Cooperação Sul-Sul: um ensaio conceitual, por Iara Costa Leite

“Concept formation concerns the most basic question of social science research: what are we talking about?” (Gerring, 2001:35, grifo do autor)

O termo “Cooperação Sul-Sul” (CSS) vem sendo usado, talvez com recorrência inédita, por acadêmicos, políticos e jornalistas. Em geral, ele é empregado para se referir a um amplo conjunto de fenômenos relativos às relações entre países em desenvolvimento – desde a formação temporária de coalizões no âmbito de negociações multilaterais até o fluxo de investimentos privados. Já para especialistas, a CSS diz respeito a um âmbito geográfico específico da cooperação para o desenvolvimento.

Se, por um lado, o uso aleatório do termo e a pouca preocupação em defini-lo vem estimulando sua dilatação excessiva, impossibilitando a geração de um conhecimento teórico sobre suas dinâmicas, por outro o estudo da CSS como cooperação para o desenvolvimento enfrenta pelo menos dois desafios: (1) a inexistência de dados sistematizados da ajuda prestada pelos doadores emergentes e a ausência de um consenso sobre como contabilizá-los; (2) e o paroquialismo das abordagens à CSS realizadas por especialistas, que não levam em consideração teorias sobre cooperação produzidas por áreas vizinhas e desconsideram, muitas vezes sem fornecer qualquer tipo de explicação, uma série de fenômenos que seriam classificados como CSS pelo entendimento ordinário.

O primeiro desafio foi identificado, por exemplo, pelo Conselho Econômico e Social das Nações Unidas (ECOSOC, na sigla em inglês), que vem reunindo dados sobre a assistência prestada por doadores emergentes. Em relatório publicado em 2008, o ECOSOC identificou três tipos de restrições para o desenvolvimento de bases de informação sobre os fluxos de CSS: (1) problemas técnicos e institucionais na definição e reunião de dados, devido à ausência de definição comum, entre os países em desenvolvimento, sobre quais transferências devem se enquadrar como assistência para o desenvolvimento; (2) falta de coordenação nacional para a reunião de dados, já que os programas estão muitas vezes dispersos entre vários ministérios e agências; (3) inexistência de um fórum internacional para coordenar a reunião de dados (ECOSOC, 2008).

Essas dificuldades se viram espelhadas no relatório do ECOSOC, que, além de se basear em fontes distintas conforme o país, buscou ser fidedigno às respectivas visões nacionais sobre a CSS. Assim, os números referentes à prestação de ajuda por China e Índia, tidos como os maiores doadores emergentes, incluem transferências realizadas por seus respectivos Eximbanks, ao passo que países o Brasil, por exemplo, entendem a CSS estritamente como cooperação técnica para o desenvolvimento, excluindo não apenas as transferências financeiras voltadas para a promoção comercial (como os empréstimos realizados pelo BNDES a outros países em desenvolvimento) -, mas também doações que não estariam diretamente ligadas à promoção do desenvolvimento dos beneficiários, como a assistência humanitária (Ayllón e Leite, 2010). Assim sendo, não há como compararmos os números levantados.

Em relação ao segundo empecilho ao estudo da CSS, existem duas dificuldades. Em primeiro lugar, a definição restrita de CSS adotada por especialistas peca por falta de ressonância, na medida em que, para não especialistas, o termo tem conotação muito mais ampla. Quer dizer, ao tratarmos a CSS como modalidade da cooperação para o desenvolvimento, estamos excluindo uma série de fenômenos que, para o entendimento ordinário, também estariam subsumidos sob a rubrica da CSS – tais como a cooperação entre países de renda média (iniciativas de cooperação entre Brasil e China, por exemplo) e a formação de coalizões no âmbito multilateral (como a formação do G-20 na OMC). Na verdade, quando especialistas falam sobre a CSS, eles se referem, conscientemente ou não, a uma modalidade da CSS – a voltada para a promoção do desenvolvimento dos países de renda baixa.

Em segundo lugar, os estudos produzidos por especialistas ignoram as teorias sobre cooperação produzidas por áreas vizinhas, impossibilitando o amadurecimento de suas análises e um eventual acúmulo de conhecimento sobre o tema. Infelizmente, a possibilidade de diálogo com a disciplina de relações internacionais se vê limitada pelo fato de que a literatura mais avançada do ponto de vista teórico-analítico foca seus estudos em um tipo específico de cooperação internacional: a formação de arranjos duradouros de cooperação, particularmente no âmbito da economia política, entre países desenvolvidos. Aqui, a cooperação internacional é entendida estritamente como coordenação de políticas.

Diante dessa dificuldade, pode ser de grande valia tentarmos dialogar com os trabalhos que se voltaram, tradicionalmente, para o estudo da cooperação: os estudos sociológicos. Aqui, a cooperação é entendida, amplamente, como um processo de troca envolvendo indivíduos ou grupos sociais – processo este que, uma vez bem sucedido, pode levar ao estabelecimento de instituições no longo prazo. É precisamente essa noção de troca que não fica clara quando os estudos sobre a CSS se voltam para a análise dos fluxos de ajuda para o desenvolvimento. A impressão que temos é que, na verdade, não há troca, mas sim “doação”. Essa impressão não é aleatória. Na verdade, houve todo um esforço, desde a década de 70, de se substituir a ideia de “assistência”, ligada a práticas desiguais e paternalistas, pela ideia de “cooperação”, que implicaria igualdade entre as partes envolvidas, respeito à soberania e objetivos comuns.

Sem entrar no mérito da correspondência prática, ou não, desses esforços normativos, cumpre observar a necessidade, seja por questões teórico-metodológicas, seja por questões práticas, de que a CSS seja entendida como processo de troca envolvendo países do Sul. No caso da CSS para o desenvolvimento, cumpre analisar em que medida as partes envolvidas estão sendo beneficiadas – em que medida as iniciativas estão estimulado o desenvolvimento dos “beneficiários” e em que medida estão realizando os interesses dos “doadores”. Este último ponto é amplamente ignorado pela literatura especializada sobre a CSS, embora seja tão fundamental quanto o primeiro se quisermos entender a CSS como processo de troca.

Referências bibliográficas

  • AYLLÓN, Bruno. LEITE, Iara (2010). La Cooperación Sur-Sur de Brasil: proyección solidaria y política exterior. In: Bruno Ayllón e Javier Surasky (coords.). La Cooperación Sur-Sur en Latinoamérica: utopía y realidad. Madrid: Ediciones Los libros de la Catarata/IUDC-UCM, pp.69-101. (ISBN: 978-84-8319-509-3)
  • ECOSOC (2008). Trends in south-south and triangular development cooperation. Background study for the Development Cooperation Forum. Disponível em: http://www.un.org/ecosoc/docs/pdfs/South-South_cooperation.pdf
  • GERRING, John (2001). Social science methodology: a criterial framework. Cambridge: Cambridge University Press.

Iara Costa Leite é doutoranda em Ciência Política pelo Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro – IUPERJ e professora substituta do  Relações Internacionais da Universidade de Brasília – UnB (ileite@iuperj.br).

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