A Resiliência do Mercosul no século XXI – impulsos e desafios, por Aline Contti Castro

Na campanha presidencial de 2014, o então candidato do PSDB, Aécio Neves, propôs o fim do Mercosul, fato muitas vezes alardeado pela imprensa e por alguns analistas econômicos. A tal morte anunciada não foi concretizada, entretanto, com o novo governo que assumiu o poder em 2016, apoiado pelo PSDB. Nesse contexto, pretende-se aqui, inicialmente, evidenciar impulsos contemporâneos dos processos de regionalização. Em seguida, o artigo destaca as principais dificuldades, assim como os avanços e desafios recentes do bloco. Por fim, aborda criticamente a perspectiva do atual governo brasileiro que, longe de representar uma liderança propositiva, manteve o apoio ao Mercosul, sobretudo em seu eixo econômico-comercial.

A proliferação de arranjos regionais no contexto da interdependência complexa é um traço fundamental do cenário internacional contemporâneo. Buzan (2011) o conceitua como “globalismo descentralizado” e levanta vários fatores (materiais, sociais, internos e internacionais) que apontam para o fortalecimento dessa tendência nos próximo anos, a de uma ordem internacional mais regionalizada.

Compreende-se hoje o regionalismo como projeto e política pública (policy) em que atores estatais e não-estatais coordenam estratégias e cooperam em uma determinada região. Em tese, as camadas globais de governança são complementares ao nível regional. Este nível, no entanto, apresenta destaque por ser mais adequado para responder problemas locais e regionais por meio do desenho de soluções políticas aplicadas (policies), contribuindo assim para  fortalecer a democracia, a transparência, a responsabilização (accountability) e os processos de state-building. Ademais, os mecanismos regionais de governança servem como instrumentos para enquadrar as potências regionais, e para gerar e consolidar normas e valores comuns (FAWCETT, 2005). De fato, tais mecanismos conduzem as mais diversas políticas de cooperação nas áreas social, cultural, educacional, econômica, política e de segurança – em todas as regiões do planeta.

O processo histórico de regionalização do cone sul vem acontecendo por meio do Mercosul, cujo marco inicial foi a assinatura do Tratado de Assunção em 1991. A aproximação entre Brasil e Argentina entretanto foi impulsionada anteriormente, em um momento de grandes dificuldades destes países no cenário internacional, no contexto da crise da dívida. Tais dificuldades serviram pois como impulso à integração. Cabe sempre lembrar também que a cooperação e integração latino-americana conformam um projeto do Estado brasileiro, consolidado como princípio constitucional em 1988.

Desde então, muitos avanços ocorreram, para além do conhecido boom comercial da primeira fase, mas as dificuldades ganharam maior notoriedade. O governo da Presidenta Dilma ficou conhecido por seu baixo interesse em temas de política externa e pelo declínio relativo na inserção internacional do Brasil  (CERVO e LESSA, 2014). Na Argentina, a grave crise econômica interna do início do século e as dificuldades políticas domésticas criaram um quadro de instabilidade social e de busca de novos paradigmas, muitas vezes associado ao protecionismo durante o período kirchnerista. O avanço econômico chinês, em termos de comércio e investimentos, agravou os problemas de competitividade da região (BAUMANN, 2013). A estes obstáculos, somaram-se as dificuldades históricas subjacentes como a falta de massa crítica; a ausência de comunidades epistêmicas; a força persistente da relação estrutural com os países centrais; a baixa capacidade e governabilidade dos Estados; a dificuldade na construção de cadeias produtivas regionais; e as lógicas nacionais particularistas (VIGEVANI, 2012).

Por outro lado, houve certa estabilidade institucional, no sentido do Mercosul configurar-se como um projeto político prioritário nos países do bloco, e destacaram-se avanços pontuais. O hoje vasto organograma do bloco permite a visualização de seu relativo  desenvolvimento institucional. Podemos mencionar, por exemplo, o Instituto Social do a, as Cúpulas Sociais e o Instituto de Políticas Públicas em Direitos Humanos, foros relevantes de cooperação. Além da dimensão social e cidadã, outros importantes avanços recentes do bloco foram a incorporação de novos temas na agenda (como infraestrutura, energia e finanças); a participação de novos atores; a criação do Fundo de Convergência Estrutural (FOCEM); e as iniciativas de integração produtiva: o Programa de Integração Produtiva, o Fundo de Garantia para as Pequenas e Médias Empresas e o Grupo de Integração Produtiva (GIP). Por certo, há ainda muitas debilidades, mas são iniciativas recentes, cuja institucionalidade experimentou várias modificações que garantiram sua continuidade e sustentabilidade (PERROTTA e PORCELLI, 2016). Afinal,

