Do Circuito Elizabeth Arden ao Circuito Global? A política de postos e remoções do Itamaraty, por Rogério Farias & Géssica Carmo

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Em 27 de junho de 1903, o paquete alemão Pritz Eitel Friederick aportou no Rio de Janeiro. Dele, saiu o corpulento diplomata Manuel de Oliveira Lima. Residia, até pouco tempo, no Japão, e há mais de sete anos não pisava na capital da República. Sua felicidade pelo retorno à cidade e pela possibilidade de reencontrar velhos amigos era ofuscada por uma notícia que o perseguia desde o ano anterior: a possibilidade de ser removido para o Peru. Ele desejava Viena ou Bruxelas e lutava contra a hipótese de uma designação para o posto andino. Tendo mais de dez anos de serviços ao país em Portugal, Alemanha, Estados Unidos, Reino Unido e Japão, o pernambucano temia ser lançado para o que considerava ser um desterro. Ao sair de Kobe, em 7 de março, seguiu no ritmo mais lento possível, tentando a todo custo reverter sua nomeação. Joaquim Nabuco, que o encontrou em Gênova, confidenciou ao Barão do Rio Branco que seu conterrâneo estava “com grande medo” de ser forçado a seguir para o posto.[1] Oliveira Lima não se furtou de participar da política de remoções.[2]

O “movimento” era o principal tema a ligar os membros da diplomacia brasileira.[3] O assunto absorvia grande parte da correspondência desse período. Roma, Viena, Bruxelas, Washington e Buenos Aires intercalavam-se a um ou outro nome. Acompanhar a dança das cadeiras também era um esporte na própria capital, com intelectuais, políticos e curiosos comentando a designação de cargos e postos. Era nesse momento de atividade de bastidores que carreiras eram feitas e desfeitas; inimizades eram sedimentadas.

Não é difícil compreender a centralidade do assunto, desde essa época, para a política externa. Saber como a rede de servidores do país é distribuída pelo mundo indica, ainda que de forma imperfeita, o nível de prioridade e a densidade de um determinado relacionamento político e/ou econômico. A distribuição de postos e sua lotação é igualmente relevante para os diplomatas. De forma geral, há o desejo de atuar em locais seguros, com atividades estimulantes e em centros cosmopolitas. A designação para um determinado posto no exterior, ademais, sinaliza prestígio para seus pares na carreira e para o público; é o reconhecimento de competência e poder. Ela também tem reflexos no futuro, pois uma boa remoção pode garantir um posicionamento mais estratégico na rede de relacionamentos para facilitar promoções mais rápidas e atividades mais gratificantes do ponto de vista profissional.

O que espanta o observador externo não é o fato de essas preocupações já existirem, ainda que de forma rudimentar, na época em que Oliveira Lima reclamou de sua designação. O chocante, como apresentaremos neste artigo, é o fato de o processo de gestão da política de remoções ainda se guiar por critérios não tão distintos dos daquela época. Caso o grande diplomata pernambucano desembarcasse hoje, no Planalto Central, não teria dificuldade em compreender os bastidores dos “Planos de Remoções”. Desde a década de 1980, o Ministério das Relações Exteriores foi analiticamente compreendido, sob lentes weberianas, como uma organização que evoluiu progressivamente em direção à burocratização. Essa conclusão foi alcançada com base principalmente na expansão do uso do concurso público como método de recrutamento.[4] Essa faceta, contudo, é limitada para compreender o funcionamento do órgão como um todo. Este artigo, dessa maneira, trabalhará na importante lacuna do exame das remoções dos diplomatas brasileiros  – algo ainda não realizado de forma sistemática.

Trata-se da quarta contribuição a uma série de artigos sobre os “Filhos da Democracia”, os diplomatas que passaram pelo Instituto Rio Branco (IRBr) de 1985 a 2010 (1, 2 e 3). A análise recairá primordialmente sobre os que tomaram posse entre 1987 e 2007, pois carecemos de dados mais precisos sobre os que acederam ao órgão entre 2008 e 2010 – além de parte considerável deste grupo ainda não ter sido removido para postos no exterior. Será realizada uma comparação com os servidores que tomaram posse de 1930 a 1968. No total, serão examinadas 1768 carreiras.[5] O objetivo do texto é analisar dois aspectos distintos. O primeiro é a criação e a distribuição de postos do Itamaraty no exterior, desde o período da Independência; o segundo, a designação de quais servidores são escolhidos para ocupar tais colocações (o termo a ser utilizado será “remoção”).

