Poder de agenda e cultura política na frágil democracia paraguaia, por Erlene Maria Coelho Avelino

Um processo de transição democrática pode ser considerado efetivamente concluído quando, por meio de eleições livres, ocorre transferência de poder por parte das forças tradicionais para governos de propostas alternativas. Em 2008, a vitória de Fernando Lugo para a presidência do Paraguai, após 60 anos de domínio do Partido Colorado, gerou muitas expectativas em torno da possibilidade inédita de alternância de poder no cenário do país. No entanto, sua recente queda do cargo em junho deste ano demonstra a incompletude do processo de democratização e coloca algumas interrogações sobre o futuro da democracia paraguaia.

O repentino impeachment de Fernando Lugo causou um intenso debate sobre a ocorrência ou não de um golpe de Estado. Os congressistas paraguaios defenderam que todos os procedimentos legais do rito sumário haviam sido seguidos, e sendo assim, esse não seria o caso de um golpe. Contudo, para compreender a instabilidade política do Paraguai é preciso ir além da análise institucional e abordar a democracia em termos mais substantivos. Nesse sentido, a interpretação política do evento não deve se centrar apenas no funcionamento adequado das instituições políticas, mas também nas práticas do aparelho de Estado e suas relações com os atores sociais. Assim sendo, a ingovernabilidade de Lugo durante seu mandato e sua conseqüente queda da presidência são sinais de um déficit democrático que pode ser explicado por dois fatores: a relação Executivo-Legislativo e a presença de uma cultura política não democrática no Paraguai.

Fernando Lugo, ex-bispo da Igreja Católica, construiu sua identidade política em cima da sua ligação com os movimentos sociais e chegou à presidência sob uma plataforma política orientada para uma reforma agrária no Paraguai. Sua candidatura foi apoiada por uma ampla e diversificada coligação formada por organizações sociais e partidos políticos, cujo principal representante era o Partido Liberal Radical Autêntico (PLRA). A coalizão de apoio a Lugo era fragmentada e não tinha a maioria no Congresso, assim, o governo negociava separadamente com os partidos da oposição a aprovação de cada política. Com isso, Fernando Lugo não teve como concretizar suas principais promessas de campanha e ainda passou por diversas crises e tentativas de julgamentos políticos durante seu mandato. Um dos principais problemas de Lugo era a relação com seu vice-presidente e atual presidente paraguaio, Federico Franco. Segundo a Constituição paraguaia, o vice-presidente é o responsável pela interlocução do Executivo com o Legislativo, tal fato não deveria ser um problema se os objetivos do presidente e vice fossem consoantes, o que não era o caso do Paraguai, onde os dois sempre tiveram uma relação conflituosa. Portanto, o poder de agenda do ex-presidente era muito fraco, o que criou obstáculos à sua governabilidade e levou à perda de confiança no seu governo.

Percebe-se que a própria estrutura institucional do Paraguai, formada por um sistema presidencialista e um sistema partidário altamente fragmentado e pouco institucionalizado, dá origem a conflitos que paralisam o sistema político. A articulação entre esses dois tipos de sistema enfraquece a disciplina e a coesão partidária o que impossibilita o presidente de formar maiorias parlamentares para a sustentação do seu governo. Essa estrutura torna as negociações do Executivo junto ao Legislativo motivo de tensões e intensas barganhas políticas. A formação de coalizões legislativas seria uma forma de amenizar esses conflitos, mas, para isso, é preciso ter um sistema partidário institucionalizado. Por isso, sistemas partidários pouco institucionalizados como o Paraguaio não conseguem formar coalizões duradouras e acabam por polarizar as forças políticas gerando instabilidade decisória.

Se a forma de governo e o sistema de representação cumprem um papel tão importante no desempenho de um presidente, as instituições políticas brasileiras, por exemplo, também deveriam gerar uma situação de permanente ingovernabilidade por ser um sistema presidencialista pluripartidário como o Paraguai. Contudo, como os últimos presidentes brasileiros demonstraram ter um alto poder sobre a agenda decisória, infere-se que um debate institucional não é suficiente para explicar déficits democráticos. Nesse sentido, variáveis internas ao processo decisório também têm um impacto decisivo na atuação do Executivo e Legislativo. Paraguai e Brasil diferem enormemente em relação ao papel do Poder Executivo na elaboração de políticas e no comportamento dos partidos no Legislativo e essa diferença guarda relação com as transições democráticas dos dois países.

No Brasil, a Constituição de 1988 criou uma forma de presidencialismo forte com a incorporação, pela nova Carta, da legislação produzida pelo regime militar para ampliar o poder de legislar do Executivo. Essa herança do autoritarismo tornou a estrutura do processo decisório brasileiro altamente concentrado, deixando ao governo amplos poderes para o estabelecimento da agenda por meio de instrumentos como a medida provisória. Ademais, apesar dos partidos no Brasil não serem muito institucionalizados, ou seja, o grau de enraizamento na sociedade ser baixo e haver pouca coesão e disciplina partidária, a organização do Congresso Brasileiro é extremamente favorável aos líderes partidários, o que dá a eles grande responsabilidade sobre a pauta legislativa. Assim, os poderes constitucionais do Executivo juntamente com a estrutura centralizada do Legislativo permitem ações coordenadas entre presidente e líderes partidários, o que neutraliza o comportamento individualista dos parlamentares e ameniza os conflitos de um sistema político como o brasileiro.