 (…) os processos de integração regional não morrem nem fracassam. Ao contrário, se configuram e reconfiguram ao longo do tempo, dando conta de sua resiliência ou capacidade de adaptação frente a situações que se apresentam como críticas ou problemáticas (PERROTTA e PORCELLI, 2016, p. 54).

O processo avançou também em áreas mais imateriais – como no tocante ao avanço do ensino do espanhol nas escolas públicas brasileiras e à coordenação sociopolítica subnacional, via Rede Mercocidades. Houve também ampliação da cooperação educacional no âmbito do Fomerco (Fórum Universitário do Mercosul) e dos intercâmbios culturais entre os dois países por meio dos projetos do Mercosul Cultural. O que significa, por este lado, certo sucesso na intenção de fortalecer os laços entre os povos sul-americanos.

Os arranjos regionais, no entanto, também enfrentam grandes desafios, como estabelecer jogos de soma positiva, não fomentar novas dinâmicas centro-periferia e constituir arranjos políticos representativos e democráticos, e assim legítimos, fortalecendo a estrutura de governança, por meio da participação subnacional e cidadã. Em termos econômicos, uma das maiores dificuldades do Mercosul é encontrar mecanismos para fomentar a diversificação produtiva e a formação de cadeias regionais de valor, tendo em vista que, em 2015, segundo dados da Unctadstat, entre 60 e 70% dos produtos exportados pela Argentina, Paraguai e Uruguai foram alimentos e produtos agrícolas. As iniciativas anteriormente mencionadas conformam uma arquitetura que, ainda que lentamente e com aportes orçamentários de pequena dimensão, procuram dar conta desses desafios e estão articuladas com os ideais integracionistas latino-americanos clássicos de autonomia, desenvolvimento e defesa dos recursos naturais.

A mudança discursiva do PSDB e a estreita posição brasileira contemporânea

O candidato do PSDB na última campanha presidencial afirmou que iria acabar com o Mercosul pois este não atendia os interesses brasileiros. Quando José Serra, do mesmo partido, assumiu o Ministério das Relações Exteriores, manteve a ênfase no Mercosul. A primeira viagem do então Ministro foi à Argentina (assim como a primeira viagem do novo Presidente Argentino, Mauricio Macri). Ao receber o Chanceler do Paraguai em Brasília, em junho de 2016, o Ministro enfatizou a importância de “fomentar a integração da produção” entre esses países, assim como a de avançar a agenda comercial, por meio dos acordos do Mercosul com a UE e com a Aliança do Pacífico. Em resposta ao Financial Times, declarou expressamente: “estou plenamente convencido da importância do Mercosul e estou pronto para trabalhar com os nossos parceiros, com vistas ao seu fortalecimento.”

Essa mudança de discurso justifica-se, em grande parte, por dados objetivos e pelo interesse concreto da indústria nacional no atual momento. Além da grave crise política, institucional e econômica, destaca-se a preocupante tendência de reprimarização da pauta exportadora brasileira. Nos últimos anos, segundo dados do Banco Central (BACEN), a maior parte do total dos nossos produtos manufaturados destinou-se à América Latina; enquanto a maior parte do total dos produtos básicos destinou-se aos mercados asiáticos. Mais detalhadamente, entre 2011 e 2015 (ano do último relatório disponibilizado pelo BACEN), 31,8% do total das exportações brasileiras, em média, destinaram-se à Ásia, consolidando a China como maior mercado; e 21,3% das exportações brasileiras, em média, destinaram-se à AL (10,5% para o Mercosul), as duas principais regiões para as exportações nacionais. Analisando a composição dessas exportações por fator agregado, no entanto, 75% das exportações para a Ásia, em média, foram de produtos básicos, enquanto 82% das exportações para a AL e Mercosul foram de produtos manufaturados.

