Relações Brasil-EUA no início do século 21: desencontros, por Paulo Roberto de Almeida

O regime inaugurado em 2003 no Brasil introduziu mudanças significativas no padrão de relacionamento com os EUA, ainda que a retórica diplomática tenha procurado manter a aparência de continuidade. Na verdade, muitas das iniciativas tomadas pelos governos lulo-petistas foram no sentido de consolidar uma orientação dita “anti-hegemônica” na política externa e de constituir organismos de consulta e de coordenação regionais afastados da esfera de influência dos EUA, a começar pela implosão do projeto americano da Alca. Nesse sentido, o relacionamento passou pelo mesmo ciclo anterior de altos e baixos, com fases de reaproximação seguidas de afastamentos por falta de entendimentos políticos – como no caso da espionagem sobre as comunicações brasileiras feita pela National Security Agency – e por promessas de reativação das relações econômicas e comerciais que nem sempre se traduziram em ações concretas.

A campanha presidencial de 2002, ao antecipar fortes tendências mudancistas, tinha alimentado certo recrudescimento das preocupações dos mercados financeiros com a manutenção das linhas da política macroeconômica seguida na administração anterior, a de Fernando Henrique Cardoso. Essa desconfiança se manifestou nos indicadores de risco, com a sensível deterioração do câmbio, dos preços dos títulos negociados e a diminuição geral das linhas de crédito comercial e dos fluxos de investimentos (diretos e de portfólio). O comportamento moderado do candidato da oposição – que sinalizou seu apoio ao acordo com o FMI em agosto de 2002 e confirmou a aceitação dos princípios da intangibilidade dos contratos da dívida externa e da responsabilidade fiscal – permitiu desanuviar possíveis tensões com o governo conservador americano, que revelou então boa disposição para o diálogo tão logo confirmada a vitória do candidato Lula. O presidente Bush não apenas telefonou imediata e pessoalmente para cumprimentar o vitorioso desde o anúncio dos resultados, como formulou convite para uma primeira visita de contato e de discussão informal. Em estratégia diplomática muito bem medida, o candidato eleito definiu poucas viagens externas antes da posse, com destaque para uma visita aos mais importantes líderes do Cone Sul e a aceitação do convite feito pelo presidente americano.

Nessa primeira visita de trabalho a Washington, realizada em 10 de dezembro de 2002, registrou-se visível empatia entre o líder da principal potência mundial e o futuro presidente do maior país da América do Sul, ocorrendo a entrevista em ambiente descontraído e com boa disposição para dar início a uma agenda cooperativa entre os dois países. Partiu do mandatário americano a sugestão de uma reunião de alto nível (envolvendo membros do gabinete) ainda no decorrer do primeiro semestre de 2003 (o que por um momento pareceu ameaçado pelos desenvolvimentos do conflito dos EUA com o Iraque). Em sua primeira viagem a Washington, o presidente eleito do Brasil confirmou o interesse de seu governo em dar início a quatro anos de relações francas, construtivas e mutuamente benéficas para os dois países, desarmando assim os críticos conservadores dos EUA e surpreendendo grupos radicais no próprio Brasil.

De sua parte, os interlocutores americanos, que tomaram conhecimento nesse mesmo dia do nome do ministro da Fazenda designado, na pessoa de Antonio Palocci, um dos acompanhantes da delegação, ficaram positivamente impressionados pela confirmação da manutenção das grandes linhas da política macroeconômica anterior, o que sem dúvida desarmou o grave cenário de deterioração dos indicadores que vinha manifestando-se até então.

De fato, a inauguração e o início do governo Lula foram auspiciosos e mesmo surpreendentes em termos de ativismo diplomático. Confirmando a atenção especial a ser dada pelo seu governo aos países da região, a começar pelo fortalecimento do Mercosul, assim como a alguns grandes países em desenvolvimento, o presidente Lula afirmou, em seu discurso de posse, que procuraria ter com os EUA “uma parceria madura, com base no interesse recíproco e no respeito mútuo.” O novo chanceler, escolhido na pessoa do experiente diplomata profissional Celso Amorim (já ministro das relações exteriores de Itamar Franco), colocou as relações entre os dois países no patamar julgado adequado, ao buscar a coordenação e o diálogo em todos os terrenos de interesse comum, sem eludir, porém, as diferenças de posição em torno de pontos concretos (como as negociações comerciais multilaterais e hemisféricas, por exemplo).

