A COP 15 e o futuro do regime de mudanças climáticas, por Henrique Fialho Barbosa

Muito se ouviu falar, no final do ano de 2009, sobre a COP 15, ou décima quinta Conferência das Partes à Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas. A existência das catorze Conferências anteriores a esta passou praticamente despercebidas pela mídia e pelo grande público. Talvez até mesmo a existência da Convenção, ao contrário de seu Protocolo de Kyoto, não seja de conhecimento geral. Qual, então, é o motivo da grande soma de atenção destinada a essa conferência específica?

Geralmente se pensa que esse motivo é um maior conhecimento do público em geral sobre a causa ambiental, e especialmente sobre a questão climática. Porém uma análise mais cuidadosa chegará à conclusão de que esse crescimento não é causa, mas sim produto da maior atenção dada à questão pelos meios correntes de informação, já que eventos anteriores no regime de mudanças climáticas, como a criação do Plano de Ação de Bali em 2007 não receberam o tanto de atenção que foi devotada aos negociadores de Copenhagen. Para que a mídia observasse mais cuidadosamente a COP 15 especificamente alguns pontos podem ser elencados como fundamentais.

O primeiro deles é o fato de que o fim do primeiro período de comprometimento do Protocolo de Kyoto (2008-2012) está se aproximando, e o regime precisa chegar a uma conclusão sobre o que fazer após o término desse prazo. Além disso, essa Conferência deveria ter sido lócus para a conclusão de dois importantes grupos de trabalho: um deles sobre os comprometimentos pós-2012 do Protocolo de Kyoto (AWG-KP) e o outro sobre ação cooperativa de longo prazo (AWG-LCA). Esse último grupo de trabalho foi criado em 2007 pelo Plano de Ação de Bali e envolvia temas centrais ao regime como adaptação, mitigação, financiamento e transferência de tecnologia. Com a suposta conclusão desses dois grupos de trabalho dever-se-ia, em Copenhagen, ter chegado a dois importantes resultados para o regime: ao fortalecimento do Protocolo de Kyoto através da estipulação de prazos e metas para o segundo período de comprometimento e a um acordo legalmente vinculante que contivesse os artigos acertados pelo segundo grupo. Muitos consideraram a COP 15 um fracasso porque ela não conseguiu concretizar nenhum desses resultados – os mandatos dos grupos de trabalho foram estendidos por mais um ano. Isso significa que os líderes mundiais tinham duas opções: ou reconheceriam que Copenhagen falhou e esperariam pela confecção de um acordo legalmente válido ou montariam um acordo político não vinculante, ou seja, sem relevância jurídica, que servisse para talvez lançar as bases de um acordo vinculante a ser acertado no futuro. A última opção foi a escolhida e o Acordo de Copenhagen foi lançado.

O segundo motivo dessa maior atenção foi a eleição, em 2009, de Barack Obama como presidente dos Estados Unidos. Com isso esperava-se que ele cumprisse as promessas feitas durante a campanha – a de erguer o país a um posto central de inovação e comprometimento nas discussões da mudança do clima, porém não foi isso que se observou na Conferência. Os efeitos da crise econômica ainda se faziam sentir fortemente naquele país, e, além disso, o supracitado presidente se encontrava, em 2009, em uma luta política forte para tentar aprovar no Legislativo a sua lei do “health-care”, além de estar envolvido em duas guerras. Isso tornou pouco propício o ambiente para discussões sobre a lei de mudanças climáticas, um assunto considerado por muitos políticos como perigosamente incerto.

Então, dados os motivos pelos quais mais atenção foi devotada à COP 15, é interessante analisar os fatores pelos quais, mesmo sob tantos holofotes, ela não produziu os resultados desejados, e depois analisar os possíveis cenários para o futuro do regime internacional de mudanças climáticas.

O ponto central da dificuldade em avançar propostas “progressistas” no regime do clima é o crescente antagonismo entre países que fazem parte do Anexo I da Convenção, que são os países desenvolvidos e que tem obrigações envolvendo financiamento, mitigação e outros tópicos, e os países que não estão no Anexo I, que são os países em desenvolvimento e que tem poucas obrigações sob a Convenção. O cerne desse antagonismo é, embora não explicitamente, o desacordo entre esses dois grupos de países sobre até que ponto é válido o conceito de responsabilidades comuns, porém diferenciadas. Este conceito gera polêmica, pois nele está embutida a discussão sobre quem vai pagar pelo regime – pagamento esse que pode ser feito tanto diretamente, como no caso de financiamento para ações de adaptação e mitigação, como indiretamente, como no caso de comprometimentos de redução de emissões, por exemplo.

