A crise tripartite: entre revitalização do multilateralismo e regionalização da questão das FARC, por Pablo P. Sampedro Romero

A América do Sul assistiu nos últimos meses ao que teria sido uma das piores crises diplomáticas na sub-região andina. Em apenas 48 horas, as relações entre Colômbia, Equador e Venezuela deterioraram-se substancialmente: a intervenção do exército colombiano, realizada na província equatoriana de Sucumbíos, em 1º de março deste ano, resultou não somente na morte do segundo comandante das Forzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), Luis Edgar Devia Silva – vulgo “Raúl Reyes”, mas também na execução de outras vinte e cinco pessoas, dentre as quais um cidadão equatoriano e cinco mexicanos. O governo equatoriano teria sido notificado por Álvaro Uribe algumas horas depois da intervenção, o que desencadeou, uma crise diplomática que culminou com o corte de relações entre os dois países, a mobilização de tropas venezuelanas ao longo da fronteira com a Colômbia e uma série de acusações e denúncias abertas entre os três governos.
A relevância da crise enquanto objeto de análise se explica por representar um momento crítico na tendência de fragilização dos mecanismos de diálogo bilateral entre os países andinos. Ademais, a crise – que foi apontada como uma das mais delicadas tensões diplomáticas da sub-região andina – ganhou visibilidade em razão do envolvimento de diversas organizações de cooperação multilateral em âmbito sub-regional, regional e hemisférico, que não somente contribuíram para a normalização das relações entre os países, mas que também tiveram suas agendas políticas reacendidas pelo evento. Além disso, se encarada dentro de uma dinâmica mais complexa, a crise apresenta repercussões locais, regionais e hemisféricas importantes, na medida em que está diretamente relacionada ao que seria um processo de transbordamento do conflito das FARC.
Desse modo, o desenvolvimento da crise pode ser descrito em ao menos três tempos. Primeiramente, (1) o período fatídico entre os dias 1º e 3 de março, em que se instaurou o conflito diplomático, envolvendo o corte de relações entre Colômbia e Equador, a interferência do governo venezuelano com discursos agressivos de solidariedade ao Equador, mobilização de tropas nas fronteiras com a Colômbia e a retardada reação nicaragüense, que cortou relações com Bogotá em 6 de março. Num segundo momento (2), observou-se a participação progressiva de outros governos latino-americanos no sentido de cooperar pela resolução da crise, intenções que foram encapsuladas no âmbito de instituições multilaterais de cooperação, como o Grupo de Rio e a OEA. Já em 3 de março, a presidente chilena Michelle Bachelet cobrava dos governos colombiano e equatoriano uma satisfação sobre a crise, ao passo em que o Itamaraty, junto com outros governos da região, oferecia ofícios para sua  mediação O aspecto mais notável desta fase, entretanto, foi o acionamento simultâneo de mecanismos de solução de conflitos no âmbito de vários organismos internacionais de escopo regional e hemisférico, dentre os quais o Grupo do Rio e a OEA tiveram papel mais protagônico. O terceiro momento da evolução da crise (3) correspondeu ao acordo estabelecido pelos governos conflitantes durante a Cúpula do Grupo do Rio, ao que se seguiu a normalização quase imediata das relações entre os países. No mesmo momento, uma reunião do Conselho Permanente da OEA, convocada dois dias antes pelo governo equatoriano, deliberava sobre a instauração de uma missão da OEA para apurar o caso e contribuir para a restauração de mecanismos de diálogo entre os países beligerantes.
A situação atual é de resolução formal da crise, uma vez que as relações diplomáticas entre os três países andinos já foram normalizadas. Entretanto, observa-se que, mesmo se oficialmente saneada, a crise oferece probabilidade de ressurgimento, dada a possibilidade de emergência de informações contidas nos computadores apreendidos durante a intervenção colombiana, que poderiam sugerir relações comprometedoras entre Correa, Chávez e movimentos guerrilheiros. De fato, deve-se considerar que a crise diplomática desenrolou-se tendo como pano de fundo o spill over da questão das FARC, e é bem provável que, enquanto os governos da região não encontrarem uma estratégia comum para o tratamento da questão, haverá risco de retomada de tensões diplomáticas.