Os pontos de divergência pareciam superar os de convergência, manifestando-se em especial em relação aos problemas da Venezuela, dos direitos humanos em Cuba e do problema do Iraque no Conselho de Segurança. A “agenda positiva” prometida por ambos presidentes pareceu algumas vezes comprometida em função do conflito no Iraque, cujo impacto negativo foi temido no Brasil não apenas como resultado de possíveis efeitos recessivos na economia mundial mas também por seus efeitos corrosivos no sistema político multilateral. A eventual incorporação do Brasil como membro permanente do CSNU realizaria um sonho acalentado pelas lideranças políticas e diplomáticas desde a era da Liga das Nações ou, pelo menos, desde a Conferência de São Francisco que criou a ONU, mas ele vem sendo postergado desde muitos anos não tanto em função das conhecidas limitações objetivas do Brasil, mas em decorrência das próprias dificuldades em se lograr aceitação de uma reforma da Carta da ONU. Os EUA sinalizaram seu apoio ao ingresso seletivo de novos membros, como sendo a Índia e o Japão e alguns países em desenvolvimento capazes de assumir responsabilidades na frente da segurança internacional, mas preferiram insistir, nos últimos anos, na tese da reforma da ONU enquanto organismo burocrático superdimensionado, deixando o espinhoso tema da reforma da Carta a ocasião mais oportuna.

Mas a relação também foi dificultada pela falta de entendimento em torno de algumas questões importantes, como a da Alca, por exemplo, o que colocou as duas administrações em posições díspares, uma vez que Lula e Amorim já tinha decidido implodir esse projeto americano, o que finalmente conseguiram, dois anos depois – na conferência de cúpula de Mar del Plata, em novembro de 2005 – com a ajuda dos aliados Kirchner, da Argentina, e Chávez, da Venezuela. O restante da primeira administração Lula e todo o seu segundo mandato foi ocupado, quase inteiramente, por iniciativas e projetos brasileiros de “afastamento” da América do Sul da influência dos EUA, consubstanciados na proposta da Comunidade Sul-Americana de Nações, que representaria, segundo seus promotores, um mecanismo de coordenação próprio à região e sem a “tutela do império”.

De fato, a implosão da Alca significou que muitos países do hemisfério, interessados no acesso de seus produtos ao grande mercado americano e na atração de investimentos dos EUA em suas economias, passaram a negociar diretamente com o gigante americano acordos de livre comércio e de facilitação de investimentos, num esquema não mais hemisférico, mas “minilateralista”, com os EUA determinando o padrão e o conteúdo dessas relações econômicas. Acabaram ficando de fora os países do Mercosul, e os chamados “bolivarianos” que, sob o comando de Hugo Chávez, se decidiram por uma bizarra Aliança Bolivariana dos Povos da América, feira mais de comércio administrado e de intercâmbios estatais do que de integração econômica.

O Brasil e o Mercosul passaram a promover mais ativamente a chamada diplomacia Sul-Sul, pretendendo criar uma “nova geografia do comércio mundial”, que se revelou, no entanto, extremamente modesta em seu escopo e alcance geográfico: apenas três modestos acordos de liberalização limitada do comércio, com parceiros não tradicionais – Israel e Palestina – e com a Índia, que sempre manteve a mesma postura protecionista e dirigista dos dois principais parceiros do Mercosul, o Brasil e a Argentina. Essa postura foi também agravada por desentendimentos persistentes com os EUA no âmbito das negociações comerciais multilaterais da Rodada Doha, que não apenas não foram concluídas durante o mandato originalmente acordado em 2001, como se prolongaram em diversas tentativas frustradas no decorrer dessa década, e se encontram praticamente estagnadas desde o início da presente década.

O caráter morno – para não dizer moroso – das relações bilaterais Brasil-EUA durante grande parte da era Lula, a despeito de uma retórica aparentemente amistosa e sempre declarada positiva, pode estar ligada à partidarização evidente da diplomacia brasileira sob a hegemonia do PT e do antiamericanismo indisfarçável de vários dos dirigentes lulo-petistas. Não deixa de ser um fato que o PT se apresenta como um típico partido esquerdista latino-americano, com maiores simpatias por certos aliados ditos “progressistas” – quando não declaradamente comunistas ou socialistas, como os regimes cubano e chavista – do que pelas democracias liberais de mercado, postura que dificulta o estabelecimento ou o reforço de diversas iniciativas diplomáticas que, de outra forma, poderiam estar sendo conduzidas pelo staff profissional do Itamaraty. Esse elemento, sempre negado oficialmente, se mostrou evidente em vários episódios das relações bilaterais ou no tratamento de diversos temas da agenda multilateral. Ainda que Lula procurasse destacar suas boas relações com George Bush, não foi registrada qualquer grande iniciativa econômica ou política que pudesse colocar essas relações em outro patamar.

