A visão dos EUA sobre a decisão unilateral do Brasil de estender o mar territorial a 200 milhas marítimas

Tanto nos meios acadêmicos quanto na mídia a análise de política internacional orienta-se primordialmente às condicionalidades contemporâneas. Comumente, os fatores históricos são relegados em prol de explicações imediatas. No meio acadêmico, esse fato é especialmente preocupante. A disponibilidade de arquivos públicos e a facilitação do acesso por meio digital não significou aprofundamento de pesquisas de campo. Um paradoxo sobressai-se: a história contada sem documentos.

Nesse artigo, a pretensão é justamente voltar-se aos arquivos para compreender uma decisão da política externa brasileira a partir da visão da diplomacia americana. Apesar de o acesso aos arquivos norte-americanos já estarem disponibilizados na internet, a extensão do mar territorial brasileiro para 200 milhas marítimas em 1971 ainda carece na literatura de entendimento sobre os impactos bilaterais e multilaterais.

Assim, por meio da metodologia de process tracing buscou-se reconstituiu a reação diplomática norte-americana à extensão do mar territorial brasileiro, analisando Memorandos de Decisão de Segurança Nacional e os telegramas entre as embaixadas e missões estadunidenses e o Departamento de Estado entre 1970 e 1974. O objetivo, portanto, é reconstruir as ações da diplomacia norte-americana para compreender as estratégias e os objetivos empregados em relação ao ato unilateral brasileiro.

O artigo foi dividido em três secções. Na primeira, pretende-se rememorar os fundamentos do decisão brasileira por meio de revisão da literatura já consagrada sobre a temática. Em um segundo momento, parte-se para a análise qualitativa dos Memorandos de Decisão de Segurança Nacional e dos telegramas entre as embaixadas. Por fim, apresentam-se as conclusões e a compreensão norte-americana subtraída dos documentos sobre a extensão do mar territorial brasileiro.

Os fundamentos da decisão brasileira

A literatura sobre a extensão do mar territorial brasileiro destaca haver condicionalidades econômicas, de segurança e político-diplomáticas na decisão brasileira. Nessa seara, destacam-se os estudos realizados por Araújo Castro para o Curso de Altos Estudos do Instituto Rio Branco, em 1989; e a dissertação de mestrado de Gustavo Carvalho, defendida em 1999. Ambos os trabalhos explanam profundamente quais foram os fatores à época da extensão do mar territorial brasileiro com o objetivo de reestabelecer o processo decisório nacional.

Entretanto, a decisão de estender o mar territorial brasileiro não foi inovadora. O Estado brasileiro já demonstrava historicamente preocupação com a política brasileira para o mar. Na Primeira Guerra Mundial, estendeu-se o mar territorial para 3 milhas; em 1938, com o Decreto nº 794[3], adotou-se regime exclusivo de pesca na extensão de 12 milhas marítimas (CASTRO, 1989); em 1950, integrou-se a plataforma submarina ao território nacional com o Decreto nº 28.840[4]; em 1966, com o Decreto-lei nº44[5], o mar territorial foi expandido em mais 3 milhas e criou-se uma faixa adicional de 12 milhas marítimas a partir do litoral, como zona contígua e de zona de direitos exclusivos de pesca; em 1968, com o Decreto n.º 63.164[6], regulamentou-se a pesquisa científica no mar territorial e na plataforma continental. (CARVALHO, 1999) Finalmente, em 25 de março de 1970, com o Decreto-lei n.º 1.098[7], o General Emílio Garrastazu Médici estender o mar territorial de 12 milhas marítimas para 200 milhas marítimas.

Os fatores econômicos, político-diplomáticos e de segurança estiveram presente na redação da Exposição de Motivos nº.011/70, do Conselho de Segurança Nacional, e encaminhada ao Congresso Nacional antes da aprovação do decreto-lei. Economicamente, justificava-se a medida pela “manutenção da produtividade dos recursos marinhos”. Entretanto, apesar do Brasil vivenciar o Milagre Econômico, com taxas crescimento do PIB a 10,4%, em 1970, o mar representava parte pouco significativa da produção brasileira. Nesse sentido, cumpre destacar que a preocupação do governo brasileiro não era a produção da indústria pesqueira brasileira, mas, possivelmente, a exploração dos recursos marinhos brasileiros por industrias pesqueiras estrangeiras. Era necessário afastar o interesse de outras nações nos recursos marinhos brasileiros e evitar embates com outras nações, como o que ocorreu com a Guerra da Lagosta, em 1963. (LESSA, 1999)