Para alcançar esses dois objetivos, os autores esforçaram-se para levantar, de forma inédita, dados referentes a 442 postos criados entre 1819 e 2010 e de 9.219 remoções, além da legislação pertinente sobre o assunto. No período anterior a 1916, foram utilizados os relatórios anuais da pasta de Negócios Estrangeiros (depois Relações Exteriores), os orçamentos financeiros do Império e o volume editado por Raul de Campos.[6] De 1916 até 2014, foram utilizados relatórios anuais do Itamaraty, Almanaques de Pessoal, o Diário Oficial da União (DOU), relatórios do Tribunal de Contas da União, listas de antiguidade da carreira de diplomata e dados do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Por incrível que possa parecer, o período mais contemporâneo é o que enfrenta maiores lacunas em termos de fontes. O último anuário a que tivemos acesso foi o de 2010 – os anteriores foram os de 1992 e o de 1983. Ainda que a publicação de um anuário de aposentados, das listas de antiguidade (semestrais) e o Diário Oficial da União tenham sido úteis para suprir lacunas, nem todas foram preenchidas, em especial entre 1983 e 1992, 1993 e 2009 e de 2010 a 2013. As conclusões e recomendações foram feitas com base na melhor informação disponível. O estudo carece das dados de 526 servidores que tomaram posse entre o final de 1968 e 1986. A parte de comparação de salários foi feita com base em informações fragmentadas e, certamente, não atualizadas.[7]

Postos

Realizamos, com base em pesquisa na legislação e na documentação do Itamaraty, levantamento de abertura e fechamento de postos desde 1819 até 2010.[8] Foi possível identificar a abertura de 442 postos no exterior nesse período. De 1819 até 1836, foram criados trinta. Até a Proclamação da República (1889), o número permaneceu praticamente estável. De 1890 até 1930, contudo, o ritmo de expansão foi acelerado (125), ainda que tenha ocorrido o fechamento de 50 postos no mesmo período. Na segunda metade do século XX, o destaque é para o período de 1974 a 1979 e o período de 2005 a 2010 – os dois com grande expansão.

Gráfico 1: criação e fechamento de postos (1819-2010).
Gráfico 1: criação e fechamento de postos (1819-2010).

Outro aspecto que deve ser observado é a distribuição regional dos postos. Analisando uma amostragem de 21 anos distintos, de 1830 a 2010, o aspecto mais saliente é a queda progressiva da proporção dos postos brasileiros na Europa.[9] Grande parte desse movimento decorreu da própria expansão do sistema internacional, especialmente com o período das independências de países asiáticos e africanos. A superposição cartográfica de oito momentos distintos demonstra uma verdadeira globalização da diplomacia brasileira, notadamente após a década de 1950.

Tabela 1: Distribuição de postos por região em anos selecionados.
Tabela 1: Distribuição de postos por região em anos selecionados.
Mapa 1: Evolução do serviço exterior brasileiro por cidades, 1830-2010. Anos selecionados.
Mapa 1: Evolução da rede de postos brasileiros por cidades, 1830-2010. Anos selecionados.

Ocorreu, contudo, um lapso entre a emergência desses Estados e a abertura de postos. Como pode ser observado pelo gráfico abaixo, a abertura de postos após 1990 atingiu, em sua maioria, dois grupos de países. O primeiro constitui-se de países surgidos com o fim da Guerra Fria – como Eslováquia, Croácia, Armênia e Cazaquistão. O outro compreendeu Estados cuja independência deu-se em período anterior, notadamente na África – como Tanzânia, Zâmbia e Sudão.

Gráfico 2: Número de anos entre a Independência de um país e a abertura dos postos criados após 1945.
Gráfico 2: Número de anos entre a Independência de um país e a abertura dos postos criados após 1945. Cores por região.

A expansão do número de postos foi acompanhada por equivalente elevação do número de servidores. O exame absoluto desses dados, contudo, é pouco adequado para o melhor entendimento da política de remoções. Optamos, assim, pela análise da média de servidores por postos no exterior em anos selecionados – divisão da soma dos servidores de todas as  carreiras até 1938 (e de todos diplomatas após esta data) pelo número de postos existentes no ano. É possível depreender grande estabilidade. Há cerca de dois funcionários por posto até o fim da década de 1920. Essa situação quase dobra após a década de 1930 e, depois de 1986, estabiliza-se em cerca de cinco diplomatas por posto.

