Marco Histórico ou Velhas Soluções sob Novo “Rótulo”? O Que Esperar do Pacto Global para Migrações da ONU, por Paula Pimenta Matoso

A migração sempre foi considerada uma questão intergovernamental e não multilateral. Assim descreveu em 2015 o então Alto Comissário do ACNUR António Guterres sobre a dificuldade em estabelecer um instrumento para a gestão das migrações em nível global (Guterres, 2015). Apesar da existência de uma convenção internacional voltada para os refugiados, ainda há uma lacuna no que se refere aos outros tipos de migrações forçadas e fluxos migratórios. Cada categoria de migrante tais como refugiados, migrantes laborais, deslocados internos etc., é regulado por acordos e/ou agências distintas dentro do contexto da ONU. Não há, até o momento, uma governança global das migrações e as alternativas aplicadas pelos Estados resumem-se a acordos ad-hoc bilaterais ou regionais.

Desde meados dos anos 90, o tópico da migração passou por um processo de ‘internacionalização’ intensificado principalmente pelo fim da Guerra Fria. Uma das primeiras ocasiões em que a migração foi oficialmente inserida como tópico a ser debatido internacionalmente se deu em 1994 no Cairo (Egito), na denominada Conferência Internacional sobre População e Desenvolvimento. Após este evento, a ideia de organizar fóruns internacionais voltados para a migração foi considerada mas diversas vezes rejeitada (Pécoud, 2015).

Em 2006, a migração voltou à pauta da agenda internacional através do Diálogo de Alto Nível sobre Migração e Desenvolvimento organizado pela ONU no contexto da Assembleia Geral. Seguido de um novo encontro em 2013, esses eventos tiveram como objetivo ser um locus de discussão dos impactos da migração para o desenvolvimento dos países (ONU, 2006). A partir desse período, o envolvimento das organizações internacionais nos debates sobre migração se intensificou e estas passaram a representar um papel central na mediação do tópico entre os Estados (Pécoud, 2015).

Atualmente, existem cerca de 258 milhões de migrantes internacionais ao redor do mundo, o que corresponde a 3% da população mundial (DESA, 2017). Diante do aumento dos fluxos migratórios nos últimos cinco anos, principalmente decorrentes de conflitos, a necessidade de estabelecer um documento internacional para as migrações se tornou latente.

No final de 2018, uma conferência internacional sob os auspícios da Assembleia Geral da ONU será realizada no Marrocos, a fim de adotar o Pacto Global para uma Migração Segura, Ordenada e Regular (PGM). Este pacto é o resultado da Declaração de Nova Iorque para Refugiados e Migrantes. Assinada em 2016, a declaração foi criada para abordar as principais questões relativas à migração nos dias de hoje. O principal objetivo do Pacto Global é desenvolver compromissos por meio da cooperação intergovernamental para promover alternativas seguras e legais à migração irregular, bem como para defender a proteção dos direitos dos migrantes. Como diferentes categorias demandam abordagens diferentes, o acordo consiste em dois documentos, um para migrantes e outro para refugiados (ONU, 2018).

O PGM representa uma oportunidade para avançar em direção a uma nova estrutura da gestão migratória internacional. Vale ressaltar que a cúpula de 2016 foi a primeira ocasião em que o tema da migração foi retratado no contexto da Assembleia Geral da ONU como uma questão prioritária e não como pano de fundo para debates sobre desenvolvimento ou integração, por exemplo. Traz também uma perspectiva holística do processo migratório, trazendo à tona a importância de analisar todas as fases que envolvem a migração, desde o local de origem até o país de destino.

No entanto, o PGM apresenta algumas inconsistências. Considerando o cenário atual em que muitos Estados têm aplicado medidas para impedir a chegada de migrantes, existem alguns desafios que devem ser superados para garantir que o Pacto Global represente um instrumento eficaz para a proteção dos migrantes.

