La relación entre Brasilia y Teherán en el marco de la política exterior de Brasil ¿comienzo del fin de la autonomía heterodoxa?, por Esteban Actis

El comportamiento externo de Brasil de los últimos veinte años debe analizarse a la luz de factores constitutivos de su política exterior: universalismo y autonomía. Empero, una característica que trascendió a  los distintos modelos de autonomía propuestos,  – “autonomía por participación”, “autonomía por integración” y “autonomía por diversificación” (Vigevani y Cepulani, 2008) ha sido una relación de entendimiento y cooperación  con la potencia hegemónica principalmente en los asuntos estratégicos y de  seguridad. Más allá de las discrepancias de Brasil en diversos temas de la agenda bilateral, hemisférica y global con los EEUU, Washington  nunca las percibió como un  desafió a sus intereses estratégicos. El tipo de inserción internacional de Brasil nos remite al concepto acuñado por Juan Carlos Puíg (1984), durante la guerra fría pero con vigencia en nuestros días, de autonomía heterodoxa. La misma parte de la aceptación a la conducción estratégica de la potencia dominante, pero dejando espacio para discrepar abiertamente con ella en dos cuestiones. La primera, en el modelo de desarrollo interno, que puede no coincidir con las expectativas del hegemón y en segundo lugar, en las vinculaciones internacionales que no sean globalmente estratégicas

Por tal motivo, Brasil le ha mostrado a Estados Unidos un rostro de compromiso estratégico, y por el otro lado, le ha mostrado un rostro de discrepancia, sin que esto signifique ambigüedad o confusión en su política exterior. Itamaraty ha sabido combinar pragmatismo con autonomía, sin colisionar diplomáticamente con el hegemón y sin renunciar a objetivos de interés nacional. Las diferencias entre Brasilia y Washington han adquirido un modo que Hirst y Hurrell (2005) llaman “constrained discrepancy”. EEUU siempre ha intentado evitar confrontar dado que su intención es conservar a Brasil como un aliado relevante por sus importantes atributos de poder, su liderazgo regional y por ser un actor cada vez más relevante en el sistema internacional en el cual EEUU puede delegar ciertas responsabilidades para ocupar el papel de una “fuerza estabilizadora” y de Estado pivot” en la región. El Departamento de Estado y otras agencias gubernamentales intervinientes en el proceso de toma de decisiones han tendido presente que los costos de equivocar la estrategia bilateral son mayores que con cualquier otro país del Cono Sur.

Durante el gobierno de Lula Da Silva ha habido diversas discrepancias con los EEUU sobre temas bilaterales, regionales y globales. La mayoría de ellos han sido sobre la dimensión  económica/comercial dada que la heterodoxia, como ya dijimos, lleva a confrontar con el hegemón cuando lo que está en juego es la estrategia de desarrollo adoptada por el país.

En el plano bilateral,  Brasil mantiene múltiples disputas con los EEUU  en el Órgano de Solución de Diferencia de la OMC. De las veintitrés demandas que Brasil tiene actualmente en dicho organismo,  diez son contra los EEUU. Asimismo, Brasil fue el actor hemisférico con mayor peso en la oposición a la propuesta del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Esta oposición quedó evidenciada en la Reunión Ministerial del ALCA celebrada en Miami en noviembre de 2003. En las negociaciones por la liberalización del comercio a nivel mundial al interior de la OMC, la diplomacia brasileña coordinó, en el marco de la V Conferencia Ministerial celebrada en Cancún en septiembre de 2003, el discurso del G-22 con el objetivo de reforzar las presiones para que los países desarrollados, fundamentalmente EEUU y la UE, eliminaran los subsidios agrícolas. A partir de este momento los temas de Doha aún no han podido destrabarse.