Gráfico 3: Média de servidores por posto em anos selecionados. (10)
Gráfico 3: Média de servidores por posto em anos selecionados.[10]
A natureza dos postos também mudou ao longo do tempo. De 1850 até o início da década de 1960, os de natureza consular eram maioria. Muito em decorrência do fenômeno já apontado anteriormente (de independência de ex-colônias), o número de postos diplomáticos evoluiu de forma mais acelerada. Convém notar que a natureza consular do serviço exterior também se ajustou às mudanças da inserção internacional do país. Se, desde o período da Independência, os consulados localizavam-se primordialmente em cidades portuárias com grande volume comercial com o Brasil, após a década de 1970 foi comum a decisão de abertura de postos ser guiada pela consideração dos fluxos imigratórios.

Número de postos consulares e diplomáticos, de 1830 a 2014, em anos selecionados. Deve-se ressaltar que em postos diplomáticos em cuja jurisdição não há postos consulares, há geralmente um setor consulado na embaixada.
Número de postos consulares e diplomáticos, de 1830 a 2014, em anos selecionados. Deve-se ressaltar que em postos diplomáticos em cuja jurisdição não há postos consulares, há geralmente um setor consulado na embaixada.

Não há como negar que os servidores do ministério sempre observaram uma hierarquia na rede de postos no exterior. Por muito tempo, os na Europa eram os mais cobiçados. No final do século XIX e no início do século XX, mesmo uma remoção da Europa para Washington D. C. era considerada uma perda, ainda que mais celebrada do que uma transferência para a América Latina.[11] Esse quadro mudou ao longo do século XX. Primeiro, postos nos Estados Unidos tornaram-se atraentes para a carreira. Segundo, alguns postos na América Latina tornaram-se igualmente cobiçados. A expansão da rede diplomática e consular para a África e Ásia foi outro fator a melhorar, nas preferências dos diplomatas, a posição relativa dos postos localizados no entorno brasileiro. Terceiro, a emergência do multilateralismo elevou o número de postos em locais como Nova Iorque, Paris, Genebra e Washington, D. C. Outra diferenciação era com relação a postos diplomáticos e consulares – os primeiros, de forma geral, tendo mais prestígio do que os segundos. Há, ainda, a utilização do termo “Circuito Elizabeth Arden” para designar alguns postos. Ele entrou no vocabulário nacional por intermédio de uma marca de produtos de beleza vendidos desde a década de 1930, sendo extremamente populares na publicidade dos anos 1940 e 1950. O termo vulgarizou-se, na imprensa, no início da década de 1990, significando um núcleo de postos de prestígio na diplomacia. Inicialmente, era o eixo Roma-Paris-Nova Iorque e refletia o circuito da moda. Foi referenciado, igualmente, como os postos mais bem pagos da carreira na década de 1990 – Washington, Nova Iorque, Roma, Paris, Londres e Buenos Aires.[12] Não é possível saber quando o termo foi utilizado pela primeira vez nesse sentido, mas hoje pode-se falar de um “Circuito Elizabeth Arden Expandido”, contendo os vinte e um postos de mais prestígio – todas as missões junto a organismos internacionais e as embaixadas em Berlim, Buenos Aires, Lisboa, Londres, Paris, Roma, Vaticano e Washington.

Propaganda de produto Elizabeth Arden. Fonte: O Globo. 02 de Outubro de 1942, Matutina, Geral, página 6

