As cidades e a COP 21, por Ana Carolina E. Mauad

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“Climate change is a quintessentially global challenge, and addressing it will require an all-hands-on-deck effort – one that transcends borders, sectors and levels of government. This is something many of the world’s mayors understand instinctively – which is good news because, with roughly 5.2 billion people projected to live in urban communities by 2050, how the world’s cities confront climate change will make all the difference.”  John Kerry[1]

A COP21, que terá início na próxima semana em Paris, irá reunir os líderes dos Estados que são partes na Convenção das Nações Unidas para a Mudança do Clima (UNFCC, sigla em inglês). O objetivo da conferência é chegar a um acordo para evitar o aumento da temperatura média do planeta em 2ºC até o final do século. Para tanto, os países foram estimulados a apresentar suas Contribuições Nacionais Determinadas (INDCs), metas de redução das emissões de gases do efeito estufa (GEE) até 2030.

Concomitantemente ao debate dos chefes de Estado e das delegações nacionais oficiais, o que devemos observar em Paris será a atuação de líderes locais, que já demonstraram protagonismo significativo durante o processo preparatório para a COP21. É importante notar que parte substancial de uma conferência internacional se dá nos meses precedentes à cúpula, em que burocratas e técnicos debatem os documentos que serão apresentados aos chefes de Estado para a chancela oficial. Portanto, em alguma medida já é possível rascunhar o que acontecerá em Paris nos próximos dias.

Há consenso entre os países e entre a maioria dos atores envolvidos no processo de que a crise climática deve ser enfrentada e que seria oportuno a assinatura de um acordo que fosse capaz de reunir INDCs ambiciosas o suficiente para manter a temperatura média do planeta em níveis seguros para a atividade humana, além de estabelecer mecanismos objetivos de monitoramento e acompanhamento das metas. Contudo, a lógica da dinâmica multilateral de negociação das COPs, e do próprio sistema das Nações Unidas, em conjunto com uma série de elementos conjunturais, como a crise econômica, de refugiados e com a securitização da agenda internacional, a tomada de decisão é dificultada. Logo, é provável que Paris não ofereça uma resposta adequada para o enfrentamento da crise climática, ainda que um documento seja adotado.

Nesse cenário, observamos a emergência de outros atores e outras arenas, que dialogam com a UNFCC, mas não se restringem a ela. As cidades aparecem como atores relevantes nesse panorama, uma vez que são responsáveis por uma parcela significativa de emissões de GEE, são vulneráveis aos efeitos devastadores da mudança climática e possuem capacidade de agência na tomada de decisão e na implementação de políticas públicas tanto de mitigação quanto de adaptação. Ademais, as cidades já são consideradas atores do sistema internacional e veem desempenhando papel significativo em uma série de arenas, inclusive na governança global do clima.

Pela primeira vez na história, a maioria da população mundial está vivendo em centros urbanos, são 3,5 bilhões de pessoas vivendo em cidades. Logo, qualquer que seja o mecanismo acordado em Paris, ele terá que abarcar ações urbanas. O problema e parte da solução da crise climática passam pelas cidades, particularmente pelas grandes cidades do mundo. Nessa lógica, é fundamental agregar à negociação os gestores locais. Essa tendência poderá ser observada, por exemplo, no arranjo da delegação oficial do Brasil para a COP 21, que deverá ser composta por um número significativo de prefeitos e governadores de estado.

Para além da participação via delegação oficial, os governos locais veem adotando empreendimentos autônomos de seus governos centrais na área climática. Vale observar as diversas iniciativas que vêm ganhando destaque nos últimos anos e parecem oferecer possibilidades alternativas em mitigação e adaptação à mudança do clima, além de sinalizarem para uma dinâmica mais plural do sistema internacional. Nesta seara podemos elencar uma série de propostas locais, como: a rede C40 (Cities Climate Leadership Group), o Compact of Mayors, o “Our Cities, Our Climate” (iniciativa do departamento de Estado americano), entre outras.

A rede C40 foi criada em 2005 – contabilizando, portanto, dez anos de existência -, e hoje é considerada a iniciativa de governos locais com maior capacidade de articulação política na agenda de clima, reunindo 81 cidades. Com base nos dados de 2010 e comparando com as estatísticas dos países, a C40 acumulava a quarta maior população do mundo, o quarto maior nível de emissões de GEE e o segundo maior PIB (medido em Poder Paridade Compra – PPP) do mundo, evidenciando assim seu peso significativo na dinâmica global (HOORNWEG et al., 2011).

