Política Industrial de Defesa brasileira em tempos de crise: os principais desafios para o PAED 2016, por Peterson Silva

Passados quase quatro anos desde o até então inédito Plano de Articulação e Equipamento da Defesa (PAED) de 2012, aproxima-se o momento da divulgação do PAED 2016, conforme fixa a Lei Complementar nº 136/2010. Contudo, o legado do primeiro documento, os desdobramentos da crise econômica brasileira e a complexidade de gestão exigida pelos principais projetos considerados estratégicos se apresentam como desafios significativos não somente para o PAED 2016, como também para a política industrial de defesa brasileira como um todo.

Em 25 de agosto de 2010, Lula sancionou acompanhado por Nelson Jobim, à época ministro da Defesa, a Lei Complementar nº 136, também conhecida como “Lei da Nova Defesa” (BRASIL, 2010). Fruto principalmente dos esforços de reestruturação daquela pasta durante a gestão Jobim, em especial após a primeira Estratégia Nacional de Defesa (2008), a Lei n.º 136/2010 estabeleceu, entre outros direcionamentos, a competência do ministro de Estado da Defesa para a implantação do Livro Branco de Defesa Nacional (LBDN), documento público por meio do qual “se permitirá o acesso ao amplo contexto da Estratégia de Defesa Nacional, em perspectiva de médio e longo prazos, que viabilize o acompanhamento do orçamento e do planejamento plurianual relativos ao setor”.

Em 2012, o governo divulgou o primeiro Livro Branco de Defesa Nacional brasileiro, bem como as novas versões da Política Nacional de Defesa (PND) e da Estratégia Nacional de Defesa (END) (STOCHERO, 2012). Para os propósitos deste artigo, torna-se importante destacar que o LBDN de 2012 trouxe, pela primeira vez, alguns detalhes acerca dos principais projetos militares brasileiros, sobretudo em seu Anexo II, intitulado Plano de Articulação e Equipamento de Defesa (PAED). Tais projetos foram contemplados, inicialmente, em um horizonte de vinte anos (2012-2031) (BRASIL, 2012, p. 192).

Assim, a partir de 2012, conforme disposto na “Lei da Nova Defesa”, o Poder Executivo passou a deter a responsabilidade de encaminhar para apreciação do Congresso Nacional, na primeira metade da sessão legislativa ordinária, de quatro em quatro anos, as versões atualizadas da PND, da END e do LDBN. Portanto, neste ano de 2016, será a primeira vez que esses três documentos serão atualizados conjuntamente.

Todavia, não só o atual cenário político-econômico nacional representa um desafio significativo a ser levado em consideração no PAED 2016, como há ainda diversas pendências a serem enfrentadas em relação à sua versão de 2012. Nesse contexto, é possível apontar ao menos três grandes desafios articulados postos ao PAED 2016, tendo em vista o quadro da política industrial de defesa brasileira em tempos de austeridade fiscal.

O primeiro desafio compreende basicamente o legado de projeção de recursos orçamentários abarcado no primeiro PAED. O Plano de Articulação e Equipamento de Defesa original foi divulgado em 2012, mas suas raízes estão na conjuntura econômica relativamente mais favorável na qual foi elaborada a Estratégia Nacional de Defesa de 2008 (BRASIL, 2008, p. 49, 51 e 67). Assim, embora a primeira END tenha representado “uma virada política” (OLIVEIRA, 2009) na Defesa Nacional, tal documento estabeleceu, sem no entanto detalhar limites orçamentários, que as Forças Armadas submetessem ao Ministério da Defesa seus respectivos planos de equipamento e de articulação. Como resultado, o valor global estimado pelos principais projetos militares elencados no PAED 2012 alcançou o patamar total de aproximadamente R$ 410 bilhões (CORREA FILHO et al., 2013, p. 398), isto é, quase R$ 20 bilhões/ano entre 2012-2031. Na época, tal montante já representava praticamente o dobro dos maiores investimentos anuais já realizados pelo MD entre 2000 e 2014: R$ 10,611 bilhões em 2010 e R$ 11,238 bilhões em 2012 (BRASIL, sem data, p. 50, valores em R$ milhões de 2014, corrigidos pelo IGP-DI-M). Logo, tal projeção elevada de recursos no PAED 2012, somada à ausência de previsão concreta de dotações orçamentárias ao longo do tempo, pode ser apontada como uma das principais fontes das atuais instabilidades nos programas estratégicos das Forças Armadas (SILVA, 2015). Nesse sentido, o PAED 2016 certamente detém a árdua tarefa de aproximar tal planejamento da realidade fiscal tanto do MD quanto da Esplanada dos Ministérios de uma forma geral.

