Uma nova carta no grande jogo pelo controle do Mar do Sul da China: a decisão arbitral do caso Filipinas v. China, por Cristine Zanella

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O Mar do Sul da China corresponde a uma parte oeste do Oceano Pacífico que banha terras continentais e insulares do Sudeste Asiático. Tem como limites, ao norte, China e Taiwan; ao leste, Filipinas; ao sul, Malásia, Indonésia e Brunei; e, ao oeste, Singapura e Vietnã.

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Mapa destacando a zona correspondente ao Mar do Sul da China – Fonte: (U.S. Energy Information Administration, 2013).

Trata-se de um espaço estratégico do Sudeste Asiático. Em termos de recursos, suas águas são valiosas para a pesca e estima-se que contenham significativas reservas de gás natural e petróleo. Em termos logísticos, é por ele que se dá o acesso ao mar para Estados continentais do Sudeste Asiático. Em termos econômicos, por ali cruzam intensas linhas comerciais marítimas – calcula-se que cinco trilhões em comércio global circulem por suas águas a cada ano. Soma-se a isso o fato de o estreito de Malaca, que liga o Mar do Sul da China ao Oceano Índico, ser a rota mais curta entre os fornecedores de petróleo do Golfo Pérsico e os aquecidos mercados asiáticos (Reuters, 2010). Com Japão e China crescentemente dependentes do petróleo que trafega por suas águas, esse estreito é um dos mais importantes chokepoints marítimos do comércio de petróleo mundial, atrás apenas, talvez, do estreito de Hormuz.

Por todos esses fatores – a concentração e proximidade de Estados banhados por águas semifechadas; a riqueza biológica e energética da região; a posição comercial e militar estratégica – o Mar do Sul da China é um espaço propício à emergência de disputas por controle e influência. Como o controle das águas se relaciona ao domínio sobre terras emersas, a disputa por ilhas, rochas, recifes, corais e outras formações no Mar do Sul da China reflete a importância da região. Na década de 1970 a China e o Vietnã se enfrentaram militarmente pelo controle das ilhas Paracel (Pham, 2014). Ao longo de anos, conflitos envolvendo pescadores de uma nacionalidade atuando em águas de outros Estados se tornaram constantes, chegando a resultar em mortes.

Formalização de disputas a partir das discussões de extensão da plataforma continental

As disputas em torno do Mar do Sul da China começaram a ganhar contornos jurídicos em maio de 2009, quando Malásia e Vietnã apresentaram uma reivindicação conjunta à Comissão de Limites da Plataforma Continental, de delimitação de suas plataformas continentais para além das 200 milhas marítimas. A apresentação da demanda tinha previsão no artigo 78(6) da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (Convenção ou UNCLOS, do acrônimo em inglês), mas, sob a perspectiva chinesa, atingia ilhas e formações no Mar do Sul da China que, por direito costumeiro de descoberta e ocupação, e por título histórico, pertenceriam à China (Gao e Jia, 2013).

Para assegurar seus interesses na região, a China começou uma campanha diplomática e de construção pública de afirmação de soberania em torno defesa da existência – histórica e costumeira – de uma linha de nove traços (nine dash line). Esse argumento foi formalizado internacionalmente quando a China se insurgiu e apresentou uma nota verbal ao Secretário Geral das Nações Unidas (SGNU), na qual alegou que a reivindicação conjunta malaia e vietnamita violava a soberania chinesa. A China anexou à sua nota um mapa no qual estavam desenhados os nove traços que definiriam os contornos dos domínios chineses sobre as águas do Mar do Sul da China (Permanent Mission of the People’s Republic of China to the United Nations, 2009). A reivindicação internacional da existência de uma linha de nove traços, de fundamento histórico e costumeiro, que delimitaria a zona de influência e soberania chinesas, somada ao ativismo militar e de construção de instalações em ilhas e outras formações na região, levou Indonésia e Filipinas a também apresentarem oposição formal à nota chinesa (Permanent Mission of the Republic of Indonesia to the United Nations, 2010; Permanent Mission of the Republic of the Philippines to the United Nations, 2011).

