulo do Reino Unido, deverá enfrentar o papel negativo das mídias sociais (trolling, cyber-bullying). Outros autores, como Alfredo Conte e Julia De Clerck-Sachsse, identificam carência de capacidades e a necessidade de maior treinamento envolvendo a capacidade de adaptação para abruptas mudanças e a administração de múltiplas variáveis ao definir uma determinada política.

A reflexão mais sofisticada no livro sobre o assunto vem de Liane Saunders (Reino Unido). Um dos seus argumentos é que definir cenários para o futuro demanda o processamento de vasta quantidade de informações. Ele considera que a inteligência artificial, os serviços preditivos de algoritmos e a mineração de dados afetam a ordem internacional e não descarta seu uso para o trabalho de planejamento, indicando que o foco no futuro recairá em atividades mais nobres e na construção de relacionamentos.

Desde a década de 1940 que as chancelarias enfrentam uma situação de informações. O grande desafio é processar o abundante volume de material para “discernir padrões, estabelecer saliência e traçar conexões de causa e efeito” (Jentleson: 2009, 71). Para se ter ideia, a National Security Agency do governo americano intercepta por hora 24 milhões de faxes, e-mails, ligações telefônicas e outras comunicações (Zegart: 2009, 120). Pensar que analistas bem treinados conseguirão selecionar, excluir e analisá-las sentados em seus escritórios é utópico.

Essa é uma conclusão muito importante. Desde a emergência do moderno sistema de Estados na Europa, a atividade de formulação de política externa decorreu de um regime de trabalho que, aos olhos da tecnologia existente hoje, pode ser considerada primitiva. Especialistas ou responsáveis por um determinado tema realizam várias leituras, conversam com atores de relevo e, ao final, redigem trabalhos em um texto, o produto analítico mais comum. Isso mudou radicalmente nas últimas décadas. Como Carmem Medina apresenta em um capítulo de livro publicado em 2008, vivemos em um período em que a tecnologia da leitura individual por um ser humano não será mais suficiente para processar os milhares terabytes de textos disponíveis em bases públicas e privadas (Medina: 2008, 239-42). É urgente a aplicação de tecnologia para auxiliar a atividade cotidiana da diplomacia.

O volume é leitura obrigatória para os estudantes de relações internacionais. Ele é particularmente interessante por diminuir o nosso provincianismo, geralmente focado na situação brasileira. Muitos autores apresentam conceitos e iniciativas que, a despeito de serem pouco conhecidas, constituem lentes cognitivas para organizar e compreender a ordem internacional – “Enterprising and Humanitarian Foreign Policy” (Turquia), “Global Mediterranean” (Itália), “Resilence” (União Europeia), “Great Eurasia Partnership” (Rússia). Esse tema foi explorado por dois livros publicados por Alister Miskimmon, Ben O’Loughlin e Laura Roselle sob o título de Strategic narratives (Miskimmon, O’loughlin et al.: 2013; Miskimmon, O’loughlin et al.: 2017). Concebido como “meio pelo qual atores políticos tentam construir um significado compartilhado do passado, do presente e do futuro da política internacional para moldar o comportamento de atores domésticos e internacionais” (minha tradução), esse conceito é muito útil para compreender a relevância do livro.

Referências

Allison, Graham T. The myth of the liberal order: from historical accident to conventional wisdom. Foreign Affairs, v. 97, n. 4, p. 124-33. 2018.

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Fukui, Haruhiro. Foreign-policy making by improvisation: the Japanese experience. International Journal, v. 32, n. 4, p. 791-812. 1977.

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Zelikow, Philip. Foreign policy engineering: from theory to practice and back again. International Security, v. 18, n. 4, p. 143-71. 1994.

Sobre o livro

Resenha do livro Nasser, Filipe e Belli, Benoni. The road ahead: the 21st-century world order in the eyes of policy planners. Brasília: Funag, 2018. ISBN: 978-85-7631-776-0.

Sobre o autor

Roǵério Farias é pesquisador associado do Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais da Universidade de Brasília – UnB.

Como citar esta resenha

Mundorama. "Resenha do livro “The road ahead: the 21st-century world order in the eyes of policy planners”, por Rogério Farias". Mundorama - Revista de Divulgação Científica em Relações Internacionais,. [Acessado em 22/09/2018]. Disponível em: <http://www.mundorama.net/?p=24822>.

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