Os desafios da inserção internacional do Brasil para os próximos anos, por André Luiz Reis da Silva

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O ano de 2015 foi bastante intenso na política brasileira. Tão intenso que o Brasil se ensimesmou. A pauta nacional dominou a política brasileira, desde que a vitória eleitoral apertada, associada aos reflexos da crise econômica e as impactantes denúncias de corrupção, encorajou a oposição a não encerrar o debate eleitoral de 2014.  A obstrução da pauta nacional revela os impasses do “presidencialismo de coalizão” um fenômeno de duplo poder, no qual o desfecho ainda é imprevisível.

Por outro lado, o cenário internacional vem demonstrando dificuldades para a inserção internacional das potências médias e emergentes, como o Brasil, com a retomada do crescimento econômico das grandes potências e a transferência (ao menos parcial) da conta da crise para os países em desenvolvimento. Neste contexto, o otimismo deu lugar novamente ao pessimismo, abrindo espaço para um revisionismo. Esse revisionismo, embora eivado de criticas à política externa brasileira, não constitui essencialmente em um revisionismo critico, pois ignora bases estruturais na análise. A questão a ser formulada parte de outras premissas, em especial como e para quem determinada política foi formulada.

O século XXI não é caótico. Não menos do que foi o século XX. Seu ordenamento tem uma racionalidade implícita, própria de uma transição hegemônica, onde forças estatais convivem, disputam, apóiam e são apoiadas por forças extra-estatais. Há uma série de regularidades estruturais, como a emergência de novas potências e atores internacionais, que alteram apenas a velocidade e intensidade da transição hegemônica.  No mundo, as novas forças políticas convivem com uma forte reação conservadora. Assim, o século XXI é racionalmente explicável e politicamente inteligível.

As grandes forças em jogo

Reza qualquer manual de análise de política externa a não personalizar ou atribuir ao chefe de Estado toda a responsabilidade da condução da política externa. Em outras palavras, constitui um simplismo metodológico atribuir somente ao presidente as causas centrais da política externa. O presidente, assim como todo o conjunto do Estado, possuiu uma “autonomia relativa”, pois cristaliza nas decisões os interesses em disputa em determinada sociedade. Assim, toda a política externa é resultado de condicionamentos externos e constrangimentos externos de determinada formação social, embora não se possa esquecer que também é fruto de decisão, do poder de “agência”.

A história da política externa brasileira esteve sempre fortemente ligada ao seu modelo de desenvolvimento. Utilizando a nomenclatura de Amado Cervo, pode-se identificar que os grandes paradigmas organizam a inserção internacional do Brasil, e estão fortemente ligados ao modelo de desenvolvimento (agrário, desenvolvimentista, neoliberal, logístico). Neste contexto, o ultimo estágio, o logístico, em vigor desde a virada do milênio, apesar de suas realizações, está fragilizado. Baseado fortemente na interação internacional das “grandes campeãs” nacionais e de uma crença excessiva nas virtudes do empresariado nacional moderno e progressista, os reflexos da crise econômica atingiram fortemente a capacidade estatal e as bases de apoio nacional. Para piorar o cenário, alguns dos representantes do Estado Logístico estão na cadeia, por denúncias de corrupção. Desde então, as forças conservadoras, os neoliberais, os setores rentistas, travestidos de nova modernidade, engrossaram o coro de críticas ao projeto de Brasil desenvolvido, industrial e soberano, que busca superar as históricas vulnerabilidades através do desenvolvimento econômico e social e de uma inserção internacional mais altiva. O impasse interno está refletindo na política externa.

É inegável que a política externa do governo Dilma tem escopo e resultados bem mais modestos que do governo Lula. Mas também é inegável que existem causas estruturais e conjunturais que ajudam explicar esta situação.  O “retraimento” da política externa brasileira, sob Dilma, tem como fundamentos: a) certo esgotamento do “ativismo diplomático” brasileiro desenvolvido na Era Lula; b) crise ou paralisia das negociações multilaterais (OMC e ONU); c) dificuldades econômicas em manter a cooperação Sul-Sul em patamar elevado; d) crise interna brasileira, tanto de ordem econômica como política; e) reflexos da primavera árabe, que alterou o jogo de forças na região e bloqueou algumas iniciativas para Oriente Médio e Norte da África; f) mudança contextual da América do Sul, fragilizando a integração.