A maioria dos países em desenvolvimento utiliza o argumento de responsabilidade histórica, que defende que os países desenvolvidos hoje são os grandes culpados pelas mudanças causadas até hoje e também num futuro próximo, pois começaram a emitir gases estufa muito antes dos países em desenvolvimento, portanto eles devem pagar pelo regime. Esses países também afirmam que a sua principal prioridade é o desenvolvimento e a construção de riqueza, não tendo recursos suficientes para dedicar à causa da mudança climática. Já os países desenvolvidos utilizam o argumento de responsabilidades futuras para pressionar os países em desenvolvimento, dizendo que os grandes poluidores de hoje e do futuro são esses países – China, Índia e Brasil, por exemplo – e que, por isso, esses países deveriam se comprometer com metas de mitigação em algum acordo legalmente vinculante, arcando assim com uma parte dos próprios custos em manter o regime, e afirmam que um acordo sobre mudanças climáticas que não inclua comprometimentos para três dos maiores poluidores do mundo será certamente um documento propenso a falhar. Essa foi a principal causa da não ratificação norte-americana do Protocolo de Kyoto. O governo de Washington considerou, e ainda considera, que qualquer acordo ambiental sem comprometimentos por parte da China não terá valor real para a solução do problema.

É nessa crescente diferença entre as percepções de ambos os grupos que reside o principal desafio para o futuro do regime, pois se não se conseguir chegar a um acordo sobre a aplicação concreta do conceito de responsabilidades comuns, porém diferenciadas existe a possibilidade de que a confiança entre os atores, requisito fundamental para que se obtenha cooperação efetiva em face de um cenário de alta incerteza sobre o tema e baixa capacidade de enforcement, se esvazie cada vez mais. Caso isso ocorra, é possível que o regime se transforme em um “Dilema do Prisioneiro”, situação teórica formulada pela Teoria dos Jogos que prevê que em um ambiente de informação imperfeita e falta de confiança os atores (nesse caso tratando Anexo I e não Anexo I como atores, simplificação que pode distorcer seriamente outras situações mas que nessa especificamente parece não causar muitos danos) tendem a não cooperar, deixando assim cada um deles pior do que poderia estar com a cooperação. No caso, esse “pior” pode significar até mesmo a extinção de alguns países como Tuvalu, que é uma pequena ilha no Pacífico, ou então quadros ainda piores de enchentes, secas e escassez de alimentos, se a não-cooperação no regime da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas (CQNUMC ou UNFCCC) levar a uma paralisação completa das negociações, ou pode significar a mudança de arena para acordos bilaterais e entre grupos.

Uma das tendências que podem ser marcadamente contra esse cenário é as de aumento na urgência do tema e na comoção pública causada por ele, com um maior número de desastres que tem origem nas mudanças climáticas antropogênicas (originadas na atividade humana), como furacões e inundações, e com isso uma maior pressão da sociedade civil nos policymakers no sentido de uma atitude mais ambiciosa. Esse foi o caso do impulso recebido pela política ambiental global por conta da seca de 1988 nos Estados Unidos. Além disso, a capacidade de reflexividade dos atores envolvidos no processo pode contribuir para a percepção por parte deles de que o regime está caminhando para o seu enfraquecimento e desencadear uma ação para reverter essa tendência.

Apesar do pessimismo que, no momento, ronda o futuro da Convenção, é  possível ser otimista em relação ao seu futuro. O regime já passou por momentos difíceis e conseguiu contorná-los, mesmo que imperfeitamente. Além disso, a atenção cada vez maior às questões ambientais possivelmente fará com que as sociedades elejam líderes com um foco no tema, o que talvez mude a orientação geral dos negociadores, fazendo com que uma maior disposição a cooperar seja observada nas reuniões. Apesar disso, é necessário olhar com atenção os próximos desenvolvimentos do regime, porque eles serão decisivos para o seu futuro.

Henrique Fialho Barbosa é Membro do Programa de Educação Tutorial em Relações Internacionais da Universidade de Brasília – PET-REL e do Laboratório de Análise em Relações Internacionais – LARI (henriquefb@gmail.com)

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