A cooperação amazônica: entre êxitos geopolíticos e entraves executivos., Rodolfo Ilário da Silva

A análise da trajetória do processo de cooperação entre os países da região amazônica revela um contraste entre a visão estratégica apurada de seus idealizadores e a dificuldade persistente em se dinamizar o processo, com a execução e o desenvolvimento de projetos sensíveis para seus países e populações. Todavia, ao contrário do que se afirma corriqueira e superficialmente, a cooperação amazônica não é um processo inerte ou mais um acordo letra-morta na América Latina. Trata-se de uma dinâmica regional complexa, sobre a qual apresentaremos aqui, de forma sumária, algumas das conclusões alcançadas após o desenvolvimento de pesquisa de mestrado de dois anos e meio, pela UNESP, campus de Marília-SP, com orientação do Professor Dr. Tullo Vigevani e com financiamento da FAPESP (SILVA, 2012).

Neste breve artigo serão abordados apenas dois dos aspectos considerados fundamentais: Primeiramente, expõem-se as características estruturais da cooperação amazônica e busca-se evidenciar os principais resultados alcançados neste processo. No segundo momento, abordamos quais as principais dificuldades impostas ao desenvolvimento material desta cooperação. Infelizmente, as dimensões deste texto não permitem uma análise da trajetória e da situação atual da cooperação amazônica, trabalho que será proposto em outro artigo neste mesmo periódico.

O Tratado de Cooperação Amazônica (TCA) foi assinado em 1978 em um contexto de crescente visibilidade da temática ambiental, somado ao predomínio de governos militares na América do Sul. Neste cenário, o debate acerca de possibilidades de gestão internacional sobre a Amazônia, levou os países da região a buscar instrumentos para assegurar sua soberania e competência exclusiva sobre a conservação e utilização dos recursos naturais de seus territórios.

Assim, os países amazônicos optaram pela reafirmação das soberanias nacionais por meio de um instrumento jurídico internacional, o Tratado. Vale lembrar que as relações entre os países do norte da América meridional possuem um histórico de muitas instabilidades e litígios fronteiriços. Desta maneira, o início da articulação política regional foi motivado mais pela necessidade de resposta a constrangimentos externos do que pela identificação regional, todavia existente.

Porém, à medida que contribuiu para afastar a possibilidade de ingerência externa direta e intensificou os contatos diplomáticos entre os países da região, há que se reconhecer que o TCA foi eficiente na consecução de seus objetivos geopolíticos iniciais. Afinal, se há continuidade no diálogo e no esforço de coordenação regional desde 1978, e, portanto, há cerca de trinta e cinco anos, este é um indicador de que houve sucesso ao menos na consolidação de um canal de diálogo político institucionalizado.

Contudo, as dificuldades e entraves se tornam evidentes quando analisamos a efetividade desta articulação regional. Em nossa análise, isto se deve às principais características estruturais da cooperação amazônica, que foram estabelecidas pelo Tratado e são mantidas até hoje. Estas dizem respeito a seu processo decisório e, consequentemente, sua configuração política. Devido à natureza altamente estratégica da região, o processo decisório acordado entre os países se baseia no princípio da unanimidade. Ou seja, todos os assuntos tratados exigem a construção do consenso para que sejam legítimas as deliberações, declarações, projetos e ações no âmbito regional.

Dada esta configuração, é preciso entender que a Organização do Tratado de Cooperação Amazônica (OTCA) é uma instituição cuja competência é executar os mandados políticos que emanam das instâncias decisórias da cooperação interestatal dos países amazônicos. Portanto, não se trata de uma instituição de caráter transnacional com autonomia para elaborar e executar projetos e ações, mas sim de um órgão intergovernamental, diretamente vinculado às deliberações acordadas entre as Partes.

Assim, a dinâmica da cooperação amazônica está subordinada a constantes processos de consulta política através das vias diplomáticas tradicionais, que, como sabemos, são altamente formais, burocratizadas, e consequentemente lentas. Com isto, as resoluções tendem a reproduzir o mínimo denominador comum, já que o poder de veto individual viabiliza a aprovação apenas de medidas que não desagradem aos interesses de nenhuma das partes envolvidas. Trata-se de um entrave compreensível, já que dificilmente os países amazônicos concordariam em integrar um acordo para articular políticas, sobre território tão estratégico como a Amazônia, sem a possibilidade de recurso à sua soberania, que o princípio da unanimidade confere. Mas, também reside neste fato um dos motivos pelos quais a cooperação regional amazônica apresenta poucos resultados concretos.

Outro elemento estrutural que consideramos importante analisar no processo de cooperação amazônica é o caráter multilateral que pode ser atribuído à sua configuração política. De acordo com Ruggie (1993) existem determinadas características que são peculiares ao multilateralismo. Entre elas está a verificação de alguns princípios que ordenam as relações entre os Estados envolvidos. Destacam-se os princípios da indivisibilidade de condutas, do consenso na tomada de decisões e da reciprocidade difusa, caracteres típicos de ordens multilaterais.

Como indivisibilidade de condutas denota-se que os atores envolvidos em um processo multilateral não devem, em tese, agir unilateralmente em matérias regidas pela negociação em processo, ou seja, sem a consulta e aprovação dos demais atores envolvidos. Já a reciprocidade difusa diz respeito à expectativa de que os benefícios resultantes do acordo sejam distribuídos de forma equivalente entre os participantes. Isto significa que, por mais que haja assimetrias políticas e econômicas, todos envolvidos terão o mesmo direito de posicionamento, o mesmo peso nas votações, e os projetos visarão benefícios para todos participantes.