Desafios para os próximos anos

Inúmeros desafios constam na agenda internacional do Brasil, que vão desde as grandes rodadas de negociação comercial, os desafios para garantir a segurança da nossa “Amazônia Verde” e da nossa “Amazônia Azul”, o debate ambiental, as transformações tecnológicas, os efeitos da crise econômica global, o fortalecimento das organizações internacionais, a cooperação para o desenvolvimento da base tecnológica brasileira, a defesa da soberania em relação ao pré-sal, o assédio da potências extra-regionais em nosso entorno estratégico (América do Sul e Atlântico Sul), entre tantas outras questões que afetam diretamente o Brasil.

Muitas destas questões dependem do multilateralismo. A atuação brasileira nos fóruns multilaterais na primeira década do século XXI foi baseada em uma nova concepção multilateral, assentada em uma interpretação da difusão de poder no sistema internacional, com tendências multipolares, utilizando intensamente variadas articulações para defender os interesses estratégicos brasileiros, como forma de contrabalançar o poder hegemônico das grandes potências. Assim tem sido em organizações como a ONU e a OMC, mesmo diante de certa paralisia (a exceção foi o recente acordo do clima, embora limitado) que tem marcado as instituições multilaterais. Arenas nas quais o Brasil sempre se movimentou muito bem, dado seu histórico e também suas condições estruturais (como potencia intermediária), a paralisia do multilateralismo não beneficia o Brasil.

Já Estados Unidos e China constituem duas variáveis que poderão influir nas decisões e no posicionamento do Brasil nos próximos anos. O resultado das eleições norte-americanas e uma reorientação de sua política externa para América Latina pode acirrar mais a pressão sobre o Brasil e seus aliados na América do Sul. Por outro lado, a reorientação econômica chinesa poderá dificultar ainda mais a saída da crise brasileira. Enquanto isso, a presença chinesa cada vez maior em nosso entorno estratégico (América do Sul e África) exigirá um esforço adicional por parte do Brasil. Para ambos os países, um diálogo estratégico construtivo, “desencantado” e “desdramatizado”, será necessário.

Os grandes acordos de comércio em andamento (Transpacífico e Transatlântico) também exigirão uma atenção do Brasil, embora não haja um imediato risco para economia brasileira. Da mesma forma, alguns também defenderam, de forma descuidada, que o Brasil deveria integrar a “Aliança do Pacífico”, esta sim vista como um modelo liberal perfeito. É uma falácia quase ideológica, que desconsidera os riscos embutidos neste tipo de estratégia. Contudo, os acordos Transpacífico e Transtlântico, a crescente presença comercial chinesa, os acordos de livre comercio dos EUA, todas estas questões são desafios que precisam ser discutidos no âmbito do Mercosul.

Atualmente, diante do crescimento dos interesses globais do Brasil, o Mercosul e a própria Unasul perderam centralidade e incentivos. A agenda com os emergentes (em especial os BRICS) e a discussão do ordenamento econômico e financeiro mundial ganhou espaço na agenda externa brasileira. O grande desafio do Brasil na atualidade é combinar as duas agendas (regional e global), recalibrando interesses e prioridades, pois, não será possível uma agenda global sem uma forte presença regional.

A mudança de conjuntura na América do Sul – as recentes eleições na Argentina, as eleições parlamentares na Venezuela, as eleições no Paraguai (que sucedeu o impeachment relâmpago) indicam, embora ainda não permitam concluir, por um novo giro político na região, que pode ter um impacto significativo nas instituições multilaterais regionais e no processo de integração.

A política externa brasileira em relação ao entorno regional tem como base o Mercosul e a integração sul-americana, criando um espaço para um exercício de liderança regional e credenciar o Brasil para atuação mais assertiva em fóruns globais. Dessa forma, não constitui interesse brasileiro um caminho solitário, desvencilhando-se dos vizinhos para alcançar acordos bilaterais fora do continente. Essa estratégia pode parecer sedutora, mas poderia acarretar a perda de importantes mercados para produtos industriais do Brasil, bem como abrir ainda mais a região para competidores extra-regionais.

