Os Preparativos do Brasil rumo à COP 21, por Matilde de Souza e Mariana Balau Silveira

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A proximidade das reuniões preparatórias para a 21ª Conferência das Nações Unidas sobre as Mudanças Climáticas (COP 21), que acontecerá dos dias 30 de Novembro a 11 de Dezembro, em Paris, evidencia a multiplicidade de questões envolvidas e de propostas nacionais para essa reunião que será uma das mais importantes tentativas de conciliação de interesses na área climática desde o Protocolo de Quioto, de 1997.

O histórico de conferências do clima é permeado por uma série de entraves e sucessivas tentativas de conciliação de interesses em um quadro caracterizado, principalmente, pela dicotomia “países desenvolvidos/em desenvolvimento”. A criação do quadro institucional do Regime Internacional de Mudanças Climáticas (RIMC), em 1992, durante a Eco 92, chamou a atenção para essa diferenciação ao estabelecer o princípio das “Responsabilidades comuns, porém diferenciadas[1]” que, desde então, ordena as ações de seus países membros.

A ideia de que alguns países (a parcela desenvolvida, notavelmente representada por Estados Unidos, Rússia, e Comunidade Europeia – atual EU – à época da criação do Regime) seriam responsáveis por maior volume das emissões de gases poluentes na atmosfera, enquanto outros (os países “em desenvolvimento”, incluindo China, Índia, Brasil, África do Sul) não teriam regulação de suas emissões de gases poluentes em consequência de um desenvolvimento econômico tardio, não acompanhou a conjuntura de crescente mudança no quadro político-econômico global. Essa conjuntura registra a ascensão econômica chinesa, e o consequente crescimento de suas emissões de GEE.

O desafio imposto aos negociadores do clima a partir do princípio das “responsabilidades comuns, porém diferenciadas” tem sido o de incluir propostas e metas de atores cuja emergência desafia a estrutura primária do Regime. Nesse sentido, a 20ª conferência, realizada em Lima, lançou bases importantes para a COP de 2015: dois exemplos de iniciativas incluem os INDCs (Intended Nationally Determined Contributions), ou Pretendidas Contribuições Nacionalmente Determinadas[2], e os denominados NAPs (National Adaptation Plans), ou Planos Nacionais de Adaptação. Enquanto o primeiro consiste em uma série de documentos produzidos por todos os países membros do RIMC, contendo propostas de mitigação que comporiam o documento final de Paris, o segundo oferece ferramentas de resiliência e aprendizado a partir da observação de experiências de sucesso (LEVIN et al, 2014).

A proposta dos INDCs é, principalmente, incluir todos os países membros e evitar a inadequação do documento produzido no Regime em relação a um mundo em constante mudança – desde as suas estruturas de governança, passando pelo crescimento e ascensão de novos países industrializados, ao aumento de emissões de maneira generalizada – além de coordenar ações e medidas domésticas ao arranjo climático global.

O prazo final para a submissão desse documento por parte dos países membros, ao fim de Outubro desse ano, ofereceu a possibilidade de observação, e posterior análise, de grande parte do esboço geral das negociações futuras. Segundo o World Resources Institute (WRI), instituto especializado em consultoria climática, um INDC bem desenvolvido sinaliza que o país “está fazendo sua parte no combate às mudanças climáticas e à futuros riscos climáticos, além de oferecer confiança e accountability às partes interessadas, tanto doméstica, quanto internacionalmente”.

Ainda segundo o WRI, um bom INDC deve incluir três elementos centrais: (1) ambição, levando à transformação de setores carbono-intensivos e indústria; (2) transparência, oferecendo acesso das partes interessadas aos resultados a partir de seus objetivos e, por fim, (3) equitatividade, de modo que cada país contribua de maneira racional e justa à questão climática. A proposta de INDC, então, demonstraria em que grau um país integra a temática das Mudanças Climáticas a outras prioridades nacionais. (WRI, 2015).

A proposta brasileira, resultado do trabalho do Ministério do Meio Ambiente em conjunto com a Divisão do Clima, Ozônio e Segurança Química do Itamaraty, contou com a contribuição da sociedade civil em sua elaboração: desde 2014 uma série de consultas[3] foi realizada com o objetivo de compreender as expectativas da população sobre a temática e, consequentemente, ampliar a transparência na tomada de decisão.