Consideramos que, por mais que os benefícios gerados não sejam muito significativos, estas características do multilateralismo, enumeradas por Ruggie (1993), são verificáveis na dinâmica política da cooperação amazônica. O princípio da unanimidade, por exemplo, deve ser verificado em todas as instâncias decisórias criadas pelo Tratado, a saber, as Reuniões de Ministros das Relações Exteriores, do Conselho de Cooperação Amazônica e a constituição de Comissões Especiais. Segundo Torrecuso (2004), esta configuração garantiu que, desde o início, no processo de cooperação amazônica, “além de expressar-se por meio de estruturas e procedimentos institucionalizados […] não houve competição entre os membros pelo domínio de seu objeto, ou mesmo um poder hegemônico que se impôs aos demais”.

Porém, esta ausência de uma liderança formal, ou de um paymaster, também pode ser considerado um entrave à dinamização efetiva da cooperação amazônica. Isto porque nenhum outro fator é tão limitante ao desenvolvimento deste processo de cooperação quanto o orçamento e a estrutura física que estão disponíveis para a gestão da Organização do Tratado de Cooperação Amazônica (OTCA).

A quantia de US$ 1.667.719,00 (cerca de um milhão, seiscentos e setenta mil dólares anuais), que dividida pelos doze meses do ano dá um resultado de cerca de 140 mil dólares mensais, não pode ser comparada ao valor que a região amazônica possui para os oito países que a compõem. Nesses parâmetros, as contribuições dos Países Membros cobrem apenas os custos operacionais da Secretaria Permanente, ou seja, a manutenção de sua sede, os salários de seu corpo funcional, e o aluguel da residência do Secretário-Geral, que foi acordado entre as Partes.

Desta maneira, os recursos disponibilizados pelos países amazônicos não possibilitam a contratação de mais funcionários com dedicação exclusiva, de consultores externos, muito menos a realização dos inúmeros projetos temáticos que constam na Agenda Estratégica da Cooperação Amazônica. Para esta finalidade, a Organização depende, desde sua criação, da obtenção de recursos externos.

Podemos notar, portanto, que a cooperação amazônica é bem definida, e por vezes limitada, pelo seu caráter defensivo, visando garantir a soberania política e territorial dos países amazônicos. Todavia, este caráter não abrange a totalidade dos objetivos regionais comuns. A amplitude de temas abordada no Tratado e a evolução dos debates socioambientais exigem da cooperação entre os Estados amazônicos uma capacidade executiva que ultrapasse o âmbito das declarações políticas de compromisso.

É tarefa muito difícil conseguir alcançar conclusões enfáticas na análise de organizações recentes como é o caso da OTCA, com apenas uma década de existência. Não se trata de atribuir responsabilidade ou ineficiência à Organização, mas sim de analisar o processo como um todo, desde a assinatura do Tratado. Cabe a ressalva de que, pelas informações disponíveis no site oficial desta instituição, é evidente que a OTCA possui diversas atividades, projetos, promove relações interinstitucionais, seminários temáticos, etc. Mas, o conhecimento destes eventos não chega a público, e seus resultados não parecem refletir diretamente na melhoria da qualidade de vida de suas populações, ou na proteção ambiental mais efetiva da região. É por motivos como estes que a alcunha de “letra-morta” é erroneamente atribuída ao processo de cooperação amazônica.

Portanto, resta evidente que a materialização e o aumento das atividades promovidas pela cooperação amazônica são condições indispensáveis para que a dinâmica política regional possa acompanhar o ritmo intenso dos regimes e instituições internacionais voltadas para geração de políticas e projetos para o meio ambiente amazônico. A continuidade dos entraves executivos no processo de cooperação amazônica pode deixar a região comprometida e submissa a políticas internacionais formuladas e executadas sem a participação da OTCA como referência regional obrigatória, a exemplo do mecanismo de Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação (REDD+).

 

Referências

RUGGIE, John Gerard (1993) Multilateralism Matters: the Theory and Praxis of an Institutional Form. Nova Iorque: Columbia University Press.

SILVA, Rodolfo Ilário da (2012). “A cooperação multilateral entre os países amazônicos: a atuação da Organização do Tratado de Cooperação Amazônica (OTCA)”. Dissertação de Mestrado. Bolsista FAPESP. Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais, UNESP – campus de Marília-SP.

TORRECUSO, Paolo (2004). Tratado de Cooperação Amazônica e a Organização do Tratado de Cooperação Amazônica: análise da criação, evolução e eficácia de um regime internacional. Dissertação de Mestrado, Instituto de Relações Internacionais, UnB. Brasília.

 

Rodolfo Ilário da Silva é  mestre em Ciências Sociais pela Universidade Estadual Paulista – UNESP e  bolsista da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo  – FAPESP (rosilvari@yahoo.com.br).

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1 Comentário em A cooperação amazônica: entre êxitos geopolíticos e entraves executivos., Rodolfo Ilário da Silva

  1. A eficácia da Cooperação Amazônica requer ter um componente científico dotado de mandato de fornecer orientação técnica aos governos nos tópicos ligados ao manejo da dos recursos amazônicos. Embora tal componente científico não deva impedir que cada país-membro tenha sua própria política de manejo dos recursos, o acatamento das recomendações científicas fornecidas em relatórios-orientadores é uma forma de mostrar maturidade e seriedade.

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