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Mapa apresentado pela Missão Permanente da China nas Nações Unidas contendo os nove traços que, unidos, formam a linha que delimitaria os domínios chineses no Mar do Sul da China. Fonte: (Permanent Mission of the People’s Republic of China to the United Nations, 2009).

Temendo a escalada das tensões na região e a ampla dimensão das pretensões chinesas, a partir de 2010, alguns países da Associação de Nações do Sudeste Asiático (ASEAN) começaram a advogar pela internacionalização das disputas, buscando suporte de potências estrangeiras, como Estados Unidos e Índia (Westad, 2013).

A judicialização da disputa

Em 22 de janeiro de 2013, um novo movimento agitou o grande jogo pelo controle do Mar do Sul da China. As Filipinas iniciaram um procedimento arbitral contra a China perante um tribunal de cinco árbitros, constituído sob os auspícios da Corte Permanente de Arbitragem, para acertar direitos e obrigações das partes em relação à região. O tribunal considerou os diversos pedidos das Filipinas como enquadrados, fundamentalmente, em quatro grupos: primeiro, a definição dos direitos e deveres das partes no Mar do Sul da China e o efeito da UNCLOS sobre as alegações de direitos históricos da China dentro da linha de nove traços; segundo, a caracterização de certas formações no Mar do Sul da China como ilhas, rochas, baixios a descoberto ou bancos submersos de acordo com a UNCLOS; terceiro, se ações da China na região violaram direitos soberanos filipinos de acordo com a UNCLOS ou se construções e atividades de pesca chinesas danificaram o ambiente marinho; e, quarto, se as reclamações e as ações chinesas de construções de ilhas artificiais, especialmente nas ilhas Spratly, durante o curso da arbitragem, agravaram e ampliaram o contencioso (Arbitral Tribunal Constituted under Annex Vii to the 1982 Unclos between the Republic of the Philippines and the People’s Republic of China, 2016).

O governo chinês negou a validade do procedimento arbitral desde o primeiro momento. Em fevereiro de 2013, declarou formalmente que não aceitava a jurisdição do tribunal arbitral e que não participaria do processo. Em dezembro de 2014, emitiu um documento com a sua posição (position paper) sobre a jurisdição do tribunal arbitral iniciado pelas Filipinas. Nele, a China citou os termos de diversas declarações bilaterais em que tanto a China quanto as Filipinas declararam que as disputas no Mar do Sul da China entre os países seriam negociadas por consultas e negociações mútuas. Como o artigo 280 da UNCLOS autoriza os Estados a escolherem outros meios para decidirem disputas concernentes à aplicação da Convenção, e como existiam diversas declarações de altas autoridades de ambos os países no sentido de adotarem para os casos consultas e negociações mútuas, a China considerou a abertura unilateral do procedimento arbitral contrária aos acordos entre os países e contrária à UNCLOS, e, portanto, não reconheceu a jurisdição do tribunal. Argumentou, ainda, que mesmo considerada a possibilidade de jurisdição formal, o conteúdo material da demanda diz respeito à delimitação territorial e, como tal, não poderia ser sujeito à arbitragem. Disputas concernentes à soberania e delimitação territorial foram formalmente excluídas do procedimento de solução compulsório de disputas pela China em declaração feita no ano de 2006, de acordo com possibilidade aberta pela parte XV da UNCLOS (Government of the People’s Republic of China, 2014).

As decisões do Tribunal Arbitral para o caso Filipinas v. China

 Atendendo as disposições da UNCLOS relativas à necessidade de definição de jurisdição do tribunal arbitral, e como é comum em casos que envolvem contestação de jurisdição, o tribunal emitiu uma primeira sentença em 29 de outubro de 2015. A decisão estipulou, fundamentalmente, que (i) nos termos do Artigo 9 do Anexo VII da UNCLOS, convenção de que ambas as partes são signatárias, a não-participação da China no procedimento arbitral não priva o tribunal constituído de jurisdição. Em seguida, considerando os argumentos expressos pelo governo chinês no position paper como as objeções da parte em relação à jurisdição do tribunal, definiu também que (ii) as declarações bilaterais das partes ou feitas no âmbito de organizações internacionais, no sentido de se estabelecerem negociações diretas para a solução de conflitos na região, não extinguem o direito de recorrer ao sistema de solução compulsório de disputas previsto na UNCLOS e (iii) o tribunal tem jurisdição sobre diversas questões propostas pelas Filipinas e que, sobre algumas questões se reservava o direito de analisar a jurisdição quando do tratamento do mérito (Arbitral Tribunal Constituted under Annex Vii to the 1982 Unclos between the Republic of the Philippines and the People’s Republic of China, 2015). O governo chinês novamente protestou alegando que a decisão era nula, sem efeito e desprovida de caráter vinculante.