De fato, a situação colombiana é bastante delicada. Há mais de quarenta anos as FARC agem em território colombiano. O que originalmente era um movimento esquerdista decidido a tomar o poder por meio de ações guerrilheiras tornou-se um dos maiores problemas de segurança regional, ocupando importante parte do território colombiano e financiando suas atividades com extorsões, seqüestros e narcotráfico, sendo qualificado como organização terrorista pelo governo colombiano, pelos EUA e pela União Européia.  O conflito radicalizou-se já na década de 80 e agravou-se com a fundação, em 1997, das Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), grupo paramilitar de direita que teria apoio entre setores do exército colombiano.
Com a chegada de Álvaro Uribe ao poder, em 2002, observou-se uma mudança sensível no tratamento da questão das FARC em contraponto à posição mais negociadora do presidente Andrés Pastrana, que havia estabelecido uma zona de distensão no intuito de facilitar as negociações de paz. Com Uribe, a questão foi profundamente securitizada, o que se evidenciou pelo lançamento de vários planos de combate à guerrilha, sendo o último o Plano Victoria, de 2006, com o objetivo de retomar os territórios ocupados por meio de força militar. O envolvimento dos Estados Unidos nesse processo foi inequívoco, especialmente a partir dos atentados de 11 de setembro: os EUA insistem em que as FARC são “o grupo terrorista internacional mais perigoso no continente americano”, contribuem maciçamente com os planos de combate à guerrilha – com financiamento e cooperação técnica – e compartilham com o governo Uribe uma mesma visão estratégica a respeito da questão. Além disso, mesmo admitindo que tenha havido violação de soberania territorial por parte da Colômbia, os EUA reconheceram a ação como legítima, alegando que “cada governo tem o direito, senão obrigação, de defender seu país contra o terrorismo”.
Observa-se, contudo, a manifestação de uma visão estratégica mais complacente a respeito à questão das FARC, defendida por Hugo Chávez. A posição defendida pelo governo equatoriano não parece alinhar-se diretamente à posição chavista, entretanto, existe um importante elemento de discordância com respeito à posição colombiana. De fato, Venezuela e Equador parecem alinhar-se menos em razão de solidariedade ideológica que de uma oposição comum à maneira ofensiva pela qual o governo colombiano tem conduzido o combate à guerrilha.
Nos últimos anos, as relações entre Colômbia e Equador haviam progredido no sentido de estreitar a cooperação bilateral em questões de desenvolvimento e integração fronteiriça, dado que o Equador é o país mais afetado pelo transbordamento da crise colombiana. A política de cooperação bilateral em matéria de fronteira se realiza no âmbito da Comissão Bilateral Fronteiriça (COMBIFRON) – que teve suas atividades temporariamente suspensas durante o corte de relações diplomáticas entre os dois países -, promovendo também cooperação em matéria policial e judiciária. O governo equatoriano alega, entretanto, que, por defender o princípio de “não-intervenção nos assuntos internos de outros estados”, não permite que as Forças Armadas equatorianas participem em ações conjuntas ou coordenadas com as Forças Armadas colombianas. Ainda que houvesse uma tendência de intensificação da cooperação bilateral, observou-se, desde o início de 2006, a ocorrência de seis incidentes fronteiriços entre os dois países, entre eles duas incursões do exército colombiano em território do Equador. A última intervenção, contudo, despertou a revolta do governo equatoriano, por suas dimensões, precisão técnica e pelo sigilo completo em que se desenrolou – Correa teria sido pessoalmente notificado oito horas após o início do bombardeio – fatores que sugerem ação premeditada, ao contrário do que foi alegado por Uribe.