La puntualización de algunas desavenencias de Brasil con el hegemón tuvo como objetivo visualizar como se han traducido las discrepancias. Empero, no sólo en materia económica Brasil no ha coincidido con los EEUU. Fabián Calle (2009) repasa algunas “heterodoxias” de la política exterior, puntualizando en:1) la participación en Bolivia en planes de lucha contra el narcotráfico, reemplazando a la DEA de los EEUU, expulsada por Evo Morales, 2) la compra de material bélico a Francia con la respectiva decisión de anunciar la preferencia por aviones de combate galos sobre los F-18 de los EEUU, 3) el apoyo a la compra de material bélico (de origen ruso) por parte de Venezuela, 4) El rechazo de Brasil al acuerdo entre EEUU y Colombia sobre el uso de siete bases militares, 5) la autorización para el ingreso de Zeleya a la embajada del Brasil en Honduras.   El autor sostiene que esas acciones por ahora no han generado aún reacción fuerte por parte de los EEUU, sin embargo él creé que este período de acciones sin costos estaría por comenzar lentamente a terminar.

Retomando el concepto de Autonomía heterodoxa, estas acciones se siguen encuadrando en el mismo. En primer lugar, no han sido con actores considerados globalmente estratégicos por los EEUU. Además, esos momentos críticos nunca terminaron en confrontación, siempre predominó el cuidado brasileño de no rozar cuestiones estratégicas-militares e ideológicas sensibles a Washington.

Esta situación parece haberse trastocado con la profundización de la relación bilateral entre Brasil y la República Islámica de Irán y la correspondiente  discrepancia entre Brasilia y Washington sobre la “cuestión iraní”. Actualmente, el desarrollo nuclear de Teherán (enriquecimiento de uranio) es considerado por Washington una de las principales amenazas, junto con el terrorismo, a la seguridad norteamericana y a la estabilidad  mundial. En forma paralela a los intentos de más sanciones,  la diplomacia brasileña concretó recientemente, junto con Turquía y en el marco de la visita de Lula a Teherán, la firma de un acuerdo -similar al propuesto por el grupo 5+1- con el objetivo de intercambiar combustible nuclear. Según el jefe de la diplomacia iraní, Manuchehr Mottaki, Irán enviará a Turquía 1.200 kilos de uranio poco enriquecido (al 3,5%) dentro de un mes, para que en el plazo máximo de un año el Organismo Internacional de la Energía Atómica (OIEA) le facilite los 120 kilos de uranio al 20% que necesita para su reactor de investigación.

Escude  (1992) sostiene que hay ciertas acciones de la política exterior que pueden traer riesgos de costos eventuales, en relación a que ciertos desafíos políticos a las grandes potencias pueden no conllevar costos inmediatos, pero casi siempre llevan implícitos el riesgo de costos eventuales. En este caso profundizarse las divergencias entre los EEUU y Brasil con respecto a Irán se puede ver alterada la heterodoxia de la autonomía brasileña.

Los siguientes hechos muestran la preocupación y el desacuerdo de Washington con el tipo de relación bilateral entre Brasil e Irán:

  1. Luego de la gira del presidente de Irán por América Latina en noviembre de 2009, la Secretaria de Estado, Hilary Clinton una charla sobre diplomacia en la sede del Departamento de Estado, Hillary sostuvo: “Si desean coquetear con Irán, deben observar cuidadosamente cuáles podrían ser las consecuencias. Esperamos que piensen dos veces y si lo hacen, los apoyaremosEstamos muy conscientes del interés que tiene Irán por promocionarse en algunos países, tales como Bolivia y Venezuela. Solamente podemos decir que es realmente una mala idea”. Si bien Clinton evitó hacer referencia directa a Brasil hubo un mensaje claro al palacio del Planalto.
  2. El propio presidente Obama envió una carta personal a Lula el día anterior que este recibiese a su par iraní, para que  convenciese a Ahmadineyad de que acepte la propuesta realizada por el Grupo 5+1, y que a su vez cumpla con los compromisos internacionales
  3. El Secretario de Estado adjunto para América Latina, Arturo Valenzuela, en referencia al futuro viaje de Hilary Clinton por Sudamérica, declaró “Vamos a decirle a nuestros homólogos brasileños que les alentaremos a que animen a Irán a recobrar la confianza de la comunidad internacional cumpliendo sus obligaciones internacionales, que creemos que no han cumplido”
  4. En el encuentro que tuvieron Hilary Clinton y Lula la ex primera dama dejó en claro “el tiempo para la acción internacional ha llegado. Sólo cuando hayamos aprobado nuevas sanciones en el Consejo de Seguridad, Irán negociará de buena fe”. Además, dejo en claro cual es la intención de Teherán con respecto a Brasil, “Irán habla a Brasil, China y Turquía y a cada uno le dice una cosa diferente para evitar sanciones. Si la comunidad internacional hablara con el mismo tono Irán no retendría más remedio que responder”. Clinton dejó Brasil sin convencer a Lula de que apoye las sanciones en el marco de la ONU.
  5. Al día siguiente del acuerdo firmado en Teherán, la diplomacia norteamericana presentó al Consejo de Seguridad un borrador de resolución para reforzar las sanciones a Irán. El mismo cuenta con el apoyo de China y Rusia. Este hecho debemos interpretarlo como un rechazo implícito al acuerdo que gestionó Lula. Hilary Clinton  si bien agradeció los “sinceros” esfuerzos de Brasil por mediar con Irán, sostuvo que Washington aún tiene muchas preguntas respecto del pacto de intercambio de combustible nuclear y que “hay que tomar acciones para logar fuertes sanciones que muestren un mensaje inequívoco respecto a lo que se espera de Irán

El aspecto nodal a destacar, y como conclusión, es que Washington percibe al rol activo de Brasil con respecto a la cuestión nuclear iraní como una “piedra en el zapato” en su intento de lograr consenso para endurecer las sanciones al régimen conducido por Ahmadinejad. A diferencia de otras oportunidades el intento de mediación de Lula nunca tuvo la aprobación ni el guiño del gobierno de los EEUU. En este sentido la firma del acuerdo entre Brasil, Turquía y Teherán puso en una situación incomoda a la administración Obama. La proyección global del liderazgo brasileño conlleva, sustentada en el aumento de sus capacidades materiales y en una percepción particular del orden internacional, inevitablemente a que los desacuerdos con los EEUU afecten los temas de la alta política. Por tal motivo, la desavenencia de Brasil en el tema estudiado puede indicar que estemos en presencia de un momento de ruptura de un tipo de relación con los EEUU, y en un momento de reforma (Lasagna,1995), es decir un proceso lento e incremental referido a aspectos parciales aunque importante de los patrones de política exterior.

Bibliografía

  • CALLE, Fabián (2009). Brasil: ¿Fin de los años dorados?. Columna Debate, Diario Clarín. 23/11/09. Bs. As.
  • ESCUDE, Carlos (1992), Realismo periférico. Fundamentos para la nueva política exterior argentina.1 ed. Bs.As. Editorial Planeta.
  • HIRST,  M y Hurrell, A. (2005) The United States And Brazil: A Long Road Of Unmet Expectations, Routledge, New York
  • LASAGNA, Marcelo (1995). “Las determinantes internas de la política exterior: un tema descuidado en la teoría de la política exterior”. Estudios Internacionales. pp. 387-409. Santiago.
  • PUIG, Juan Carlos (1984). La política exterior argentina incongruencia epidérmica y coherencia estructural. AAVV “América Latina: políticas exteriores comparadas”.GEL, Bs. As
  • VIGEVANI, Tullo y CEPALUNI, Gabriel (2007). A Política Externa de Lula da Silva: a estratégia da autonomia pela diversificação. Revista Contexto Internacional, vol. 29. no 2. Rio de Janeiro

Esteban Actis es Licenciado en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional de Rosario, Argentina y becario Doctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas – CONICET (e.actis@conicet.gov.ar).

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