O primeiro ponto paira sobre o caráter não vinculativo do acordo. Na tentativa de assegurar a soberania nacional e do engajamento dos Estados no documento, o PGM ressalta não haver qualquer obrigatoriedade legal das diretrizes elaboradas. Dessa forma, os signatários têm autonomia para decidirem quais compromissos estão em consonância com os seus interesses.

Esse fator pode causar um desequilíbrio em relação ao tratamento para diferentes categorias de migrantes. No que tange aos documentos vinculativos já existentes, a Convenção de 1951 e o Protocolo de 1967 referentes aos refugiados contam com a anuência de 142 países. Em relação aos migrantes laborais, o acordo em questão é o International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families. Criado em 1990, apenas entrou em vigor em 2003 quando o número mínimo de signatários (20) foi atingido. Atualmente, conta com a ratificação de apenas 48 Estados (ONU, 1990). No PGM, não há qualquer menção ao tratado para os migrantes laborais. Uma vez que os Estados apresentam resistência ao documento, a adoção do novo acordo afasta ainda mais a possibilidade de adesão à convenção de 1990.

Não obstante o caráter voluntário do PGM, em dezembro de 2017 o governo dos Estados Unidos anunciou a saída das negociações. O motivo alegado foi de que a Declaração de Nova Iorque não é compatível com a soberania do país. A ausência de um Estado que desempenha um papel relevante política e economicamente no cenário internacional pode dificultar a consolidação do documento principalmente diante das circunstâncias atuais, em que o governo norte-americano tem exercido uma postura ainda mais restrita em relação aos migrantes através da separação de famílias que cruzam as fronteiras de forma irregular.

O controle de fronteiras é também um dos objetivos do PGM. Segundo o documento, o intuito é aplicar políticas de gestão fronteiriça que contemplem a garantia da soberania estatal e a proteção dos direitos humanos dos migrantes. Contudo, a relação entre esses fatores é de difícil equilíbrio e tende a prezar pelo interesse dos Estados. O desafio do PGM, portanto, é conciliar esses dois elementos em um contexto onde salvaguardar as fronteiras tem sido colocado como prioridade. Nesse contexto, em julho deste ano, na ocasião da aprovação do rascunho final do documento, o governo húngaro declarou a retirada do país do acordo por considerar que o mesmo está em desacordo com os interesses de segurança da Hungria e com a defesa da União Europeia. Baseada nessa prerrogativa, a tendência é de que Estados resistentes à entrada de imigrantes como Polônia e República Tcheca também possam adotar postura semelhante.

Concernente à categoria de refúgio no Pacto Global, pretende-se criar o Marco Compreensivo de Resposta para Refugiados (MCRR). As principais metas desse arranjo são diminuir a pressão sobre os países que mais acolhem refugiados e incentivar o reassentamento em outros Estados. A partilha de responsabilidades é considerada a dimensão central desse instrumento com o objetivo de distribuir e alocar de forma mais equilibrada os refugiados em diferentes regiões.

A maior parte dos refugiados encontra-se em países em desenvolvimento; cerca de 85% dos mais de 68 milhões de migrantes asilados pelo mundo. Os Estados que detém o maior número de refugiados são Turquia, Paquistão, Líbano, Irã, Uganda e Etiópia (Acnur, 2018). Os primeiros países que se dispuseram a aderir ao MCRR foram Somália, Uganda e Tanzânia. Atualmente, estão incluídos no processo catorze países da América Latina e África (Belize, Costa Rica, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Chad, Djibouti, Etiópia, Quênia, Ruanda, Somália, Uganda e Zâmbia).

O ínfimo envolvimento da comunidade internacional no MCRR inclui não somente a resistência em reassentar esses refugiados, mas também em prover fundos para a implementação do programa nos países receptores. A alternativa vislumbrada até então é recorrer a organismos financeiros como o Banco Mundial para o financiamento do projeto. Entretanto, os países africanos não se mostram dispostos a pedir empréstimos para arcarem sozinhos com os custos dessa iniciativa. Respaldada nesse argumento, a Tanzânia se retirou do MCRR em fevereiro deste ano (Betts, 2018).