A decisão de mérito, que decidiu sobre o conteúdo dos direitos em disputa, foi proferida há poucos dias, em 12 de julho de 2016. A decisão é o primeiro produto de um procedimento contencioso a deliberar em bases legais uma solução para disputas no Mar do Sul da China. Nas suas 501 páginas, os juízes acataram por unanimidade quase a totalidade das demandas formuladas pelas Filipinas (Arbitral Tribunal Constituted under Annex Vii to the 1982 Unclos between the Republic of the Philippines and the People’s Republic of China, 2016).

O tribunal decidiu que a linha dos nove traços não tem fundamento legal e que sua formulação é inconsistente com as obrigações que a China assumiu ao assinar e ratificar a UNCLOS. Para o tribunal, os direitos históricos que a China poderia ter sobre as águas desse espaço foram extintos na medida em que violaram as regras da zona econômica exclusiva (ZEE) estabelecidas pela Convenção e que não existe evidência de que a China exerceu historicamente controle exclusivo sobre essas águas e seus recursos. Essa decisão desconstrói o argumento chinês – não sustentado no processo, mas inferido pelo tribunal a partir de declarações oficiais e materiais da mídia – dos direitos de soberania existentes sobre a maior parte do Mar do Sul da China.

 Sobre a caracterização de formações no Mar do Sul da China o tribunal considerou que, de acordo com a Convenção, ilhas geram uma ZEE de 200 milhas náuticas e plataforma continental. Esses mesmos direitos não são atribuídos a rochas que, em condições naturais, não são capazes de sustentar uma comunidade estável ou uma atividade econômica que não seja apenas extrativa. Afirmou também que a presença de pessoal dependente de suporte externo em muitas formações não reflete a capacidade das mesmas. Decorreu disso a conclusão que nenhuma das ilhas Spratly é capaz de gerar zonas marítimas expandidas, nem isoladamente, nem em conjunto. Como nenhuma das formações reclamadas pela China seria capaz de gerar uma ZEE, o tribunal, anunciando não delimitar fronteiras, declarou que certas formações estão dentro da ZEE das Filipinas e não se sobrepõem a possíveis direitos da China.

Uma vez definido que não existem ilhas nas áreas disputadas e que as rochas, baixios a descoberto e outras formações naturais que não são passíveis de apropriação e não geram direitos nas áreas disputadas estão dentro da ZEE das Filipinas, o tribunal concluiu que a China violou direitos na ZEE dos filipinos ao construir ilhas artificiais sobre essas formações, interferir na pesca e exploração de petróleo filipinos e falhou em evitar que pescadores chineses atuassem na zona.

O tribunal ainda reconheceu direitos de pesca dos filipinos em zonas nas quais os chineses estavam lhes negando acesso; que as construções e atividades de pesca chinesas na região danificaram o ambiente marinho e são contrárias às obrigações assumidas pelo país na UNCLOS; e que as reclamações e as ações chinesas de construções de ilhas artificiais, especialmente nas ilhas Spratly, durante o curso da arbitragem agravaram e ampliaram o contencioso.

E agora?

Logo após a publicação da sentença arbitral, o Ministro de Relações Exteriores da China, Wang Yi, emitiu uma declaração oficial, reiterando que a sentença é nula, sem efeitos e sem força vinculante e que a China não a aceita, nem a reconhece. A declaração reitera as razões expostas contra a jurisdição do tribunal arbitral e, especialmente, enfatiza que o caso trata, em essência, de questões de soberania territorial, que não podem ser separadas da delimitação marítima entre as partes e que essas questões estão excluídas do mecanismo de solução de disputas compulsório da UNCLOS que foi operado no caso (Ministry of Foreign Affairs of the People’s Republic of China, 2016).