A divulgação do documento contendo as propostas brasileiras para a COP 21 foi realizada no contexto da fala da presidente Dilma Rousseff na 70ª sessão da Assembleia Geral das Nações Unidas, no último dia 28 de setembro, sinalizando que a questão climática é usada pelo país de forma estratégica, visando à projeção brasileira na iminência de reforma no Regime. Dentre as passagens do discurso, é possível citar o destaque atribuído aos avanços do país no desenvolvimento de energias renováveis[4] e a proposta de uma meta absoluta de redução de emissões, aliando ações de redução de riscos associados aos efeitos negativos das mudanças climáticas a iniciativas de aumento da resiliência ambiental.

A proposta de INDC brasileira, nesse contexto, pode ser interpretada a partir de seus 4 subtópicos[5], a saber:

(1) Mitigação: o país se compromete a reduzir as emissões em 37% abaixo dos níveis observados em 2002, até 2025, ressaltando o papel de suas unidades de conservação e terras indígenas como áreas de florestas manejadas. Algumas ações pretendidas incluem o aumento da participação de bioenergia sustentável na matriz energética nacional, para aproximadamente 18% até 2030; o fortalecimento do código florestal com o objetivo de alcançar o fim total do desmatamento ilegal na Amazônia até 2030; a promoção de medidas de eficiência e melhorias na infraestrutura de transportes em áreas urbanas.

(2) Ações em adaptação: tendo como base o Plano Nacional de Adaptação brasileiro, em fase final de elaboração, o país propõe desenvolver políticas públicas voltadas à adaptação às mudanças climáticas, com o objetivo principal de implementação de um sistema de gestão do conhecimento, promoção da pesquisa e desenvolvimento de tecnologias para a adaptação.

(3) Meios de implementação: o país afirma que a implementação das propostas não está condicionada ao apoio internacional, mas está aberto ao apoio de países desenvolvidos no que diz respeito à difusão e transferência de tecnologias.

(4) Iniciativas Sul-Sul: seguindo a tendência brasileira de alinhamento cooperativo com países do sul global, a proposta inclui essa cooperação como meio de incrementar o apoio às suas iniciativas.

Outras informações adicionais do relatório divulgado têm como objetivo esclarecer as diretrizes adotadas pelo país a partir dos tópicos supracitados. A noção de responsabilidades históricas e equidade, historicamente defendida pelo Brasil, aparece como ponto focal das demais aspirações. O relatório afirma que “para a construção de uma proposta global justa e equitativa ao fenômeno da mudança do clima, é fundamental relacionar causa (emissões antrópicas líquidas de gases de efeito estufa) e efeito (aumento da temperatura e mudança global do clima)[6]”.

            O excerto demonstra o comprometimento do país com o princípio ordenador do Regime e a defesa de manutenção da ideia de responsabilidades históricas – o Brasil, nesse sentido, manteria uma parcela de suas emissões, enquanto país em desenvolvimento.

            A proposta brasileira, analisada à luz dos elementos elencados pela WRI como centrais na classificação de um INDC enquanto robusto e eficaz, pode ser vista como transparente – na medida em que incluiu uma parcela da sociedade civil em sua elaboração, a partir de uma estratégia universalista – e equitativa, quando pauta suas diretrizes na relação de causa e efeito das mudanças climáticas, deixando clara a responsabilidade das partes na redução das emissões globais.

            O último fator – a ambição – não é identificado na proposta de forma clara e direta. Não há clareza na determinação de metas e na delimitação de quais fontes energéticas comporiam o quadro da matriz energética geral, caminho apontado para a mitigação dos efeitos negativos da mudança do clima. As metas relacionadas ao desflorestamento, problema ambiental central no país, e responsável por boa parte das emissões de gases poluentes, são restringidas à região amazônica e não há nenhuma proposta de cunho vinculativo que demonstre, de fato, a progressividade esperada do país na Conferência.

            A análise do panorama geral da proposta brasileira para a COP 21, então, traz expectativas importantes em relação ao país, de modo geral, na medida em que a temática tem aparecido com centralidade na fala da delegação brasileira em grandes conferências globais, como demonstrado no discurso da presidente na última AGNU, e a proposta pode contribuir de maneira positiva para o acordo final em Paris, na qualidade de representante de uma parcela emergente, até o momento, pouco engajada com a finalidade do RIMC. Os pontos negativos residem na falta de ambição e de delimitação de metas vinculativas e robustas, o que poderia lançar o Brasil a uma posição vulnerável nas negociações climáticas no próximo ano.

