Quatro desafios do entorno regional, por Miriam Gomes Saraiva

O regionalismo sul-americano vem experimentando mudanças importantes e rápidas que colocam novos desafios para a política externa brasileira.

Durante a primeira década do século XXI, o regionalismo aberto foi sendo superado por outros modelos de regionalismo. O funcionamento do regionalismo aberto foi posto em xeque pelo fracasso dos processos de abertura das economias nacionais para resolver questões sociais; pelo fracasso da ideia de se criar uma economia regional de escala devido a agentes econômicos nacionais que colocaram obstáculos; e pelo enfraquecimento do consenso atingido durante os anos 1990 sobre a importância dos regimes democráticos representativos ocidentais sofreu mudanças e perdeu relevância em alguns países da região.

Diversos governos de perfil social progressista foram sendo eleitos, implementando estratégias orientadas para políticas industriais nacionais, próximas do neodesenvolvimentismo. Vis a vis o exterior, a adoção de compromissos próprios dos processos de integração regional comercial foi dando lugar a preferências mais cooperativas. Por fim, alguns governos buscaram reconstruir os respectivos regimes políticos nacionais a partir de novos padrões de inserção de setores até então marginalizados da política.

O regionalismo que se desenhou a partir dessas mudanças foi se materializando em diferentes instituições que compuseram a governança regional. Durante a década de 2000, ao MERCOSUL e à Comunidade Andina, somaram-se a UNASUL, a ALBA e, na virada para a segunda década do milênio, a CELAC (as duas últimas incluem países sul-americanos). Com exceção da CAN, que se debilitou muito durante a década, em comum essas experiências tem uma variedade de itens contemplados, a autonomia dos estados membros na escolha de suas respectivas estratégias de desenvolvimento, a centralidade da política e a não centralidade da integração comercial. Nos casos do MERCOSUL e da UNASUL, durante o governo de Lula a diplomacia brasileira foi, progressivamente, assumindo custos da integração, assim como da cooperação e da estruturação de um conjunto consensuado de normas de comportamento.

Esse formato de regionalismo recebeu diversas classificações dos acadêmicos: regionalismo pós-liberal (Pedro da Motta Veiga e Sandra Rios), regionalismo pós-hegemônico (Pia Riggirozzi); quarta onda do regionalismo (Olivier Dabène); regionalismo multi-nível e subregionalismos segmentados (Andrés Malamud e Gian Luca Gardini); regionalismo multifacetado (Regina Kfuri Barbosa); regionalismo modular (Gian Luca Gardini), entre outras. Essas reflexões, desde uma ou outra dimensão, trouxeram contribuições para se entender o sucesso das iniciativas do período, assim como o avanço forte na regionalização na América do Sul.

A partir da década de 2011 alguns acontecimentos foram modificando o cenário regional. Primeiro, foi formada a Aliança do Pacífico (AP), com um foco prioritariamente comercial e algumas características do regionalismo aberto. A AP inclui três países sul-americanos. Segundo, o cenário internacional enfrentado pelos países da região ficou mais árido: a bonança dos altos preços dos commodities exportados por países da região recuou e os avanços em termos da formação de grandes blocos de livre comércio e de acordos coletivos e bilaterais dificultaram a inserção de alguns sul-americanos na economia internacional. Com isso, governos progressistas eleitos anteriormente começaram a enfrentar dificuldades nos cenários domésticos. Terceiro, a política externa brasileira para a região, que vinha atuando como incentivadora da governança regional, recuou: a dimensão política foi perdendo a centralidade e o principal instrumento brasileiro de apoio à cooperação e regionalização –o financiamento de obras de infraestrutura- reduziu fortemente. A vontade política demonstrada pelo presidente Lula de articular visões internas e externas favoráveis à construção de uma liderança regional não teve continuidade.

Essas modificações trouxeram indagações acerca das instituições que haviam se consolidado anteriormente. O regionalismo sul-americano apresenta então, atualmente, diversos desafios que tem que ser enfrentados para se reestruturar a política externa brasileira para a região. Quatro deles são aqui apontados.

O primeiro desafio diz respeito às diferenças em relação às preferências políticas e estratégias de desenvolvimento nacionais. A interseção das percepções de diferentes atores políticos da região é reduzida e concepções de modelo econômico e democracia guardam distâncias entre si. Existe, portanto, dificuldades em se criar consensos ao redor de temas aonde não há convergências a priori. Muitas iniciativas vêm sendo travadas por essas diferenças (como no caso dos esforços da UNASUL frente à crise política na Venezuela) e a presença de um ator político formador de consensos (como foi a presidência brasileira durante o governo de Lula) faz-se necessária. Mudanças políticas próprias de regimes democráticos podem mudar as opções nacionais relativas ao regionalismo e afetam instituições já consolidadas. Um exemplo claro são as eleições na Venezuela, que comprometem a continuidade da ALBA. Escolhas nacionais por modelos de subregionalismo diferentes (como a AP) também começam a ter lugar.