A C40, em parceria com o ICLEI (Local Governments for Sustainability) e com a CGLU (Cidades e Governos Locais Unidos), com o apoio do Enviado Especial do Secretário Geral das Nações para Cidades e Mudança do Clima (o ex-prefeito de Nova York, Michael Bloomberg) desenvolveu o Compact of Mayors, uma plataforma para as cidades registrarem e acompanharem seus inventários de emissões, com metodologia padronizada (Protocol for Community-Scale Greenhouse Gas Emissions Inventories) e de maneira transparente. O ICLEI também disponibilizou uma ferramenta similar que agrega todos os membros do Compact of Mayors, além de outras cidades, o Carbonn Climate Registry.

Ademais, durante a COP 20, no ano passado, em Lima, foi criada a plataforma NAZCA (Non-State Actors Zone for Climate Action) para agregar as iniciativas de mitigação dos atores que não compõem oficialmente o UNFCC, como as cidades, regiões, investidores, organizações da sociedade civil e empresas privadas. Até o momento, os atores que registraram o maior número de planos foram as cidades, somando 2255, sendo 33 municípios brasileiros. Essa iniciativa evidencia o peso significativo desses atores e a necessidade de incluí-los nas negociações.

Para a COP 21, Michael Bloomberg, em conjunto com a prefeita de Paris, Anne Hidalgo, convocaram as cidades para o debate, e esse deve ser um dos fóruns de governos locais mais ativos durante a cúpula. O evento denominado de Climate Summit for Local Leaders: Cities for Climate terá início no dia 4 de dezembro e reunirá um número significativo de gestores locais para debater e apresentar propostas e reforçar a importância do Compact of Mayors para a COP 21 de maneira geral. Vale observar com atenção as propostas que sairão desse espaço e a capacidade que elas poderão ter de influenciar as negociações oficiais.

Todavia, é preciso alertar para o fato de que as cidades isoladas não conseguem atingir a escala necessária para que as metas sejam suficientes para evitar o aumento da temperatura mundial, para que isso aconteça é preciso que as ações locais sejam somadas às nacionais e às de outros atores, como grandes corporações, como parecer ser a proposta da NAZCA. Além disso, a capacidade das cidades de organização em arranjos informais e mais fluídos, como as redes deve ser aproveitada para dar maior dinamismo às ações. Porém, é preciso fazer a ressalva de que a multiplicidade de iniciativas pode ser um elemento desagregador na medida em que pode perder força e fragmentar o monitoramento e acompanhamento dos planos e por isso deve ser observadas com atenção.

A emergência das cidades como atores relevantes na governança global do clima é um elemento da atual dinâmica do sistema internacional (AMEN et al.,2011; BETSILL;BULKELEY, 2006). Ao passo que a comunidade internacional tem que enfrentar desafios que ultrapassam as fronteiras dos Estados nacionais, ela passa a agregar esses atores, tradicionalmente não considerados pela literatura de Relações Internacionais. Dessa maneira, a realidade posta impõe a necessidade de adaptação do processo decisório em política internacional e de exploração acadêmica da temática.

Referências bibliográficas:

AMEN; Mark; TOLY, Noah; MCCARNEY, Patricia; SEGBERS, Klaus. Cities and global governance, new sites for International Relations. Surrey, Ashgate Publishing Limited, 2011.

BETSILL, Michele M.; BULKELEY, Harriet. Cities and the Multilevel Governance of Global Climate Change. Global Governance, 12 (2): 141–159, 2006.

HOORNWEG, Daniel; SUGAR, Lorraine; GOMEZ, Claudia Lorena Trejos. Cities and greenhouse gas emissions: moving forward. Environment and Urbanization: published online 10 January 2011.

[1] Disponível em: http://eca.state.gov/ivlp/our-cities-our-climate. Acesso: 27 novembro 2015

Ana Carolina Evangelista Mauad é doutoranda do Programa de Pós-Graduação do Instituto de Relações Internacionais da Universidade de Brasília (ana_mauad@yahoo.com.br)

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