Os dados evidenciam claramente a importância significativa da América Latina e do Mercosul no escoamento dos manufaturados brasileiros. No atual contexto, há o risco de contração desses mercados com o avanço de outras potências na região, sobretudo a China. O caso asiático, por outro lado, demonstra a referida tendência de reprimarização, com o aumento das exportações puxadas por produtos básicos.

Os outros dois parceiros comerciais mais importantes do Brasil, entre 2011 e 2015, foram a UE (19,4% do total, em média) e EUA (11,3% total das exportações, em média), confirmando a conhecida posição do Brasil como global player. Cabe lembrar porém que estes mercados tradicionais, mantidas as condições atuais, apresentam baixa expectativa de crescimento.

No âmbito do Mercosul, em 2015, segundo dados da Unctadstat, o Brasil foi o maior comprador dos três sócios, da Argentina e do Paraguai mais destacadamente. No caso do Uruguai, a quantidade de exportações para a China foi quase equivalente à destinada ao mercado brasileiro. Fato que contribuiu para que o país buscasse assinar um acordo de livre comércio com a China (o que levou alguns a alardear a possibilidade do Uruexit). O acordo não foi consolidado, por enquanto, pela insistência chinesa em negociar com o Mercosul. De qualquer forma, o risco de perder espaço para a China existe, e um dos grandes desafios dos dois maiores parceiros do bloco, Brasil e Argentina, nos próximos anos, será o de consolidar mecanismos para contemplar os interesses dos sócios menores, Paraguai e Uruguai, que sejam mais amplos do que os atuais incentivos do FOCEM. Além disso, ter-se-á que lidar com os outros dois parceiros do bloco – a Venezuela, atualmente suspensa; e a Bolívia, em processo de adesão.

Nesse contexto, em Carta publicada no jornal Valor Econômico em julho deste ano,  o Presidente brasileiro abordou expressamente a questão do comércio no Mercosul: “um comércio de qualidade, de valor agregado, importante para nossas indústrias. No caso do Brasil, nada menos do que 84% das exportações para os sócios do Mercosul correspondem a produtos manufaturados.” A realidade se impôs ao governo. Nesta mesma Carta, destacou, como avanços no Mercosul, a conclusão do Acordo de Investimentos; e a busca de eliminação de barreiras comerciais e de conclusão do acordo sobre compras governamentais.

Na Cúpula Presidencial­ mais recente, realizada em julho deste ano, em Mendoza, o Presidente brasileiro afirmou a intenção de estreitar os laços do Mercosul com a Aliança do Pacífico, a União Europeia e a Ásia. Os parceiros asiáticos mencionados foram o Japão, a Coréia do Sul, a Índia e a ASEAN (Associação das Nações do Sudeste Asiático). Destacou-se o retorno à ênfase comercialista, privilegiando um retorno parcial ao projeto de regionalismo aberto, tendo em vista os novos governos economicamente liberais no Brasil e na Argentina. Cervo (2002) explicava, em relação ao início dos anos 90, que o Mercosul daquela fase, na ótica da Política Externa Brasileira (PEB), tinha deixado de ser um projeto estratégico política e economicamente e tinha centrando-se apenas no comércio. Vivemos um momento muito semelhante atualmente.

Ainda na Cúpula de Mendoza, pode-se dizer que o sono do Ministro da Fazenda, Henrique Meireles, simbolizou a distância que estamos hoje da ideia (que talvez tenha havido algum dia) do Brasil se consolidar como uma liderança ativa e propositiva na região. Ficaram claras as diretrizes conservadoras do governo, evidenciando um recorte muito estreito e talvez um baixo entendimento acerca do alcance dos instrumentos regionais e de suas potencialidades.

Por outro lado, tendo em vista os impulsos internacionais inicialmente destacados, a resiliência de instâncias cooperativas e os significativos movimentos da sociedade civil, o Mercosul terá vida longa. Na próxima década, o bloco deve consolidar sua configuração e sua atuação em instâncias específicas. Ademais, dificilmente haverá a desconstrução dos arranjos recentemente constituídos, que podem ser muito úteis em momentos de crise.