O segundo desafio, vinculado ao primeiro, refere-se às demandas sociais e econômicas internas das sociedades nacionais, que conflitam com processos de integração. Além dos diversos benefícios trazidos pelos processos de integração, estes trazem também custos, sobretudo em situações aonde seus Estados-membros tem seus Índices de Desenvolvimento Humano e suas economias assimétricos. As eleições de governos progressistas durante os anos 2000 abriram espaços para demandas sociais de empregos, proteção a pequenos produtores e defesas do meio ambiente ligadas a comunidades indígenas. Iniciativas de desenvolvimento de um parque industrial por alguns países da região conviveram com ameaças de protecionismo (muitas vezes materializadas) contra produtos industrializados brasileiros. Nesses casos, houve choques entre as dimensões nacional e regional.

Em terceiro, outro elemento que vem desafiando a lógica regional da América do Sul são atores externos, divididos entre a presença crescente da China e os mega-acordos comerciais que vem sendo negociados e assinados. Nesse caso a Parceria Transatlântica (TTIP) e a Parceria Transpacífico (TTP) são os mais importantes. No que diz respeito à China, esta vem buscando estabelecer vínculos fortes com alguns países da região principalmente nos campos de comércio e investimentos, e vem construindo um seleto grupo de parceiros políticos (como o caso da Venezuela e do Brasil nos marcos do BRICS). No entanto, a dependência em relação à China vem sendo construída de forma bilateral e não existe uma resposta regional coordenada. Muitas vezes, a parceria com a China vem se dando em detrimento de parcerias com países vizinhos (como no caso da parceria Argentina-Brasil).

Em relação aos mega-acordos, a TTP inclui alguns países da região (por ora Chile e Peru) que ultrapassa um acordo comercial tradicional e inclui comércio de serviços e normas comuns relativas à propriedade intelectual e a leis trabalhistas. A TTIP, que ainda está sendo negociada segue o mesmo caminho. Nos dois casos, padrões e normas de comércio que abrangem alguns países da região serão solidificadas por fora dos marcos regionais limitando a margem de manobra de acordos regionais.

Por fim, o último desafio diz respeito diretamente ao papel do Brasil na região. Como já foi mencionado, durante os anos 2000 o Brasil através do governo de Lula desempenhou um papel importante de liderança e paymaster do processo de cooperação regional. A liderança é entendida aqui como a capacidade do país de influenciar a trajetória política da região e o paymaster aquele que banca os custos da integração regional. Nos dois casos, o Brasil não assumiu plenamente o papel. No entanto, em um cenário internacional fragmentado, o Brasil desempenhou, durante a década, um papel relevante no que diz respeito a uma participação assertiva na política regional. Os custos da estruturação da governança regional foram em parte divididos pelos países da região mas, a maior parte, coube ao governo brasileiro, através de assistência técnica e investimento de obras de infraestrutura. Iniciativas de cooperação regional importantes foram sugeridas pelo governo brasileiro. Internamente, foi feito um movimento na arena doméstica com vistas a formar uma frente política em torno do projeto de liderança brasileira na região e integração sul-americana.

Entretanto, a ascensão de Dilma Rousseff esvaziou a dimensão política do comportamento brasileiro frente à região no que diz respeito às ações do Brasil como ator estruturador das instituições regionais. O papel de paymaster foi sendo interrompido progressivamente em função da crise econômica brasileira e, a partir de 2015, também da crise política. Sem um ator que incentive a cooperação regional e a regionalização, o movimento na região tende a arrefecer.

O governo de Dilma Rousseff, desde seu primeiro mandato, reduziu claramente o ritmo do ativismo em política externa tanto global quanto regional. Mas, atualmente, vem enfrentando uma estagnação econômica e uma crise política que deixa os destinos do Brasil por ora incertos. Nesse cenário, a política externa não deve receber muito mais atenção do que vem recebendo nos anos recentes. Mas os movimentos dos países na região e os passos do regionalismo seguem em frente por caminhos possíveis sem uma presença decisiva do Brasil.

Miriam Gomes Saraiva é professora de Relações Internacionais da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (miriamsaraiva@uerj.br).

Como citar este artigo:

Editoria Mundorama. "Quatro desafios do entorno regional, por Miriam Gomes Saraiva". Mundorama - Revista de Divulgação Científica em Relações Internacionais, [acessado em 30/12/2015]. Disponível em: <http://www.mundorama.net/2015/12/30/quatro-desafios-do-entorno-regional-por-miriam-gomes-saraiva/>.

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