A rapidez e dimensão da reação venezuelana tornam a análise da crise ainda mais complexa. Já no dia seguinte à divulgação da morte de Raúl Reyes, Chávez ameaçou o governo colombiano de que qualquer ação de natureza semelhante perpetrada em território venezuelano seria causa bellis e, no dia seguinte, ordenou o envio de batalhões blindados para a fronteira colombiana, acusando Uribe de “paramilitar e narcotraficante”. A rápida escalada da crise teria ocorrido em resposta ao comunicado do ministério das Relações Exteriores colombiano, que negava que tivesse havido violação de soberania e afirmava que o exército colombiano havia agido em legítima defesa.
As explicações para a virulência da reação venezuelana são ainda obscuras. Há, de fato, indício de que Manuel Marulanda Vélez, o primeiro comandante das FARC, estaria instalado em território venezuelano, próximo da fronteira colombiana, e de que o governo deste país temesse que Uribe considerasse a realização de mais uma “intervenção cirúrgica” em território vizinho. Ainda que essa explicação não seja satisfatória por falta de evidências definitivas, pode-se considerar a hipótese de que, ao contribuir para o agravamento da crise, Chávez estaria compondo com o Equador um “eixo anti-Colômbia”, de modo a contrabalançar a postura proativa desse país e atingir o protagonismo regional que a Colômbia tem obtido no contexto da luta contra a guerrilha. Nesse sentido, as ações de Venezuela e Equador apontariam para uma tendência de regionalização da crise.
Além dos aspectos estruturais que situam a crise diplomática dentro de um contexto mais complexo de regionalização da questão das FARC, uma dimensão importante de análise é o papel que os organismos intergovernamentais desempenharam na resolução da crise. O envolvimento desses atores se deu nos momentos (2) e (3) da periodização proposta anteriormente. Nesse contexto observaram-se mais nitidamente as repercussões regionais e hemisféricas do evento, uma vez que ela atingiu prontamente as agendas das instituições regionais mais importantes. Já em 2 de março, o governo equatoriano acionou o Conselho Permanente da OEA, que se reuniu em sessão extraordinária entre os dias 4 e 5 de março. Quase simultaneamente, realizou-se em Lima uma reunião extraordinária do Parlamento Andino, cuja declaração exortava “os países conflitantes a adotar mecanismos de diálogo para restabelecer as relações diplomáticas de forma imediata”, e atentava para o perigo da interferência de países não membros da CAN, sugerindo que o envolvimento da Venezuela poderia prejudicar as negociações. No dia anterior, Evo Morales, na condição de presidente pro tempore da UNASUR, convocara uma reunião especial para discutir os possíveis impactos da crise sobre o processo de integração sul-americano, que se realizou no âmbito da vigésima Cúpula do Grupo de Rio em Santo Domingo. O governo uruguaio havia, já no dia três, solicitado à presidência argentina a realização de uma reunião especial entre os chanceleres dos países-membros do MERCOSUL, de modo a construir uma “instância de diálogo” dentro da qual o conflito pudesse resolver-se.
Apesar do envolvimento de diversas instituições, destaca-se o papel particular do Grupo do Rio e da OEA na solução da crise. De fato, foi somente por meio do diálogo multilateral que a crise pôde ser formalmente resolvida durante a Cúpula do Grupo do Rio, no dia 7 de março, durante a qual o governo colombiano desculpou-se pelo ato de violação à soberania equatoriana, afirmando que nenhum ato de natureza semelhante repetir-se-ia sob nenhuma circunstância, ao passo que o presidente equatoriano declarava o incidente como superado. As relações entre Colômbia, Equador e Venezuela foram a partir de então normalizadas. Apontou-se para o fato de que, ao elevar-se como principal ponto de discussão num momento em que a agenda do grupo estava estacionada, a crise andina revitalizou o fórum e confirmou o diálogo multilateral enquanto instrumento eficaz na resolução de crises.