            O segundo desafio se refere, principalmente, à complexidade dos projetos estratégicos contemplados pelo PAED 2012 frente a um orçamento normalmente instável (ex. contingenciamentos e cortes). Afinal, vários projetos considerados estratégicos compreendidos pelo primeiro Plano de Articulação e Equipamento da Defesa possuem escopos dilatados, são de grande complexidade tecnológica, envolvem longos prazos e apresentam elevados valores globais estimados. Na Marinha do Brasil, estão elencados projetos como, por exemplo, a Construção do Núcleo do Poder Naval (2009-2047, R$ 175,225 bilhões), o Sistema de Gerenciamento da Amazônia Azul -SisGAAz (2013-2024, R$ 12 bilhões) e o Complexo Naval da 2ª Esquadra/2ª Força de Fuzileiros Navais da Esquadra (2013-2031, R$ 9,141 bilhões) (BRASIL, 2012, p. 196). No Exército, é possível destacar os projetos da família de blindados Guarani (2011-2034, R$ 20,885 bilhões), do Sistema Integrado de Proteção de Estruturas Estratégicas Terrestres – PROTEGER (2011-2035, R$ 13,230 bilhões) e do Sistema Integrado de Monitoramento de Fronteiras – SISFRON (2011-2035, R$ 11,991 bilhões) (Ibid., p. 200). Finalmente, na Força Aérea, estão projetos como o da Capacitação Operacional da FAB (2009-2033, R$ 55,121 bilhões), da Capacitação Científico-Tecnológica da Aeronáutica (2008-2033, R$ 49,923 bilhões) e do Fortalecimento da Indústria Aeroespacial e de Defesa Brasileira (2009-2030, R$ 11,370 bilhões) (Ibid., p. 206). Vale ressaltar que alguns desses “macro-projetos”, por sua vez, abrangem, por exemplo, o Programa de Desenvolvimento de Submarinos – PROSUB (estimado em R$ 31 bilhões até 2025), o F-X2/Gripen (estimado em R$ 21 bilhões), o desenvolvimento pela Embraer da aeronave KC-390 (cerca de R$ 12 bilhões), entre outros (Ibid., 2012, p. 246-253; WAGNER, 2015). Certamente, tratam-se de empreendimentos que demandam previsibilidade e continuidade de recursos, que foram iniciados praticamente ao mesmo tempo (porém, sem qualquer garantia de recursos no longo prazo), que apresentam consideráveis riscos tecnológicos, que demandam processos complexos de gestão e que atualmente requerem priorizações por parte do PAED 2016.

Por fim, pode-se dizer que um terceiro desafio importante a ser considerado no PAED 2016 são os efeitos do atual conjunto existente de normas, diretrizes e instruções gerais de aquisições de produtos de defesa (bens e serviços) nas Forças Armadas. Até o momento, não há um efetivo “sistema” ou “modelo integrado” brasileiro de aquisições militares, não obstante, por exemplo, a diretriz nº 22 da Estratégia Nacional de Defesa de 2008: “[a] formulação e a execução da política de compras de produtos de defesa serão centralizadas no Ministério da Defesa, sob a responsabilidade de uma secretaria de produtos de defesa, admitida delegação na sua execução.” (BRASIL, 2008, p. 18). De fato, a Secretaria de Produtos de Defesa (SEPROD/MD) foi ativada em 2011, mas é possível afirmar que até hoje o que há concretamente são três “sistemas de aquisições” coordenados pelo MD, ou seja, um de cada Força Singular. Assim, a Marinha do Brasil, o Exército Brasileiro e a Força Aérea Brasileira possuem, respectivamente, seus próprios escritórios de projetos: a Diretoria de Gestão de Programas Estratégicos (DGePEM), o Escritório de Projetos do Exército (EPEx) e a Comissão Coordenadora do Programa Aeronave de Combate (COPAC). Ademais, as três Forças detêm seus próprios regulamentos de aquisições militares (EMA-420, IG 20-12 e DCA 400-6, respectivamente). Consequentemente, uma vez que o MD não controla de forma integrada e desde o início o surgimento dos principais projetos militares brasileiros, esses são formulados e adaptados em diversos níveis, constantemente disputando espaço na agenda política da Defesa Nacional, assim como recursos orçamentários ano após ano.

