Qual o futuro do peacekeeping da ONU?, por André Aprigio

Celebra-se, em 2015, o aniversário de 70 anos da Organização das Nações Unidas (ONU) e, nesse período, não se pode contestar a importância da Organização, no que diz respeito ao seu papel de prevenção do escalonamento de disputas, evitando – no limite – a irrupção de guerras. Muitos desafios e questionamentos se apresentaram e ainda se apresentam. Embora a ONU seja um Órgão em desenvolvimento constante, muitas das vezes parece caminhar a passos lentos. Alguns dos questionamentos se prendem às operações de manutenção da paz (peacekeeping) da ONU, foco deste paper.

O surgimento dessas operações se deu durante a Guerra Fria, como resposta “pragmática e ad hoc a conflitos entre estados onde as parte beligerantes estavam dispostas a aceitar a implantação de uma parte terceira neutra para ajudar a manter a paz e evitar a retomada dos combates, enquanto a diplomacia poderia ser atuar para resolver o conflito.” (Caplan, 2015).

É sabido que nesse contexto, portanto, a ONU tem sido instada a atuar em diversas situações, ao redor do mundo. E essa atuação tem sido possível por meio das operações de peacekeeping. E embora não estivesse especificamente prevista na Carta das Nações Unidas, a primeira se deu em 1948, com a chamada UN Truce Supervision Organization (UNTSO) no Oriente Médio.

Desde então, 69 operações já foram mobilizadas pela ONU, sendo 56 delas desde 1988 (ONU, 2015a). Os números são expressivos – “ao longo dos anos, centenas de milhares de militares, bem como dezenas de milhares de polícias da ONU, além de outros civis, participaram de operações de manutenção de paz” (ONU, 2015a).

As operações de peacekeeping servem como instrumento legítimo, à disposição da comunidade internacional, para promoção da paz e da segurança internacionais, inclusive com reconhecimento internacional em 1988, quando as forças de paz da ONU receberam o Prêmio Nobel da Paz.

Essas operações devem ser autorizadas pelo Conselho de Segurança da ONU (CS/ONU), com o devido consentimento do governo anfitrião e, em geral, de outras partes envolvidas. São três os princípios do peacekeeping da ONU, também conhecidos como a “trindade sagrada” (Pinto, 2009): i) consentimento das partes, ii) imparcialidade, e iii) não utilização de força exceto em casos de legítima defesa e defesa do mandato.

A atuação e o desenvolvimento das operações de manutenção de paz da ONU têm sido analisados e estudados nos últimos tempos. Para além de se perceber a evolução dessas operações, a eficácia e avaliação do peacekeeping têm dado o tom das discussões e inquietações mais recentes.

Mas o ano de 2015 também marca um segundo aniversário importante: o do relatório Brahimi. Após o então secretário-geral da ONU, Kofi Annan, ter apontado um Painel sobre Operações de Paz das Nações Unidas, com o papel de “avaliar as deficiências do sistema de operações de paz, então existentes e fazer recomendações específicas e realistas para a mudança” (ONU, 2015b). O relatório divulgado “Brahimi Report”, em razão do nome do presidente do Painel, Lakhdar Brahimi, chamou a atenção, dentre outros temas, para que houvesse uma renovação do compromisso político por parte dos Estados-Membros, para além de uma mudança institucional e maior apoio financeiro (ONU, 2015b).

Segundo conclusões do Painel, refletidas em seu relatório final, para que as operações de peacekeeping da ONU fossem, de fato, eficazes, “deveriam ser dotadas e equipadas de recursos suficientes, e operarem sob mandatos claros, credíveis e exequíveis” (ONU, 2015c).

A avaliação da eficácia das operações de peacekeeping é subtema igualmente explorado e discutido pela Academia. Muitos ainda divergem acerca dos critérios (frameworks) que devem ser levados em consideração, quando da determinação sobre se uma missão foi, ou não, eficaz.

Em artigo denominado Evaluating Peacekeeping Missions, os autores (Druckman et al 2008) abordam questões interessantes e fazem contrapontos às visões de cada participante da discussão. Ao final da discussão, basicamente, não se tem concordância universal dos critérios sobre avaliação do “sucesso” ou “fracasso” das operações de peacekeeping.

É possível, contudo, perceber a existência de dois grupos: o primeiro, que afirma haver a necessidade de “critérios qualitativos e a contribuição de manutenção de paz para valores maiores, como a paz mundial, a justiça, e a redução do sofrimento humano” (Druckman et al, 2008). O segundo, por sua vez, afirma a necessidade de serem estabelecidos “critérios relacionados com o mandato da missão e sua contribuição para conter o conflito no país, ou região” (Druckman et al, 2008).

Mais recentemente, em 2014, o secretário-geral da ONU, Ban Ki-moon, estabeleceu um Painel Independente de Alto Nível sobre Operações de Paz, com o foco principal de se proceder a uma “avaliação abrangente das operações de paz da ONU e como elas poderiam se tornar mais eficazes, eficientes e ágeis num mundo em mudança.” (ONU, 2015d), que culminou com o relatório The Future of United Nations Peace Operations: Implementation of the Recommendations of the High-level Independent Panel on Peace Operations, “TFUNPO” (ONU, 2015e).