O tribunal interpretou o position paper chinês como uma oposição da China à jurisdição da corte e declarou, a esse respeito, que sua jurisdição não alcança questões de soberania e delimitação territorial. Apesar dessa declaração, não se pode deixar de reconhecer que, ao invalidar a tese chinesa da linha dos nove traços, considerando-a inconsistente com as obrigações assumidas pela China na UNCLOS, acaba por tocar em questões de natureza de soberania e delimitação territorial. Embora não faça coisa julgada para terceiros – isto é, não torne imutável e indiscutível a questão relativa a outros Estados – com a sentença o tribunal arbitral destrói o argumento histórico de natureza costumeira que a China invoca em suas disputas com outros países no Mar do Sul da China. Por isso, entre todos os dispositivos da sentença, é nessa declaração em relação à linha dos nove traços que estão potencialmente contidas as piores consequências da decisão para a China.

Discute-se amplamente nesse momento se a sentença será ou não cumprida. Uma decisão arbitral internacional é, na linguagem do direito internacional, obrigatória e não executória. Vale dizer: a decisão define direitos e deveres das partes, mas ela não pode ser executada forçadamente – é a consequência da ausência de um governo central acima dos Estados no sistema internacional. A China declarou desde o início não aceitar o procedimento arbitral e se negou a participar dele em todas as fases. A estratégia chinesa foi se ausentar dessa arena, negando qualquer autoridade ao tribunal e, depois, também às suas decisões. Entretanto, isso não significou imobilismo e silêncio. Nas esferas políticas a China optou por investir em uma pesada campanha diplomática e de marketing, criando think tanks em países estrangeiros e financiando publicidade na China e em diversos países do mundo para deslegitimar o tribunal e afirmar sua soberania sobre o Mar do Sul da China. No Brasil, a agência de notícias oficial do governo chinês, a Xinhua, financiou uma matéria de página inteira do jornal Folha de São Paulo em 28 de junho de 2016 com a seguinte chamada “Jurisdição do tribunal arbitral sobre as disputas marítimas China-Filipinas é abuso da lei internacional, dizem especialistas” (Agência De Notícias Xinhua, 2016).

Considerando os diversos fatores mencionados, a China não deve nem vir a aceitar nem implementar os termos da decisão do tribunal arbitral, porque isso abre espaço para que outros Estados pleiteiem juridicamente a exclusão das pretensões chinesas dentro da linha de nove traços sobre o Mar do Sul da China; porque sua campanha pública interna e internacional que pesadamente deslegitimou a autoridade do tribunal impede; e porque a percepção da necessidade de segurança que tem a China, fortemente ligada ao controle sobre esse espaço, que serviu de canal para a chegada de potências estrangeiras que dominaram o país por um século, exige. Por essas razões, é politicamente impossível para China aceitar o veredito.

O fato de a China rejeitar a decisão e de ela não ter força executória não implica que a sentença proferida neste 12 de julho de 2016 seja relegada ao esquecimento. Na verdade, tanto a decisão existe e tem implicações políticas que o governo chinês se esforçou para deslegitimar a autoridade do tribunal arbitral desde o momento em que ele foi constituído.

A China e os demais países sabem que a decisão do tribunal arbitral tem consequências. O que não se sabe, ainda, é quais serão elas. Uma probabilidade é que seus termos passem a ser uma base de negociações para outras disputas na região. A dimensão dessas consequências também fica condicionada ao quanto de apoio internacional a decisão receberá. No mesmo dia em que a sentença foi proferida, o porta-voz do Departamento de Estado dos Estados Unidos, John Kirby, afirmou sobre o caso que “Os Estados Unidos apoiam firmemente o rule of law” e que “(…) se trata de uma decisão vinculante de um tribunal e nossa expectativa (…) é que as partes cumprirão com ela”. (U.S. Department of State, 2016). Os Estados Unidos, que já vinham incrementando sua presença naval no Mar do Sul da China, tem nas Filipinas um dos seus principais aliados na região. Nessa linha, é de se supor que o G7, além de outras nações do Sudeste Asiático preocupadas com o expansionismo chinês, se pronunciem no sentido de esperar das partes o cumprimento da decisão.