Essa, contudo, é uma visão informal. Progressivamente, passou-se a ser utilizado um sistema hierárquico de classificação. Nossa pesquisa indicou o ano de 1998 como o de criação, de forma oficial, da distribuição de postos por letras – A, B, C e, após 2007, D. Pelo o que identificamos, o que guiou a classificação foi, primeiramente, o desejo de regular alguns aspectos considerados negativos na época – como o fato de vários diplomatas permanecerem na mesma cidade pelo artifício de mudarem de um tipo de representação para outra (consulado para embaixada, por exemplo), em um mesmo país, ou no mesmo continente, trocando uma capital por outra de país vizinho. A classificação foi criada, desse modo, como princípio ordenador das remoções, voltada a limitar o período de tempo em postos da categoria “A”. A classificação, hoje, afeta outros aspectos da vida funcional do servidor. Aparentemente, o “tempo de exterior” e o “tempo de classe” auferido são multiplicados em determinados postos. Nos de condições difíceis, pode-se ter saídas periódicas – períodos de 10 a 15 dias. Temos indicação de que passagens aéreas são concedidas anualmente para alguns postos, mas não foi possível identificar os contornos mais precisos da medida. O mais interessante, contudo, é o fato de diplomatas servindo em vários postos de clima frio ou de alta poluição terem direito a uma semana ou quinze dias de saída. Não conseguimos apurar, na legislação, no entanto, as regras que regulam tais situações. Percebe-se, pela distribuição de 1998, que os fatores relevantes para a designação de um posto em determinada categoria foram: distância do Brasil; natureza do posto (consular, diplomática ou missão); grau de relevância na agenda da política externa brasileira; região; clima; e qualidade de vida. Apesar dessas linhas gerais, não parece ter existido nenhum critério transparente. Além da classificação, a legislação manteve a prática de colocar limites de lotação para cada posto. É muito difícil oferecer uma visão geral da classificação e da lotação, em decorrência das regras gerais terem convivido com a introdução de vários ajustes pontuais. Assim, apesar de existir um regramento amplo, uma portaria de 3 de abril de 2002 modificou a lotação numérica de seis postos e a qualificação de outro (Kuala Lumpur). Pouco mais de um mês depois (13 de maio), foi a vez de Estocolmo ter a sua lotação modificada. Quando tais transformações são feitas por portarias e, por conseguinte, publicadas no Diário Oficial da União, o pesquisador pode acompanhá-las. Encontramos casos, no entanto, em que isso não ocorreu – o que indica um processo de mudança por instrumento de natureza administrativa interno. Esse foi o caso, por exemplo, da Embaixada do Brasil em Assunção. Em 2003, era um posto B. Foi transformada em C outubro de 2006; em B, em 2009; em C, em 2011 – só foi possível identificar a mudança de 2006 em decorrência de uma nota de rodapé da Portaria nº 455, de 07 de agosto. Em 2014, já era novamente B. Outros postos também sofreram mudanças semelhantes. Não é possível identificar o que justificou tais ajustes pontuais. O que parece acontecer, em algumas situações, é um arranjo para acomodar situações particulares, mas não temos fontes empíricas para confirmar tal hipótese. Nossa análise do sistema de distribuição dos postos, dessa forma, é estruturado diante de “fotografias”, diante da impossibilidade de encontrar todas as mudanças. Escolhemos, para esse propósito, quatro anos – 1998, 2003, 2010 e 2014.

Mapa 2: Distribuição de postos e classificação, de acordo com quatro anos.
Mapa 2: Distribuição de postos e classificação. 1998, 2003, 2010 e 2014 – Dezembro.

Do ponto de vista atual, há várias distorções na classificação de 1998. Embaixadas em localidades como Lagos, Bissau e Luanda, por exemplo, estão no mesmo patamar (C) da embaixada em Wellington (Nova Zelândia) e dos consulados em Nagoya e no Porto. Nos de categoria intermediária (B), Túnis e Pretória estão ao lado de Dublin, Estocolmo, Camberra e Tóquio. Com a criação da categoria “D”, em 2007, o sistema foi melhor organizado. Mesmo assim, ainda havia vários postos em condições muito semelhantes, mas classificados de forma distinta. Tomemos como exemplos Boston e Toronto. As duas cidades são muito semelhantes, mas em 2010 estavam em categorias diferentes – respectivamente A e B. Por uma herança que vem desde o início do século XX, quando se começou a implementar informalmente um sistema de ajuda de custo, a tabela de deslocamento e o sistema de saídas periódicas, a distância do Brasil e o clima parecem ser os fatores de maior influência nessas distorções. A comparação entre os quatro anos selecionados demonstra que a grande mudança no sistema de classificação ocorreu entre 2003 e 2010, provavelmente decorrente da criação de vários postos no período e da mudança de classificação em 2007. Foi natural, portanto, alguns ajustes, principalmente com a criação da categoria D. Em 1998, a maioria dos postos diplomáticos da América Latina eram C; hoje, existem dois na categoria A e vários postos consulares na área de fronteira passaram para D. Em 1998, os de categoria A perfaziam cerca de 25% dos postos, enquanto os C correspondiam a quase 50%. A proporção de postos A foi progressivamente reduzida, com a criação de novos postos durante o governo Lula. Em 2014, contudo, quase todos os postos na América do Norte e na Europa passaram para a categoria A, com exceção de alguns no Leste Europeu (Budapeste, Belgrado, Praga, Varsóvia) e alguns outros de clima extremamente frio (Helsinki, Minsk e Kiev).

Gráfico 4: distribuição de postos por região e classificação em 1998, 2003, 2010 e 2014.
Gráfico 4: distribuição de postos por região e classificação em 1998, 2003, 2010 e 2014.

Remoções

A morte do Barão do Rio Branco e o primeiro ano da administração Lauro Müller provocaram grande movimentação dos servidores. Em determinado momento, o Hotel dos Estrangeiros, no Rio de Janeiro, tornou-se praticamente um segundo ministério diante do número de diplomatas e cônsules hospedados no estabelecimento, cabulando novos postos. Segundo um relato, “todos os dias os salões do Itamaraty [transbordavam] de gente esperançada que vive a cochichar: ‘É hoje’; ‘É amanhã’; ‘É pro mês’; ‘Não se faz tão cedo’, etc., até que à tarde, quando todos se retiram, ninguém sabe mais a quantas anda.”