Referências Bibliográficas:

LEVIN, K., RICH, D., FINNEGAN, J., DAGNET, Y. Ex-Ante Clarification, Transparency and Understading of Intended Nationally Determined Mitigation Contributions. Working Paper. World Resources Institute. 2014. Disponível em: < http://www.wri.org/sites/default/files/wri-wp-national_contributions-v5.pdf> Acesso em 12/02/2015

REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL. Pretendida Contribuição Nacionalmente Determinada para consecução do Objetivo da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima. 2015. Disponível em: http://www.itamaraty.gov.br/images/ed_desenvsust/BRASIL-iNDC-portugues.pdf. Acesso em 10/10/2015.

Sites:

Blog do Itamaraty. Processo de Preaparação da Contribuição do Brasil ao Novo Acordo sob a UNFCCC. http://blog.itamaraty.gov.br/consultaclima> Acesso em 20/10/2015.

Revista Exame. Discurso da presidente Dilma Rousseff na ocasião da cerimônia de abertura da 70ª sessão da AGNU. Disponível em: http://exame.abril.com.br/brasil/noticias/assista-ao-discurso-de-dilma-na-assembleia-da-onu Acesso em 20/10/2015.

World Resources Institute. What is an INDC? http://www.wri.org/indc-definition

[1] Princípio estabelecido na Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, durante a 1ª Conferência das Nações Unidas para o Desenvolvimento Sustentável, em 1992: “Os Estados deverão cooperar em espírito de solidariedade mundial para conservar, proteger e restabelecer a saúde e a integridade do ecossistema da Terra. Na medida em que tenham contribuído em graus variados para a degradação do meio ambiente mundial, os Estados têm responsabilidades comuns, mas diferenciadas.” Disponível em: < http://portal.iphan.gov.br/portal/baixaFcdAnexo.do?id=263> Acesso em 02 Out. 2015.

[2] Tradução para o português retirada do relatório oficial do Brasil para a COP 21. Disponível em: http://www.itamaraty.gov.br/images/ed_desenvsust/BRASIL-iNDC-portugues.pdf Acesso em 10/10/2015.

[3] O questionário online, assim como as diretrizes do processo de preparação da contribuição do Brasil ao novo acordo sobre a UNFCCC, estão disponíveis no blog do Itamaraty: < http://blog.itamaraty.gov.br/consultaclima> Acesso em 20/10/2015.

[4] “Em um mundo em que a participação das fontes renováveis de energia é de apenas 13%, em média, da matriz energética, pretendemos garantir o percentual de 45% de fontes renováveis na nossa matriz energética. Vamos buscar a participação de 66% da fonte hídrica na geração de eletricidade; a participação de 23% das fontes renováveis – eólica, solar e biomassa – na geração de energia elétrica; o aumento de cerca de 10% na eficiência energética; e a participação de 16% de etanol carburante e das demais biomassas derivadas da cana-de-açúcar no total da matriz energética. O Brasil contribui, assim, para que o mundo possa atender às recomendações do Painel de Mudança do Clima, que estabelece o limite de dois graus Celsius de aumento de temperatura neste século”. Excerto retirado do discurso da presidente Dilma Rousseff na ocasião da cerimônia de abertura da 70ª sessão da AGNU. Disponível em: http://exame.abril.com.br/brasil/noticias/assista-ao-discurso-de-dilma-na-assembleia-da-onu Acesso em 20/10/2015.

[5] Relatório disponível em: http://www.itamaraty.gov.br/images/ed_desenvsust/BRASIL-iNDC-portugues.pdf Acesso em 10/10/2015.

[6] Excerto retirado do relatório oficial do Brasil para a COP 21. Disponível em: http://www.itamaraty.gov.br/images/ed_desenvsust/BRASIL-iNDC-portugues.pdf Acesso em 10/10/2015

Matilde de Souza, Professora do Departamento de Relações Internacionais – PUC Minas (souzapuc5@gmail.com)

Mariana Balau Silveira, Pesquisadora do Programa Pós-Graduação de Relações Internacionais – PUC Minas.

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