Cabe ressaltar também que o PGM não aborda a questão dos deslocados internos. A priori considerado assunto interno de cada Estado, os deslocados internos estão sujeitos a transformarem-se em migrantes forçados internacionais e o ACNUR inclusive contempla essa categoria como destinatária de suas ações. A coleta de informações e dados sobre os deslocados internos ainda é bastante incipiente se comparado aos refugiados ainda que estes dois vetores estejam diretamente ligados. Sendo assim, esforços em prol do aprofundamento do debate em torno dessa categoria também se faz importante.

O arcabouço de uma governança global para as migrações tem sido paulatinamente desenvolvido ao longo das últimas décadas. O PGM representa a maior oportunidade até o presente momento de colocar em evidência e negociar parâmetros comuns para a gestão dos fluxos migratórios internacionais. Em termos gerais, o acordo busca abranger todos os processos inseridos na migração bem como suas consequências; desde os fatores que o originam como conflitos, questões econômicas, ambientais até os desdobramentos no território de acolhida; detenção, integração social e laboral, apatridia etc.

Nas circunstâncias atuais, em que as medidas tomadas pelos Estados em paralelo ao PGM têm caminhado para uma direção restritiva, a eficácia do documento a curto prazo se mostra pouco improvável. O fato de não ser um acordo vinculativo norteia para a escolha seletiva dos objetivos propostos, ou seja, em aplicar ações que sejam convenientes ao interesse de cada Estado. No entanto, esta pode ser a base para o aprimoramento de futuros acordos mais robustos e consistentes. Em linhas gerais, o acordo é exitoso em expor a importância de considerar toda a cadeia do fluxo migratório, suas causas e consequências, porém pouco elucidativo em relação aos compromissos necessários para assegurar que seja de fato “seguro, ordenado e regular”.

Referências Bibliográficas

Acnur. 2018. Global Trends – Forced Displacements in 2017. Disponível em: http://www.unhcr.org/5b27be547.pdf

Betts, Alexander. 2018. Don’t Make African Nations Borrow Money to Support Refugees. Foreign Policy. Disponível em: < https://foreignpolicy.com/2018/02/21/dont-make-african-nations-borrow-money-to-support-refugees/>

DESA. 2017. International Migration Report 2017. Disponível em < http://www.un.org/en/development/desa/population/migration/publications/migrationreport/docs/MigrationReport2017.pdf>

Guterres, António. 2015. A Call for Greater Multilateral Cooperation on Migration. Disponível em: < https://globalfutures.georgetown.edu/responses/a-call-for-greater-multilateral-cooperation-on-migration>

ONU. 1990. International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families. Disponível em: http://www.ohchr.org/EN/ProfessionalInterest/Pages/CMW.aspx

ONU. 2006. High Level Dialogue on International Migration and Development. Disponível em: < http://www.un.org/esa/population/migration/hld/>

ONU. 2018. Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration – Final Draft. Disponível em: < https://refugeesmigrants.un.org/sites/default/files/180711_final_draft_0.pdf>

Pécoud, Antoine. 2015. Depoliticising Migration. Global Governance and International Migration Narratives. Basingstoke (UK), Palgrave Macmillan.

Sobre a autora

Paula Pimenta Matoso é doutoranda em Ciência Política e Migrações na Universidade de Lisboa.

Como citar este artigo

Mundorama. "Marco Histórico ou Velhas Soluções sob Novo “Rótulo”? O Que Esperar do Pacto Global para Migrações da ONU, por Paula Pimenta Matoso". Mundorama - Revista de Divulgação Científica em Relações Internacionais,. [Acessado em 22/09/2018]. Disponível em: <http://www.mundorama.net/?p=24795>.

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