A preocupação brasileira coadunou-se com a apreensão de barcos pesqueiros realizados pela Marinha Brasileira, entre eles, do Japão, dos Estados Unidos e da União Soviética. Portanto, os fatores de segurança parecem ter pesado mais no processo decisório brasileiro do que os econômicos stricto sensu. De todo o modo, a postura soberanista brasileira sobre o mar não parece ter respondido a uma estratégica geopolítica de assegurar os recursos marinhos vivos e não vivos, no mar e no subsolo marinho. A possibilidade estratégica representada pela extensão do mar territorial brasileiro também foi objeto de observações pelo Vice-Almirante Paulo Irineu Roxo Freitas[8] (FREITAS, 1969 apud CARVALHO, 1999, p.54) e por Golbery do Couto e Silva (1981), mas os objetivos de segurança nacional e defesa citados na Ata da Décima Quarta Consulta ao Conselho de Segurança Nacional [9] não dão conta de um uso dos recursos naturais como recurso de poder pelo Brasil, e, sim, defesa do país em caso de agressões de potências estrangeiras ou de uso, por elas, do fundo marinho e da plataforma continental para a colocação de armas submarinas.

Os fatores político-diplomático sobressaíram-se no processo decisório brasileiro. A decisão brasileira foi ao encontro das decisão promovidas por Peru (1947), Chile (1947), Costa Rica (1948), El Salvador (1950), Honduras (1951), Argentina (1966), Panamá (1969) e Uruguai (1969). Todos os países tinham estendidos seus respectivos mares territoriais para 200 milhas marítimas. O Conselho de Segurança Nacional sugeriu em ata que os países da América Latina receberiam com agrado a adoção de medida similar pelo Brasil. Ademais, logo depois, em agosto de 1970, os países latino-americanos congregariam na Reunião de Estados Latino-americanos sobre o Direito do Mar. Tais perspectivas levam a crer que o Conselho de Segurança Nacional estava atento tanto à possibilidade de uma coalizão política dos países latino em prol das 200 milhas marítimas, como às negociações prévias da III Conferência das Nações Unidas sobre Direito do Mar (CNUDM).

A visão norte-americana

A III CNUDM pretendia solucionar a questão ainda em aberto sobre a largura do mar territorial. Os trabalhos preparativos iniciaram-se em dezembro de 1970 e prolongaram-se até dezembro de 1973, quando foi convocada pela Resolução n.º 3067 (XXVIII) da Assembleia Geral das Nações Unidas. Tendo tido 11 sessões até seu término, em 1982, culminou na aprovação da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar ou Convenção de Montego Bay, a qual definiu os termos mar territorial, zona contígua, zona econômica exclusiva e plataforma continental, bem como suas respectivas extensões, e instituiu o Tribunal do Direito do Mar.

As negociações prévias foram fundamentais para se alcançar esses resultados. E a diplomacia norte-americana compreendia a importância de defender seus interesses naquele momento crítico. Os documentos do Departamento de Estado[10] demonstram que o governo estadunidense estava atento às movimentações político-diplomáticas e possíveis coalizões na III CNUDM.

Já em maio de 1970, o presidente Nixon decide estipular os princípios norte-americanos para o fundo marinho abaixo do mar territorial, os quais a delegação norte-americana deveria defender na próxima sessão do Comitê das Nações Unidas para o fundo marinho. [11] Sobre a extensão do mar territorial brasileiro, o Departamento de Estado decidiu interferir na questão por causa dos problemas com os barcos pesqueiros no mar territorial brasileiro. Henry Kissinger expressou, veementemente, que a depender da resposta do governo brasileiro, seria necessário uma carta do Presidente Nixon ao Presidente Médici, enfatizando que o impacto da decisão brasileira poderia afetar o sucesso da III CNUDM.[12]

Em julho de 1971, o governo norte-americano decide que iria defender a extensão de 12 milhas marítimas para o mar territorial e que defenderia essa postura na III CNUDM. Henry Kissinger ressalta que era preciso buscar esforços multilaterais para as propostas de direito do mar dos Estados Unidos e que deveria ser instituído um grupo ad hoc, para prever cenários e posições na questão das disputas de pesca com o Brasil. [13] Era preciso, portanto, evitar uma coalizão dos países latino-americanos em torno da demanda por um mar territorial de 200 milhas.

Em 7 de dezembro de 1971, ocorreu a visita do Presidente Médici ao Presidente Nixon. Em suas memórias[14], o Chanceler Mário Gibson Barbosa relatou que, na visita oficial do Presidente Médici ao Presidente Nixon, percebeu-se que o governo norte-americano estava bastante emprenhado em derrubar o decreto brasileiro de extensão do mar territorial, particularmente, a Câmara dos Representantes. O empenho era tamanho que houve, inclusive, a aprovação de uma resolução para condicionar a ratificação do acordo internacional do café a revogação do Decreto-lei n.º 1.098. Entretanto, a trégua nas tensões bilaterais apenas ocorreria com o acordo de pesca de camarão, em maio de 1972, entre Brasil e Estados Unidos, com duração até 1975, quando se imaginou que as posições na III CNUDM estariam determinadas.