Enquanto isso, as negociações entre o Mercosul e a União Européia já tem duas décadas. Normalmente, estas negociações travam na negativa européia de conceder maior liberalização dos mercados agrícolas como contrapartida (muito em função dos interesses da França e da Política Agrícola Comum da União Europeia). A União Europeia não oferece uma boa contrapartida para o Mercosul. Então, funciona a lógica de que é melhor nenhum acordo do que um acordo prejudicial para nós. Este é essência do impasse. Sem ilusões.

Por estes motivos, é importante retomar a importância do Mercosul como espaço de inserção internacional do Brasil. Isto significa estimular um comércio menos superavitário em relação ao Brasil. Significa trabalhar para evitar o superávit com os vizinhos e garantir o comércio qualificado (para onde de fato vão boa parte da nossas exportações industriais). Embora pareça contra-intuitivo, esta é a estratégia esperada de uma liderança de processo de integração de longo prazo, uma tarefa de paymaster.

Embora pouco dimensionado, convém recordar que a desvalorização do Petróleo atingiu diversos aliados do Brasil e críticos às grandes potências, como Venezuela e Irã, bem como a própria Rússia. Para o Brasil, a desvalorização do petróleo também tem impactos negativos, a começar pela Petrobrás e a política do Pré-Sal. O duplo papel do Brasil como produtor-consumidor e importador-exportador de petróleo impõe uma agenda cruzada, com significativos reflexos na atuação diplomática para apoio a este setor estratégico para a vida nacional. O cenário do Oriente Médio, cada vez mais desconcertante, também exigirá do Brasil posição mais assertiva, pois os riscos embutidos com a securitização da agenda internacional não são interessantes para o Brasil.

As relações bilaterais nos últimos anos tiveram uma mudança de enfoque, com a bem-sucedida aproximação dos países pivô em todos os continentes, como África do Sul, Índia, China e Rússia (BRICS). Da mesma forma, ao reforçar suas alianças com países em desenvolvimento, o Brasil desvencilha-se gradualmente da influência das potências tradicionais, proporcionando uma maior autonomia. Entretanto, a cooperação Sul-Sul, estrela da política externa brasileira recente, tem mostrado sinais de que precisa de um novo impulso. Da mesma forma, as expectativas e os resultados alcançados na política africana do Brasil não permitem um recuo, semelhante ao que ocorreu nos anos 1990.  

Enfim, na primeira década do século XXI, o Brasil fortaleceu seus ativos diplomáticos nas várias esferas, mas que está sendo consumido lentamente. O ajuste na agenda, diante da nova conjuntura nacional e internacional é justificável. Já a passividade não será justificável. O Brasil não diminuiu seu tamanho e suas responsabilidades internacionais e, portanto, ajuste não poderá significar passividade.  Como variável dependente, a política externa brasileira terá influência tanto dos condicionamentos internos como dos constrangimentos internacionais. Como variável interveniente, a política externa brasileira definida terá sua parcela de contribuição no desenvolvimento interno e internacional. Estes desafios estarão presentes em 2016 e nos próximos anos.

Referências bibliográficas

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  • SARAIVA, Miriam Gomes. Balanço da política externa de Dilma Rousseff: perspectivas futuras?. Relações Internacionais,  Lisboa,  n. 44, dez.  2014
  • SILVA, André Luiz Reis. Geometria variável e parcerias estratégicas: a diplomacia multidimensional do governo Lula (2003-2010). Contexto Internacional, 37(1), 143-184. 2015.

 

André Reis da Silva é professor de Relações Internacionais da Universidade Federal do Rio Grande do Sul – UFRGS (reisdasilva@hotmail.com)

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Como citar este artigo:

Mundorama. "Os desafios da inserção internacional do Brasil para os próximos anos, por André Luiz Reis da Silva". Mundorama - Revista de Divulgação Científica em Relações Internacionais, [acessado em 29/12/2015]. Disponível em: <http://www.mundorama.net/2015/12/29/os-desafios-da-insercao-internacional-do-brasil-para-os-proximos-anos-por-andre-luiz-reis-da-silva/>.

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