Várias são as recomendações trazidas pelo relatório, que insta a ONU a restaurar a busca de solução pacífica como foco principal dos esforços da ONU para prevenir, resolver conflitos e proteger os civis. (ONU, 2015e). O relatório TFUNPO (ONU, 2015e) também apresenta algumas impressões que convergem para as discussões e visões demonstradas no artigo de Druckman et al (2008), ao afirmar que “tailored peace operations will remain an elusive goal unless we change the way in which we support missions. The current administrative framework for peace operations is often slow, cumbersome and averse to risk.” (ONU, 2015e, p. 17).

Ressalte-se, ademais, abordagem apresentada em artigo Who’s Keeping the Peace (Bellamy & Williams, 2005), onde os autores exploram a recorrente participação dos chamados “non-UN actors” em operações de peacekeeping. Contudo, concluem os autores, essa participação não serve como ameaça à própria missão da ONU, uma vez implementada de forma legítima e sem ferir a Carta das Nações Unidas “Thus, although the UM was not the primary actor in any of the three cases, the UM charter’s core norms were not violated” (Bellamy & Williams, 2005 p. 194).

Essa participação de “non-UN actors” é, de igual forma, abordada no relatório da ONU TFUNPO (ONU, 2015e). No documento, o secretário-geral Ban Ki-moon assim destaca “there is a collective call for urgent change in how we conceive of our peace and security instruments, how we apply them and how we work together to maximize impact.” No mesmo relatório, adicionalmente, Ban Ki-moon sublinha o chamamento feito pelo Painel no sentido de que “stronger global-regional partnerships is central to effective international peace and security engagements.” (ONU, 2015e, p. 3;7).

O relatório apresenta um cenário futuro de reforço e busca de parcerias que possam culminar com uma melhor atuação da própria ONU, na resolução de conflitos.

Resta claro, portanto, nessa breve análise documental acerca do peacekeeping, a evolução, mesmo que a passos lentos (ou lerdos), do arcabouço estratégico que fundamenta e dá forma e vida às operações de peacekeeping da ONU. Não se tem, ainda, um framework universal para se medir o sucesso ou fracasso de uma missão, posto que muitas são as abordagens e variáveis a serem consideradas e que diferem caso a caso.

Variáveis qualitativas e quantitativas são igualmente importantes, como também deveria ser a existência de um mandato claro, objetivo e que as variáveis políticas não interferissem, sobremaneira, na redação final, o que importa, no limite, em eventual miopia do próprio mandato.

As discussões acerca da eficiência (e/ou de sua aferição) das operações de peacekeeping estão longe de encontrar um fim. Contudo, neste ínterim, tenho certo, como mencionado inicialmente, que não se pode contestar a importância da ONU, no que diz respeito ao seu papel de prevenção do escalonamento de disputas e na participação articulada na gestão de conflitos.

REFERÊNCIAS

Bellamy, Alex, J, Williams, Paul & Griffin, Stuart. 2004. Understanding peacekeeping. Cambridge: Polity. Xvii.

Bellamy, Alex, J & Williams, P., 2005. Who’s keeping the peace? Regionalization and contemporary peace operations. International Security 29 (4), 157-195. The MIT Press. Acesso em 5 de novembro de 2015. Project MUSE database. https://muse.jhu.edu/login?auth=0&type=summary&url=/journals/international_security/v029/29.4bellamy.html

Caplan, Richard. 2015. Peacekeeping / peace enforcement. In Encyclopedia Princentoniensis. Acesso em 05 de novembro de 2015. http://pesd.princeton.edu/?q=node/259.

Druckman, Daniel, Paul C. Stern, Paul Diehl, A. Betts Fetherston, Robert Johansen, William Durch, & Steven Ratner. 1997. “Evaluating peacekeeping missions”. Mershon International Studies Review 41 (1). Wiley: 151–65. doi:10.2307/222819.

Druckman, Daniel & Paul C. Ster. 1999. “Perspectives on evaluating peacekeeping missions”. International jornal of Peace Studies 4, (1).

Organização das Nações Unidas (ONU). 2015a. History of peacekeeping. Acesso em 05 de novembro de 2015. http://www.un.org/en/peacekeeping/operations/history.shtml.

___. 2015b. Past conferences, meetings and events. Acesso em 04 de novembro de 2015. http://www.un.org/en/events/archives/2008.shtml.

___. 2015c. Report on the panel on united nations peace operations. Executive summary. Acesso em 04 de novembro de 2015. http://www.un.org/en/events/pastevents/pdfs/Brahimi_Report_Exec_Summary.pdf.

___. 2015d. Comprehensive review of the whole question of peacekeeping operations in all their aspects. Acesso em 03 de novembro de 2015. http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/70/95.

___. 2015e. The future of united nations Peace operations: implementation of the recommendations of the high-level independent panel on Peace operations. Acesso em 04 de novembro de 2015. http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/2015/682.

Pinto, Maria do Céu. 2010. Notas de aula da disciplina As Nações Unidas na Gestão de Crises. Mestrado em Relações Internacionais. Braga, Portugal.

André Aprigio – Universidade do Minho (UMinho/Portugal). Membro colaborador do Centro de Investigação em Ciência Política (CICP) da UMinho (andre.aprigio@gmail.com ).

1 Comentário em Qual o futuro do peacekeeping da ONU?, por André Aprigio

  1. As operações de paz sempre foram objeto de questionamentos e discussões e acho que continuará a ser, por muitos anos, pelo seu caráter (mais) político. Artigo muito didático e objetivo.