Período recente: continuidade da inércia e pontos de conflito

A continuidade da gestão lulo-petista na presidência do Brasil, a partir de 2011, não veio trazer, a despeito das mesmas manifestações retóricas em favor das “boas relações”, nenhuma grande novidade nesse quadro de morosidade diplomática e de ausência de qualquer iniciativa de relevo, ainda que acordos de cooperação setorial tenham sido assinados episodicamente. Desde os ataques terroristas de 2001, os pontos preferenciais da agenda americana para a região se situam mais no terreno da segurança e do combate ao crime organizado – inclusive o narcoterrorismo – do que na promoção do desenvolvimento mediante políticas de sustentação ativa de investimentos, ao passo que o Brasil e outros países da região provavelmente prefeririam, por sua parte, insistir no apoio a políticas de desenvolvimento, transferência de tecnologia e, sobretudo, acesso a mercados, como condição de superação das amarras do subdesenvolvimento.

Esse tipo de desencontro tem sido uma constante desde o imediato pós-Segunda Guerra, quando os países latino-americanos insistiam por uma réplica do Plano Marshall aplicado à região e os EUA retrucavam com recomendações de abertura econômica, acolhimento do investimento estrangeiro, liberalização comercial e luta contra a corrupção e as desigualdades sociais. Nessa época, no imediato pós-Segunda Guerra, assim como tinha ocorrido nos tempos do Barão do Rio Branco, no início do século XX, falou-se muito de um relacionamento especial, uma espécie de “aliança não-escrita entre o Brasil e os Estados Unidos, muito embora fossem evidentes os diferenciais de poder e as orientações diversas das agendas diplomáticas respectivas.

Um século depois, esse relacionamento parecia ter se esvaído completamente, quando do episódio da espionagem americana sobre as comunicações oficiais do Brasil, inclusive de empresas relevantes, como a Petrobras, justamente quando a presidente Dilma Rousseff se encontrava preparando uma visita de Estado a Washington, em meados de 2013. A viagem foi obviamente suspensa, mas a amplitude e a acrimônia da reação brasileira – bem mais intensas do que as registradas em países e por líderes políticos aliados, igualmente espionados, como a chanceler alemã Angela Merkel, por exemplo – provavelmente tem mais a ver com considerações de natureza política doméstica do que propriamente com questões diretamente diplomáticas ou como resultado de um desentendimento fundamental em relação a temas diversos da agenda diplomática internacional. Afinal de contas, não é segredo para ninguém que os EUA, como grande potência mundial, arrogante e unilateralista como podem ser os hegemons, se dedicam a esses exercícios de espionagem – da mesma forma como todas as demais potências relevantes – e vão continuar recorrendo a esse tipo de expediente, à margem e independentemente da natureza de suas relações – de amizade, de cooperação ou de desconfiança ou mesmo de animosidade momentânea – com parceiros, aliados e, a mais forte razão, com países com os quais mantenham relações marcadas pela ambiguidade. Ora, não é tampouco segredo para ninguém que o regime lulo-petista tem entre seus aliados preferenciais alguns dos piores inimigos dos EUA – como cubanos, bolivarianos e adeptos de regimes “anti-hegemônicos” como China e Rússia, por exemplo – e com eles colabora abertamente em temas e agendas que têm como objetivo declarado “mudar a relação de forças” no mundo, num sentido “pós-imperial”.

Não se pode esperar, nessas circunstâncias, que o “império” mantenha o projeto de uma relação especial, estratégica ou cooperativa, com um governo que trabalha para minimizar as fontes e o exercício desse poder hegemônico em diferentes âmbitos do cenário mundial. De certo modo, foi o Brasil quem alimentou, historicamente, vãs esperanças e ilusões ingênuas de uma relação especial com os EUA. Recorde-se, por exemplo, a questão nem sempre bem colocada, e de certo modo totalmente artificial, da “opção” (ou da oposição) entre uma “política externa tradicional” – por definição “alinhada” – e uma “política externa independente”, problema dramatizado por anos de enfrentamento bipolar no cenário geopolítico global.