O papel da OEA foi particularmente notável. A resolução 930 (1632/08), de 5 de março,  reafirmou a inviolabilidade da soberania territorial equatoriana e estabeleceu a constituição de uma Comissão encabeçada pelo Secretário-Geral – José Miguel Insulza – para que realizasse observações in loco e propusesse soluções para a reaproximação entre os países. Ao final da visita da Comissão, ocorreu, no dia 17 de março, uma reunião de consulta entre os chanceleres dos Estados-membros, na qual se reconheceu a complexidade da situação fronteiriça entre os dois países e se concluiu que os “vínculos de confiança entre os governos haviam ficado gravemente afetados”. O relatório apresentou recomendações no sentido de garantir o restabelecimento de relações mais efetivas, atentando para a importância da “reativação dos mecanismos de consulta política já existentes”, e para o “fortalecimento dos mecanismos de cooperação e diálogo fronteiriço”. Recomendou, ainda, a intensificação das relações entre as sociedades civis dos dois países e propôs a constituição de uma missão da OEA para avaliar a evolução da cooperação trans-fronteiriça entre os mesmos.
As conclusões deste relatório demonstram que, apesar da resolução formal da crise, os fatores estruturais que contribuíram para seu início continuam presentes. O transbordamento das atividades das FARC é um fato conhecido e explicado pela porosidade das fronteiras na região amazônica, e o grau de envolvimento dos governos venezuelano e colombiano com as organizações guerrilheiras ainda é incerto.
O teor das informações que poderão ser descobertas após a perícia dos computadores apreendidos na incursão militar colombiana e o modo como serão veiculadas pela mídia parecem ser condicionantes importantes para o futuro das relações entre os países no curto prazo. Outros fatos, como a confirmação da morte de um cidadão equatoriano durante a operação e a denúncia realizada pelo governo equatoriano contra a Colômbia na CIJ – envolvendo a questão do lançamento de glifosfato para a erradicação das plantações de coca nas fronteiras -, demonstram que há elementos potencias de geração de tensão entre os dois países.
Historicamente, o padrão de relações entre os estados do subsistema andino parecia sugerir um incremento dos “elementos de sociedade” – referentes às práticas de cooperação e à presença de crenças e normas comuns constantemente renegociadas pelas unidades – em detrimento dos “elementos de anarquia” – que dizem respeito à imprevisibilidade do comportamento das unidades. Resta saber se essa tendência histórica estaria sendo invertida. No que concerne à questão das FARC, é nítido que o transbordamento da guerrilha em um contexto de crescente interdependência econômica e societária nas áreas de fronteira cria condições para o desenvolvimento de uma estratégia comum, por parte dos estados, visando a combater a regionalização da crise. Entretanto, a persistência de visões estratégicas concorrentes torna a situação mais complexa. A postura de Chávez poderia ser um exemplo de um processo revolucionário no subsistema andino, na medida em que desafia as regras e práticas que definiam o modelo de comportamento apropriado segundo o conjunto de normas compartilhadas pelo subsistema. A hipótese do processo revolucionário, contudo, pode não ser razoavelmente explicativa.
Diante dessas considerações, o cenário mais provável para o futuro das relações entre os três países é de acomodação no curto prazo. Sob os auspícios da OEA, é provável que os governos continuem os esforços cooperativos para que a questão das FARC seja resolvida da melhor forma. Isso implicaria um possível tratamento sigiloso de informações que pudessem comprometer o governo equatoriano e mesmo Chávez. Entretanto, ao se levar em conta a permanência de elementos desestabilizadores, pode-se considerar a possibilidade de emergência de novas crises no longo prazo, uma vez que os governos equatoriano e venezuelano não estariam dispostos a cooperar de “forma adequada”, segundo a perspectiva do governo Uribe. Os prospectos para uma estabilização sustentada da crise continuam a residir na tensão entre a necessidade de compor uma estratégia comum quanto à questão das FARC e os riscos da manutenção de visões estratégicas concorrentes.

Pablo P. Sampedro Romero é membro do Programa de Educação Tutorial em Relações 
Internacionais da Universidade de Brasília – PET-REL e do Laboratório de 
Análise de Relações Internacionais – LARI (pablopsrel@yahoo.com.br).

Print Friendly, PDF & Email

Seja o primeiro a comentar

Top