Algumas consequências desse quadro para o PAED são claras. De um lado, é possível apontar a incerteza permanente sobre “o que”, “quando” e “como” as principais aquisições militares saem do papel. Por exemplo, a pesquisa da Marinha visando à obtenção no exterior de projeto de navio anfíbio para futura construção em estaleiro brasileiro (BRASIL, 2012, p. 194) se transformou na “compra por oportunidade” do navio francês Siroco (PLAVETZ, 2015). O Programa de Obtenção de Meios de Superfície (PROSUPER), assim como outros projetos da Defesa, encontra-se simplesmente “hibernando” (PODER NAVAL, 2015). Outras iniciativas, como o Sistema de Gerenciamento da Amazônia Azul – SisGAAz (STOCHERO, 2015), foram temporariamente suspensas. Na FAB e no EB, observam-se também atrasos e indefinições em diversos projetos, como no desenvolvimento da aeronave KC-390, na produção de viaturas da família Guarani e na fabricação de helicópteros na Helibras, motivando uma série de demissões na indústria de defesa brasileira (SILVEIRA, 2015; DEFESANET, 2015). Por outro lado, verifica-se que projetos continuam sendo delineados em vários níveis sem a devida sistematicidade, como no caso das tratativas envolvendo o nível presidencial sobre a aquisição de baterias antiaéreas de origem russa Pantsir-S1, as quais se arrastam desde 2012, ou a compra de lanchas colombianas LPR-40, conduzida pelo MD no contexto dos esforços de integração sul-americana em indústria de defesa (SILVA, 2015).

Portanto, é possível afirmar que esses desafios postos para o PAED 2016 também ilustram a envergadura de algumas questões a serem confrontadas pelo Ministério da Defesa, transcendendo, portanto, a mera discussão sobre o aumento de percentual do Produto Interno Bruto (PIB) alocado para as Forças Armadas. Além da questão orçamentária, destaca-se, por exemplo, a necessidade de aprofundamento do debate amplo e democrático sobre uma efetiva reestruturação e integração dos processos de aquisição das Forças Armadas, sem as quais dificilmente o PAED servirá como um instrumento sólido de planejamento para o governo e para o setor privado. Assim, o PAED 2016 representa mais uma oportunidade de aperfeiçoamento dos mecanismos de gestão (ex. formulação de indicadores de monitoramento e de avaliação), de transparência (ex. divulgação periódica de relatórios de desempenho em termos de prazos e custos dos principais projetos) e, em última instância, de incremento da qualidade dos recursos públicos destinados ao Ministério da Defesa, em face das demais prioridades nacionais. Em outras palavras, mais relevante do que meramente discutir percentuais do PIB reservados para a Defesa, é garantir o contínuo fortalecimento institucional do MD. Nesse contexto, cabe ressaltar a existência de pendências políticas importantes, como a criação de carreira civil própria (medida fundamental que se encontra sem uma definição desde 1999), a conclusão da Política Nacional de Exportação de Produtos de Defesa (PNEPRODE) e a atualização da Política Nacional da Indústria de Defesa (PNID), bem como a reestruturação dos processos de aquisições militares (como os estudos envolvendo a Política de Obtenção Conjunta de Produtos de Defesa – POCMD), a exemplo de países como França (i.e. DGA), Reino Unido (i.e. DE&S), Suécia (i.e. FMV), Alemanha (i.e. BAAINBw/AIN), África do Sul (i.e. ARMSCOR) e Japão (i.e. ATLA), os quais vêm investindo continuamente em estruturas mais especializadas e centralizadas de aquisições de defesa. Afinal, especialmente em tempos de austeridade fiscal, torna-se no mínimo contraproducente a manutenção de uma lógica segundo a qual primeiro concebem-se projetos em diferentes níveis e, em seguida, buscam-se recursos instáveis para viabilizá-los, culminando em tratativas que se arrastam por anos em busca de definições políticas e, sobretudo, de cada vez mais recursos orçamentários, em detrimento de níveis adequados de prontidão operacional.

Referências

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Peterson Ferreira da Silva, Doutor em Relações Internacionais (IRI-USP) (petersonfsilva@gmail.com)

Como citar este artigo:

Editoria Mundorama. "Política Industrial de Defesa brasileira em tempos de crise: os principais desafios para o PAED 2016, por Peterson Silva". Mundorama - Revista de Divulgação Científica em Relações Internacionais, [acessado em 17/03/2016]. Disponível em: <http://www.mundorama.net/2016/03/17/politica-industrial-de-defesa-brasileira-em-tempos-de-crise-os-principais-desafios-para-o-paed-2016-por-peterson-silva/>.

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