Ao contrário do Brasil, a herança do período ditatorial do Paraguai não foi um presidencialismo forte, mas sim, um parlamentarismo forte.  O Partido Colorado tem uma longa história no Paraguai, membros da administração pública foram obrigatoriamente filiados e isso fortaleceu sua base política. A ditadura militar, liderada pelo general Stroessner, foi mantida com seu apoio e, mesmo com o fim desse regime e aumento da oposição no país, o Partido conseguiu manter-se no governo até as eleições de 2008. A despeito de suas divisões internas, os colorados são o grupo político mais organizado do país e ainda detêm a maioria no Parlamento com grande poder sobre a agenda decisória, vetando, inclusive, qualquer mudança estrutural que beneficie as camadas mais desfavorecidas da população. Esse partido, apesar de se encontrar em um sistema democrático, tem um perfil autoritário e é altamente responsável por um suposto processo de parlamentarização do sistema político paraguaio. Isso porque, embora o Paraguai tenha um sistema presidencialista, Fernando Lugo parece ter sofrido mais uma espécie de “voto de desconfiança”, um instrumento utilizado em sistemas parlamentaristas, do que um impeachment. O papel do PLRA na queda do presidente não deve ser negligenciado, porém, o lobby dos grupos oligárquicos no parlamento através dos colorados foi fundamental. Em suma, os problemas democráticos enfrentados pelo Paraguai têm ligação não apenas com seu frágil arcabouço institucional, mas também com o desequilíbrio entre seu Executivo e Legislativo que dá mais peso ao Parlamento. É importante salientar que a análise não afirma que o Executivo é mais representativo que o legislativo, esse é um debate longo e que não faz parte do escopo da análise. A ênfase aqui é demonstrar que os diferentes pesos que Executivo e Legislativo podem ter em um sistema político dependem da estrutura institucional formada.

Um último fator importante para compreender essa instabilidade democrática no Paraguai é a persistência de uma cultura política não democrática no país. Diferente de acontecimentos semelhantes na América Latina, o impeachment de Lugo não ocasionou qualquer mobilização significativa da população nem pró nem contra seu mandato. Isso porque a sociedade civil no Paraguai sempre teve pouca capacidade de limitar a ação estratégica dos atores políticos no interior do Estado. O regime de Stroessner foi uma máquina autoritária que se sustentou não apenas pela repressão, mas também pela habilidade dos colorados em cooptar certas camadas da população e neutralizar outras. Para segmentos como os indígenas e os pequenos camponeses, os quais formam a maioria do povo paraguaio, a neutralização se deu sob a forma de exclusão, não sendo estes incorporados nos esquemas de poder. Essa exclusão não foi apenas política, mas social e econômica também, logo, a falta de consciência política fez com que essa camada da população não se organizasse politicamente em torno de seus interesses durante todo o regime.

Dessa forma, a baixa conscientização política desses grupos excluídos fez com que a organização dos movimentos camponeses fosse mais difícil e demorada. Sua capacidade de se constituírem como arena autônoma para limitar o sistema político foi altamente reduzida durante a democratização. A obstrução dos temas sociais na agenda política paraguaia é a prova do quanto esses movimentos sociais ainda estão alheios às disputas entre liberais e colorados, não encontrando espaço efetivo nem nos partidos menores. Percebe-se, então, que o entendimento da democratização deve ir além do formalismo e considerar um processo mais longo de transformação da cultura política e das relações Estado-sociedade. Cultura política, segundo Charles Taylor, deve ser entendida como a interligação da livre operação do sistema político com o sistema de normas, valores, crenças e tradições culturais que predominam nesse mesmo sistema político. Assim sendo, a democratização é um processo que ainda não se completou no Paraguai, pois além das posições-chave do sistema político ainda serem ocupadas por atores de convicções não democráticas ou semidemocráticas, os movimentos sociais têm pouco controle sobre o Estado. Apesar das constantes quedas na popularidade de Lugo, surpreendeu que grupos que se mantinham fiéis a sua vertente política não tenham saído em sua defesa. As causas para isso se encontram no não aprofundamento dos valores e normas democráticas dentro dessa sociedade que possa gerar uma atuação maior dos sujeitos sociais no cenário político.

Diante do exposto, conclui-se que a política paraguaia tem um extenso histórico de autoritarismo e a permanência de práticas políticas predatórias pelas elites e principais grupos partidários do país, mesmo após a transição democrática, explica porque a democracia paraguaia é uma das mais frágeis da América do Sul. A alternância de poder, fator essencial para uma completa democratização, ainda não foi efetivamente alcançada no país, para que isso ocorra, é preciso uma inserção maior dos valores democráticos dentro dessa sociedade. Por conseguinte, não cabe aos outros países da região dizer ao Paraguai quais regras democráticas deve seguir. A estabilidade democrática no Paraguai depende de uma mudança comportamental da sociedade. A cultura política democrática está relacionada a normas e valores que são inseridos na sociedade ao longo do tempo, não adianta ter regras democráticas sem a conscientização política e mobilização ativa da sociedade civil.

Referências bibliográficas

Figueiredo, Argelina & Limongi, Fernando. (2006). “Poder de agenda na democracia brasileira: desempenho do governo no presidencialismo de coalizão”. In: Soares, G. & Rennó, L. Reforma Política: Lições da história recente. Rio de Janeiro: Editora FGV.

Avritzer, L. A moralidade da Democracia. São Paulo: Perspectiva; Belo Horizonte: UFMG, 1996.

 

Erlene Maria Coelho Avelino é membro do Programa de Educação Tutorial em Relações Internacionais da Universidade de Brasília – PET-REL e do Laboratório de Análise em Relações Internacionais – LARI (erlenemaria@gmail.com).

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