Superado, contudo, o invólucro ideológico da postura externa do Brasil nesse período ultrapassado (mas que parece estar voltando a partir das novas posturas da Rússia e da China), e mesmo os diversos “rótulos” com os quais se procurou classificar a diplomacia da era militar, assume importância primordial, atualmente, a questão do desenvolvimento econômico, verdadeiro leit motiv da diplomacia brasileira contemporânea. É por esse prisma que o Brasil identifica seus interesses prioritários e é nessa postura que ele espera confortar seus temores mais manifestos, entre eles o de uma dominação econômica americana, mais imaginada do que realmente realizada, sequer em estado potencial. Parece incrível, nesse particular, que os mesmos críticos da postura “arrogante” e “unilateralista” do império do passado (e do presente) não reconheçam na China os mesmos elementos de dominação econômica que sempre caracterizaram a presença das principais potências capitalistas ocidentais em direção do Terceiro Mundo em geral, e de alguns países periféricos em particular (em especial aqueles especialmente suscetíveis de serem inseridos de maneira produtiva na grande divisão internacional do trabalho).

Um século atrás, os colonialismos europeus, e os imperialismos ocidentais de maneira ampla, mantinham as mesmas práticas comerciais e faziam os mesmos tipos de investimentos utilitários em transportes e comunicações, em infraestrutura no seu sentido amplo, em direção da periferia colonizada ou semicolonial que hoje motivam a China e seus ávidos novos capitalistas nos grandes programas de penetração dos mesmos territórios e regiões suscetíveis de serem absorvidos pela grande máquina de produção de massa localizada no gigante da Ásia do Pacífico. O que haveria de fundamentalmente diferente com a atual postura chinesa, a não ser a ausência de uma motivação colonialista explícita?

De resto, no que se refere aos objetivos propriamente econômicos dos dois tipos de empreendimento, a ofensiva chinesa não parece ser muito diferente, no início do século XXI, em relação ao que se praticava um século atrás, embora as condições geopolíticas tenham sido fundamentalmente alteradas depois do encerramento dos dois grandes conflitos globais do início do século XX. No que se refere, por sua vez, a projetos de desenvolvimento em escala nacional, alguns países latino-americanos continuam a mostrar-se mais propensos a um modelo de desenvolvimento menos dominado pelos mercados e pelos empresários privados, e bem mais orientado pelos governos e burocracia nacionais e, de certa forma, parcialmente afastados das redes de integração produtiva que se desenham em outras regiões, em especial na Ásia e no Pacífico, justamente. Nem todos, porém, seguem as mesmas reticências protecionistas e temores de “desnacionalização”, que parecem motivar atualmente líderes da Argentina e do Brasil, entre outros; vários outros, aos quais se poderia aplicar o qualificativo de “globalizadores”, parecem bem mais propensos a se integrarem nessas redes, como são os membros da Aliança do Pacífico: Chile, Peru, Colômbia e México.

No caso da atual diplomacia brasileira, ao início do século XXI, e em grande medida graças ao exercício da diplomacia presidencial tanto por parte de FHC, como por Lula, o relacionamento do Brasil com os EUA parece ter se tornado mais maduro e isento de preconceitos ideológicos e de ilusões quanto a qualquer tipo de “relação especial”, como ocorreu em diversas ocasiões de um passado não tão remoto. A expectativa, registre-se, é bem mais, ou exclusivamente, brasileira, do que americana, uma vez que a grande potência do Norte não tem, ao Sul, nenhuma ameaça à sua segurança e portanto não atribui, às suas fronteiras meridionais o mesmo grau de atenção estratégica do que a outras regiões, a começar pela Ásia Pacífico, pelo Oriente Médio ou mesmo pela Europa central e oriental.

O Mercosul e a formação de um espaço econômico integrado na América do Sul há muito deixaram de ser vistos, na agenda diplomática “imperial”, como um desafio à sua hegemonia hemisférica, passando a ser olhados, naturalmente, como alavancas de um processo de desenvolvimento que pode beneficiar a todos. Eliminada a hipótese de uma grande área de livre comércio hemisférica, a Alca, patrocinada pelos Estados Unidos em moldes similares aos da primeira tentativa efetuada na conferência americana de 1889-90, o que ficou foi uma colcha de retalhos feita de diversos acordos minilateralistas com parceiros mais propensos a aceitarem essa relação pragmática proposta pelo império. Os temores, alimentados de forma recorrente durante anos, ou quiçá décadas, por parte de líderes políticos, de uma “dominação econômica” do Brasil pelo gigante hemisférico, há muito se esvaneceram, e começam a ser imaginados, doravante, os incômodos de uma grande dependência econômica e financeira da China, menos imperial, talvez, mas igualmente ambiciosa em suas pretensões econômicas unilaterais.