Entre 1972 e 1973, a diplomacia norte-americana buscou minar o consenso latino-americano. Conforme a embaixada norte-americana, em Quito, informou em telegrama[15] ao Departamento de Estado, esse consenso já havia sido mais forte e estava diminuindo. Era possível perceber uma mudança de posição do governo equatoriano. A embaixada norte-americana chegou a recomendar fazer um acordo de pesca com o governo equatoriano, nos moldes do acordo feito com o Brasil, para limitar o número anual de pescado e solucionar o problema da apreensão dos barcos pesqueiros norte-americanos. Assim, ao não tratar da questão da extensão do mar territorial nos acordos bilaterais, o governo norte-americano solucionava o problema das apreensões de barcos pesqueiros e lançava a questão do mar territorial para o âmbito multilateral, no qual teria maior poder de barganha.

Já em abril de 1973, a embaixada norte-americana, em Daca[16], ressalta que a estratégia norte-americana de isolamento do Brasil estava sendo produtiva[17] e que, provavelmente, o Brasil se encontraria em posição isolada na defesa das 200 milhas na Conferência de Santiago[18], em 1974, e essa oportunidade deveria ser usada para convencer o Brasil do mútuo interesse sobre as regulamentações do direito do mar, trazendo o Brasil para a posição norte-americana.

Em reunião na embaixada norte-americana no Brasil, entre os conselheiros jurídicos Brower e Deloff com o embaixador Saraiva Guerreiro e Thompson-Flores, os norte-americanos ressaltaram que a posição do Brasil de defesa das 200 milhas marítimas afetava fundamentalmente os interesses de segurança de navegação e sobrevoo. O embaixador Saraiva Guerreiro afirmou que era um posição que estava sendo sustentada principalmente pelo governo brasileiro e fomentada inflexivelmente pelo Chanceler Mário Gibson Barbosa.[19]

Paralelamente, a diplomacia norte-americana iniciou a promoção da ideia de que os Estados nacionais deveriam contar com 12 milhas de mar territorial, mas com possibilidade de uso dos recursos biológicos e minerais até 200 milhas marítimas.[20] Essa possibilidade surgiu como um mecanismo, para saciar os Estados que promoveram a extensão do mar territorial para 200 milhas, sem afetar os interesses da política externa americana. O Presidente Nixon aprovou essa solução e orientou que a delegação dos Estados Unidos buscasse na conferência a delimitação de 200 milhas marítimas para margem continental.[21]

A diplomacia norte-americana sabia que não podia esperar que o governo brasileiro modificasse sua posição publicamente, pelo menos não até a Conferência de Genebra e a Conferência de Santiago[22]. Portanto, os Estados Unidos seguiram a tática de isolar a defesa brasileira da extensão do mar territorial em relação aos outros países e, ao mesmo tempo, criando o conceito de plataforma continental de até 200 milhas marítimas em paralelo ao conceito de mar territorial de 12 milhas marítimas.

Conclusão

Apesar da falta de documentação para aprofundar o estudo e de alguns telegramas e parte dos documentos analisados ainda estarem classificados secretos, é possível encontrar uma a intelligentsia por detrás das ações da diplomacia estadunidense. Em suma, essa estratégia teve três táticas bem delineadas: evitar uma frente unida de países latino-americanos em prol do mar territorial de 200 milhas; isolar a defesa brasileira de 200 milhas marítimas na III CNUDM; e desenvolver o conceito de plataforma continental de até 200 milhas marítimas em paralelo à defesa do mar territorial de 12 milhas marítimas.

A extensão do mar territorial brasileiro na visão da diplomacia norte-americana é um questão secundária e condicionada à possibilidade de afetar as negociações prévias e durante a III CNUDM. Assim, os acordos de pesca bilaterais serviram para apaziguar os problemas da apreensão dos navios pesqueiros e retirar a discussão da extensão do mar territorial do âmbito bilateral. Essas discussões foram lançadas para o âmbito multilateral, pois, na III CNUDM, a diplomacia norte-americana possuiria maior poder de barganha na defesa das 12 milhas marítimas de mar territorial. A estratégia da diplomacia estadunidense mostrou-se, portanto, bem-sucedida, pois, o consenso em torno das 200 milhas marítimas foi rompido, bem como, o mar territorial passou a ter 12 milhas marítimas pela conforme a Convenção de Montego Bay, de 1982.

