Os desafios da análise da Política Externa Brasileira, por Rogério Farias & Haroldo Ramanzini Jr.

No livro que publicou um ano antes de sua morte, o influente historiador francês Jacques Le Goff definiu a atividade de periodização como uma das principais dificuldades para os que se debruçam sobre o passado humano. Se, por um lado, esse mecanismo permite compreender o processo de continuidade e mudança social, por outro, ele é artificial e simplificador da realidade e sempre passível de ser questionado (Le Goff, Jacques. Must we divide history into periods? New York: Columbia University Press, 2015).

No artigo Reviewing horizontalization: the challenge of analysis in Brazilian foreign policy, publicado na edição 2/2015 (Voil. 58 – No. 2 – 2015) da Revista Brasileira de Política Internacional levamos exatamente esse tipo de preocupação para o campo da análise da política externa brasileira. Esse campo, nos últimos anos, tem se debruçado sobre como a participação dos cidadãos na arena política tem mudado o papel do Itamaraty e a própria inserção internacional do país. Há, nesses esforços, conclusões mais e outras menos otimistas sobre o processo de democratização da política externa do Brasil.  

A nossa preocupação, ao examinar o argumento de horizontalização da política externa brasileira, foi identificar seus contornos conceituais precisos e identificar os métodos como ele poderia ser verificado empiricamente como forma de problematizar se podemos ou não falar em uma transição em dois períodos distintos na relação entre a sociedade e o Estado. A horizontalização é um argumento sobre o processo decisório da política externa e indicaria o aumento de atores na arena decisória – tanto do Estado como da sociedade. Subjacente à tese está a noção de que, no passado, a arena decisória estava limitada predominantemente ao Ministério das Relações Exteriores (Itamaraty). Outra preocupação da literatura é explicar tal fenômeno. Há uma variedade de fatores internos e externos apontados, da democratização do Brasil, na década de 1980, para a integração econômica ocorrida ao final do século XX.

É inviável abranger toda a amplitude de arenas decisórias no âmbito da política externa. Isso ocasiona desafios para o argumento de “horizontalização”. Cada assunto tem um padrão decisório distinto, e identificamos, na nossa pesquisa, casos em que houve até maior centralização em poucas instituições se comparado com a situação anterior ao regime militar – o oposto do esperado. Somente pela consideração que alguns tópicos são mais importantes do que outros – e mais representativos da inserção internacional brasileira – poderíamos, a partir de casos particulares, promover generalizações. Essa seleção, ademais, é sempre passível de discussão.

No nosso artigo, apresentamos o tema da participação brasileira em negociações comerciais internacionais como caso relevante para examinar a tese de horizontalização – Ainda que não exista, da nossa parte, concordância com a tese de que toda a inserção internacional do país possa ser encaixada nos moldes conceituais de um modelo “horizontalizado” ou “verticalizado”. Ele atinge três pré-requisitos para tanto. O primeiro é a comparabilidade. A tese da horizontalização trabalha com mudanças – o objeto observado passa por alterações entre um primeiro momento e um segundo. Os dois marcos são essenciais para a articulação do argumento, pois se falamos que “atualmente” há mais atores no processo decisório do que “anteriormente”, devemos definir com precisão essas duas temporalidades, pois é a partir delas que o processo decisório será examinado. Isso é importante, pois a arena decisória de um determinado tópico deve existir nos dois períodos examinados. Vamos pensar, por exemplo, as discussões do marco regulatório internacional sobre a Internet. Podemos falar que hoje a arena decisória da política externa brasileira no assunto conta com mais atores do que no passado, entendida como o período anterior à democratização? A pergunta não pode ser respondida pelo simples fato de esse tópico não ter existido de tal forma no momento inicial de observação. Não há comparabilidade. A progressiva expansão da agenda internacional no século XX, assim, não deve ser compreendida automaticamente como causa de uma suposta elevação de atores. O caso das negociações comerciais multilaterais, todavia, cumpre o pré-requisito, pois desde 1946 o Brasil atua nesse domínio, o que permite o estudo do processo decisório desde essa época.

O segundo pré-requisito é a relevância. Os temas da política externa brasileira não têm a mesma prioridade e tampouco os decisores dedicam a mesma proporção de tempo para cada um. Há, certamente, uma hierarquia, ainda que não seja expressa em pronunciamentos oficiais. Mas em qualquer análise, mesmo sobre períodos anteriores, temas econômicos, mormente os de natureza comercial, têm elevada importância.

O terceiro pré-requisito é a natureza do caso. O argumento da “horizontalização” indica que os processos de globalização e integração econômica são dois dos principais elementos causais na elevação do número de atores no processo decisório da política externa brasileira. Por conseguinte, as arenas mais sensíveis a essas dinâmicas deveriam ser as que demonstram maior número de atores. As que definem a posição do Brasil em negociações comerciais multilaterais encaixam-se nessa situação hipotética. Ao criar um ambiente de integração aos mercados internacionais, há o potencial de afetar o bem-estar de milhões de cidadãos, muitos de forma negativa, o que enseja grande mobilização destes para influenciar a forma como o país se porta plano negociador. E pelo fato de as negociações terem progressivamente expandido o seu escopo, abrangendo temas que vão de propriedade intelectual a investimentos relacionados ao comércio internacional, estaríamos diante de pressões para que órgãos do governo aumentassem sua influência sobre o processo decisório. É, portanto, um “hard case”, pois se a visão de “horizontalização” não conseguir ser explicativa no caso, provavelmente não poderá ser generalizada.

Read the article:

FARIAS, ROGÉRIO DE SOUZA, & RAMANZINI JÚNIOR, HAROLDO. (2015). Reviewing horizontalization: the challenge of analysis in Brazilian foreign policy. Revista Brasileira de Política Internacional, 58(2), 5-22. https://dx.doi.org/10.1590/0034-7329201500201

ROGÉRIO DE SOUZA FARIAS – Universidade Federal de Uberlândia, Instituto de Economia, Uberlândia – MG, Brazil (hramanzinijunior@gmail.com).

HAROLDO RAMANZINI JÚNIOR – University of Chicago, Center for Latin American Studies, Chicago, United States (rofarias@gmail.com).

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