O relacionamento bilateral Brasil-EUA padeceu, durante muito tempo, de uma “crosta” feita de declarações contínuas de interesse recíproco de parte e outra, mas de um afastamento também contínuo ao longo do tempo, bem mais alimentado pelo Brasil do que pelos EUA (que de fato teriam uma “não-percepção do Brasil”). Existiria, talvez, um receio do Brasil de que uma aproximação com os EUA se faria em detrimento dos interesses do País, daí as tendências a querer ganhar tempo, achando que mais tarde estaríamos mais fortes e mais preparados. Isso obviamente nunca ocorreu, como tampouco ocorrerá em relação à China. Enquanto o Brasil não se lançar decisivamente nos circuitos sempre revoltos da globalização produtiva e da interdependência capitalista, ele nunca estará preparado, psicologicamente, para inserir-se de maneira autônoma nos grandes circuitos competitivos da economia global.

Os conflitos comerciais bilaterais ou multilaterais com os EUA e mesmo, dentro de certos limites, certa oposição de interesses estratégicos são, nessa visão, compatíveis com um bom nível geral de relacionamento político-diplomático, quando não com um entendimento no plano estratégico, ainda que essa vertente seja por muitos considerada prematura (pelas mesmas razões, percebidas e reais, de “assimetria estrutural”). Em todo caso, os dois países parecem ter dado início a um estilo de relações desprovido de a-prioris ou de condicionalidades estranhas ao próprio contexto bilateral e regional. O terreno foi semeado nesse sentido ao longo das últimas décadas de reformas econômicas no Brasil e pode estar sendo preparado, na atual fase de importantes ajustes econômicos por parte do Brasil, para uma nova etapa de colheitas políticas e diplomáticas que contribuirão provavelmente de maneira decisiva para a definição de uma nova relação dos EUA com o Brasil e com a América Latina.

O desafio da China nos planos global, regional e bilateral, não deixa de colocar novos elementos na agenda bilateral Brasil-EUA, e pode estar criando uma realidade inédita no hemisfério, ainda a ser confirmada pelos fatos e processos nos próximos anos: a de que os dois maiores países do continente precisam manter um nível adequado de entendimento em torno de questões relevantes nas áreas da segurança estratégica, da estabilidade democrática e do desenvolvimento econômico e social, inclusive para superar décadas, senão séculos, de divisão entre as duas partes do hemisfério. Se bem sucedido esse cenário, ele talvez nos leve de volta ao tipo de relação imaginado no começo do século XX por um chanceler tão distinguido quanto Rio Branco, que via na relação dos dois países uma das chaves para uma projeção estratégica favorável do Brasil na América do Sul.

Do ponto de vista da administração americana, por sua vez, a seleção de um “parceiro privilegiado” no continente não é matéria fácil, nos planos diplomático ou militar, e provavelmente ela não se fará de modo explícito, nem acarretará instrumentos exclusivos de coordenação político-militar. Mas, o fato de o governo brasileiro estar sendo ocupado por lideranças extraídas dos mesmos grupos que, no passado, relutavam na adesão a certas teses econômicas ou políticas de extração “liberal” – para não dizer que se opunham claramente ao “projeto americano” para a região – e o fato de que essas mesmas lideranças demonstrem, agora, maior dose de pragmatismo na condução dos negócios econômicos e da agenda diplomática, podem eventualmente significar que o Brasil passa a simbolizar, aos olhos dos EUA, a superação de velhos comportamentos atávicos na região, tendentes a equiparar anti-imperialismo e antiamericanismo ou a adesão a regras responsáveis de gestão governamental a uma suposta submissão a ditames econômicos emanados de um fantasmagórico “Consenso de Washington”.

Pode ser que essas ingenuidades esquerdistas e essas bobagens econômicas estejam sendo, finalmente, superadas em favor de uma agenda bilateral mais realista do que aquela imaginada pelos ideólogos anacrônicos do velho partido neobolchevique que pretendia “revolucionar” a região contra o império, e que ela passe a estar totalmente focada em resultados concretos. Pode ser: como no famoso teste britânico do pudim, a resposta só pode vir da prática que resulte na sua efetivação. Vamos esperar para ver…

Paulo Roberto de Almeida é diplomata e professor do Centro Universitário de Brasília – Uniceub (@pauloalmeida53).

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