Notas

  1. Brasil. Decreto-lei nº 794, de 19 de outubro de 1938. Disponível em: http://www2.camara.leg.br/legin/fed/declei/1930-1939/decreto-lei-794-19-outubro-1938-350346-publicacaooriginal-1-pe.html
  2. Brasil. Decreto-lei nº 28.840, de 8 de outubro de 1950. Disponível em: http://www2.camara.leg.br/legin/fed/decret/1950-1959/decreto-28840-8-novembro-1950-329258-publicacaooriginal-1-pe.html
  3. Brasil. Decreto-lei nº44, de 18 de novembro de 1966. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/1965-1988/Del0044.htm
  4. Brasil. Decreto n.º 63.164, de 26 de agosto de 1968. Disponível em: http://www2.camara.leg.br/legin/fed/decret/1960-1969/decreto-63164-26-agosto-1968-404449-publicacaooriginal-1-pe.html
  5. Brasil. Decreto-lei n.º 1.098, de 25 de março de 1970. Artigo 2º. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/1965-1988/Del1098.htm
  6. O Vice-Almirante Paulo Irineu Roxo Freitas destacou-se destacou pelo pensamento político, sendo autor, entre outros trabalhos de proposta do Decreto-lei n.º 553, de 1969, anteriormente mencionado, que regulamentou a pesquisa no mar territorial na plataforma continental.
  7. Brasil. Ata da Décima Quarta Consulta ao Conselho de Segurança Nacional, de 25 de março de 1970.
  8. Foram analisados 8 Memorandos de Decisão de Segurança Nacional, entre as datas de 22 de maio de 1970 e 24 de junho de 1974. Portanto, todos os memorandos estão circunscritos entre o período logo após a extensão do mar territorial brasileiro pelo Decreto-lei n.º 1.098, em 25 de março de 1970 e com o momento inicial da III CNUDM, iniciada em 1974. Também foram objeto de análise 17 telegramas norte-americanos, entre 27 de março de 1973 a 11 de dezembro de 1973.
  9. Estados Unidos. Departamento de Estado dos Estados Unidos. Memorando de Decisão de Segurança Nacional nº 62, de 22 de maio de 1970.
  10. Estados Unidos. Departamento de Estado dos Estados Unidos. Memorando de Decisão de Segurança Nacional nº 111, de 29 de maio de 1971.
  11. Estados Unidos. Departamento de Estado dos Estados Unidos. Memorando de Decisão de Segurança Nacional nº 122, de 22 de julho de 1971.
  12. BARBOSA, Mário Gibson. Na diplomacia, o traço todo da vida. Rio de Janeiro: Editora Record, 1992. p.205
  13. Embaixada dos Estados Unidos em Quito para Secretaria de Estado dos Estados Unidos, tel. nº 05664, de 1 de novembro de 1973.
  14. Destaca-se que países vizinhos a Bangladesh – Índia, Paquistão e Sri Lanka – já haviam adotado zona de pesca de 20 a 200 milhas marítimas.
  15. Embaixada dos Estados Unidos em Dacca para Secretaria de Estado dos Estados Unidos, tel. nº 01414, de 2 de abril de 1973.
  16. Devido ao não consenso a Assembleia Geral decidiu que antes da reunião geral da III CNUDM deveriam ser realizadas sessões preliminares em Nova Iorque, nos meses de novembro e dezembro de 1973, devendo ser realizadas as principais sessões da Conferência em Santiago do Chile, em abril e maio de 1974.
  17. Missão dos Estados Unidos nas Nações Unidas em Nova York para Secretaria de Estado, tel. nº 01053, de 27 de março de 1973.
  18. Missão dos Estados Unidos nas Nações Unidas em Nova York para Secretaria de Estado, tel. nº 04571, de 8 de novembro de 1973.
  19. Estados Unidos. Departamento de Estado dos Estados Unidos. Memorando de Decisão de Segurança Nacional nº 260, de 24 de junho de 1974.
  20. Devido ao não consenso a Assembleia Geral decidiu que antes da reunião geral da III CNUDM deveriam ser realizadas sessões preliminares em Nova Iorque, nos meses de novembro e dezembro de 1973, devendo ser realizadas as principais sessões da Conferência em Santiago do Chile, em abril e maio de 1974.

Bibliografia

Sobre a autora

Sumaia Árabe é Mestranda em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília (sumaia.arabe@gmail.com.

Como citar este artigo

Sumaia Árabe. "A visão dos EUA sobre a decisão unilateral do Brasil de estender o mar territorial a 200 milhas marítimas". Mundorama - Revista de Divulgação Científica em Relações Internacionais,. [Acessado em 16/07/2019]. Disponível em: <http://www.mundorama.net/?article=a-visao-dos-eua-sobre-a-decisao-unilateral-do-brasil-de-estender-o-mar-territorial-a-200-milhas-maritimas-por-sumaia-arabe>.
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