Tais arranjos podem também apresentar consequências inesperadas, desafiando a lógica de concentração plena de poderes decisórios nos Executivos nacionais. Mariano (2011, p. 155) , ao analisar o Parlasul, aponta para o fato de os arranjos institucionais recentes abrirem novas possibilidades políticas: “à medida que a integração avança no tempo, ela tende a incorporar novos atores e a lidar com os resultados de suas decisões, com seus efeitos colaterais imprevistos ou não antecipados.” Esperamos assim que, nos próximos anos, a participação cidadã no Mercosul possa consolidar as iniciativas existentes e trazer novos aportes de desenvolvimento para a região.

 

Referências

BACEN (2015). Boletim do Banco Central do Brasil – Relatórios anuais 2011-2015. Cap. Relações econômico-financeiras com o exterior. Disponíveis em: [http://www.bcb.gov.br/?BOLETIMANO]. Acesso em: agosto, 2017.

BAUMANN, R. (2013). Integração Regional: Teoria e Experiência Latino-Americana. RJ: LTC.

BUZAN, Barry (2011), A World Order Without Superpowers: Decentred Globalism. In: International Relations, v. 25, n.1. Sage Publications. Disponível em: Periódicos CAPES/ ire.sagepub.com.

CERVO, Amado Luiz (2002). Relações Internacionais do Brasil: um balanço da era Cardoso. Brasília: Revista Brasileira de Política Internacional, n.1.

______________________ e LESSA, A. C. (2014). O declínio: inserção internacional do Brasil (2011-2014). Brasília: Revista Brasileira de Política Internacional, __57 (2).

FAWCETT, L. (2005). Regionalism from an Historical Perspective. In: Farrell, M. E Hettne, B and Langenhove, V. L. (eds.), Global Politics of Regionalism – Theory and Practice. London: Pluto Press.

ITAMARATY. Nota 194 – Resposta do Ministro José Serra ao Financial Times. Disponível em: [http://www.itamaraty.gov.br/pt-BR/notas-a-imprensa/14105-resposta-do-ministro-jose-serra-ao-jornal-financial-times-a-proposito-de-artigo-sobre-o-mercosul]. Acesso em: agosto, 2017.

______.Texto base da declaração à imprensa do ministro José Serra por ocasião da visita do chanceler do Paraguai, embaixador Eladio Loizaga – Brasília, 8 de junho de 2016. Disponível em: [www.itamaraty.gov.br]. Acesso em: agosto, 2017.

______. Discurso do Presidente da República, Michel Temer, durante Sessão Plenária dos Senhores Presidentes dos Estados Membros do Mercosul, Estados Associados, México e Convidados Especiais – Mendoza/Argentina, 21 de julho de 2017. Disponível em: [http://www.itamaraty.gov.br/pt-BR/discursos-artigos-e-entrevistas-categoria/presidente-da-republica-federativa-do-brasil-discursos/16889-discurso-do-presidente-da-republica-michel-temer-durante-sessao-plenaria-dos-senhores-presidentes-dos-estados-membros-do-mercosul-estados-associados-mexico-e-convidados-especiais-mendoza-argentina-21-de-julho-de-2017]. Acesso em: agosto, 2017.

PERROTTA, Daniela, e PORCELLI, Emanuel (2016). Mercosur 25 años: desafíos en su nueva etapa, en Márgenes – Revista de Economía Política, 2(2).

MARIANO, K.P. (2011) A eleição parlamentar no Mercosul. Brasília: Revista Brasileira de Política Internacional, 54(2).

Valor Econômico. “Mercosul: caminhos para o futuro”, de 21/07/2017. Disponível em: [http://www.mercosul.gov.br/mercosul-caminhos-para-o-futuro-valor-economico-21-7-2017]. Acesso em: agosto, 2017.

VIGEVANI, 2012. As dificuldades de fundo do MERCOSUL. Boletim Meridiano 47, v. 13, n. 134

 

Sobre a autora

Aline Contti Castro é professora do Departamento de Relações Internacionais da Universidade Federal da Paraíba (UFPB)

Como citar este artigo

Mundorama. "A Resiliência do Mercosul no século XXI – impulsos e desafios, por Aline Contti Castro". Mundorama - Revista de Divulgação Científica em Relações Internacionais,. [Acessado em 23/11/2017]. Disponível em: <http://www.mundorama.net/?p=23905>.
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