As Filipinas se pronunciaram por meio do Secretário de Assuntos Exteriores, Perfecto Yasay, que manifestou que o país “afirma seu respeito pela decisão como uma importante contribuição para os esforços correntes de endereçar as disputas no Mar do Sul da China” (Ny Times, 2016). Há especulação sobre como o novo presidente filipino, Rodrigo Duterte – no poder há menos de duas semanas quando a decisão foi proferida – se valerá da sentença. Por um lado, ele tinha manifestado apoio a negociações multilaterais para resolver a questão (The Guardian, 2016), mas agora é intuitivo que queira angariar as vantagens políticas de uma vitória internacional sobre a grande potência regional. Por outro, uma aproximação com Beijing poderia significar mais dos tão necessitados investimentos no país, como o governo chinês já anunciou, além de contribuir para diminuir a tensão na região.

Também inconformada com a sentença, a República da China (Taiwan) rejeitou a decisão assim que foi proferida. Além disso, enviou navio de patrulha a Itu Aba, sob seu controle desde 1956, e que, segundo a sentença, não seria uma ilha. A presidente de Taiwan, Ms. Tsai Ing-wen, disse que a decisão “lesava gravemente” os direitos de Taiwan no Mar do Sul da China (Ramzy, 2016). Mesmo precisando de aliados na objeção à sentença, a China recebeu com cautela a posição de Taiwan. Por um lado, trata-se de um apoio à contestação de uma decisão extremamente lesiva à China e que é feita por quem, ao fim e ao cabo, a China continental vê como parte do Estado chinês, uma unidade expressa pelo slogan de “uma China”. Por outro lado, a atuação internacional autônoma de Taiwan lhe incrementa o reconhecimento internacional – o que a China quer evitar.

Muitos países devem optar por não se manifestar na questão. Entre estes está o Brasil, por exemplo, que tem tradição de não declarar apoio a qualquer parte quando as questões controvertidas tocam temas de disputas territoriais – o que, pelo conteúdo da sentença, acaba sendo o caso.

A depender dos posicionamentos de outros Estados, então, a China – apesar da não executoriedade da sentença arbitral – pode se ver levada à necessidade de negociar fazendo concessões tanto com as Filipinas quanto com os demais países da região com quem tem atritos. O presidente Xi Jinping conhece os custos que um conflito na região acarretaria e tem interesse em evita-los. Além disso, a China tem uma reunião do G20 para sediar em setembro e o país tem interesse em sustentar uma boa reputação e em apresentar-se como uma potência responsável. Nesse contexto a decisão arbitral de 12 de junho de 2016, embora contestável – o que é tema para outro texto – é uma nova e importante carta no grande jogo pelo controle do Mar do Sul da China.

Referências

AGÊNCIA DE NOTÍCIAS XINHUA. Juridisção do tribunal arbitral sobre as disputas marítimas China-Filipinas é abuso da lei internacional, dizem especialistas. Folha de São Paulo. São Paulo: 1 p. 2016.

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______. Award in the matter of the South China Sea Arbitration (PCA Case Nº 2013-19).  2016.  Disponível em: < https://pca-cpa.org/wp-content/uploads/sites/175/2016/07/PH-CN-20160712-Award.pdf >. Acesso em: 12 Jul 2016.

GAO, Z.; JIA, B. B. The nine-dash line in the South China Sea: History, status, and implications. American Journal of International Law, v. 107, n. 1, p. 98-124,  2013. ISSN 0002-9300.

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WESTAD, O. A. Restless empire: China and the world since 1750.  Londres: Vintage, 2013.

 

Cristine Koehler Zanella é doutora em Ciências Políticas (UGent/Bélgica) e em Estudos Estratégicos Internacionais (UFRGS/Brasil)

Como citar este artigo:

Editoria Mundorama. "Uma nova carta no grande jogo pelo controle do Mar do Sul da China: a decisão arbitral do caso Filipinas v. China, por Cristine Zanella". Mundorama - Revista de Divulgação Científica em Relações Internacionais, [acessado em 31/07/2016]. Disponível em: <http://www.mundorama.net/2016/07/31/uma-nova-carta-no-grande-jogo-pelo-controle-do-mar-do-sul-da-china-a-decisao-arbitral-do-caso-filipinas-v-china-por-cristine-koehler-zanella/>.

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