O ministro herdara o antecedente de que esse tipo de decisão residia exclusivamente em suas mãos, não havendo recurso para os servidores a não ser esperar – e especular.[13] Quase todo o processo era discricionário, inclusive o valor das ajudas de custo e os prazos para trânsito. Há casos célebres de diplomatas nomeados que não seguiam para seu posto. Em março de 1920, por exemplo, o Brasil não tinha representante efetivo em Lima, pois o diplomata nomeado alegara falta de transporte da Europa para o Peru.[14] Em 1924, havia mais de trinta cônsules e trinta auxiliares de consulados em férias, em trânsito ou simplesmente irregularmente na capital.[15] Em 1925, os postos do Brasil na Colômbia, na Holanda, na Venezuela, na Bolívia, no Chile, na China, no Peru e no Uruguai ficaram sem suas chefias.[16]

Segundo um editorial, “era rara a embaixada, a legação ou o consulado cujo pessoal não se achasse na Avenida Central, percebendo vencimentos integrais.” A maioria só lembrava de sua condição de agentes governamentais no dia de sacar o ordenado no caixa do Tesouro Nacional. Quando Octavio Mangabeira assumiu o órgão, tentou implementar o prazo de trinta dias para assunção dos postos no exterior. Muitos conseguiram postergar ou reverter a ordem, utilizando o relacionamento com políticos.[17] O diplomata Barros Moreira é um bom exemplo. Nomeado Ministro Residente no Equador, “após mil malabarismos” para ficar no Rio, acabou nomeado para Bruxelas.[18] Na década de 1920, segundo Paulo Silveira, era “uma luta todo dia contra os pistolões da política.” Ele informava, no entanto, que os servidores do órgão eram os primeiros a correr atrás desses mesmos pistolões para evitar os postos difíceis, naquela época os da América Latina. Todos só tinham olhos para poucos postos, em especial Paris.

Luiz Pereira de Faro Júnior, servidor da Secretaria de Estado inconformado com tal situação, pilheriava que o problema estaria solucionado se fosse construído, em Paris, ao lado de Montmartre, um grande edifício de concreto. Em uma sala estaria um consulado do Brasil em Calcutá, em outro, a Legação do Brasil no Peru, e assim por diante.[19] Sua irônica observação tinha fundamento. O político Gastão da Cunha, nomeado para ser ministro do Brasil em Copenhague, continuamente vivia a se “abalar para Paris”. Uma dessas ausências durou seis meses, levando seu subordinado a pensar que não voltaria mais.[20] Já Moniz de Aragão, em 1927, demorou sete meses para sair de Paris e chegar a Copenhague, posto ao qual estava designado.[21] À dificuldade de lotar os postos de menor prestígio adicionava-se a tendência à permanência por longos períodos de tempo no exterior. No início da década de 1930, havia vários diplomatas com excessivo tempo sem voltar ao Brasil – como Magalhães de Azeredo (34 anos), Raul do Rio Branco (28 anos), Souza Dantas (23 anos), Oscar de Teffé (21 anos), Cardoso de Oliveira (18 anos), Alcebiabes Peçanha (18 anos), Régis de Oliveira (16 anos), Silvino Gurgel do Amaral (13 anos), Nascimento Feitosa (12 anos) e Luiz de Lima e Silva (29 anos).

Para os políticos alçados à liderança da Revolução de 1930, esse era um problema, pois perdia-se o vínculo com a nação. Foi em decorrência desse pensamento que, durante o Estado Novo, quando o ministério esteve sob a rigidez burocrática do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), criou-se uma efetiva política de remoções. A base dessa transformação veio do arcabouço legal introduzido na década de 1920, mas até então pouco aplicado. Além de conduzir essa nova política em um período ditatorial, a eclosão da Segunda Guerra Mundial – com a dificuldade enfrentada nos postos europeus – ajudou a processar mudanças no rodízio da força de trabalho e na limitação de tempo no exterior. Com a unificação das carreiras, em 1938, as diretrizes do DASP e da nova liderança do Itamaraty (notadamente Oswaldo Aranha e Maurício Nabuco) eram lotar os diplomatas em início de carreira primeiramente em áreas da administração na Secretaria de Estado e, posteriormente, removê-los para postos considerados menos cobiçados seja pela natureza (consulados) ou pela região.

Muitos dos grandes diplomatas das décadas seguintes começaram suas carreiras em postos considerados, na época, de pouco relevo, como Alfredo Teixeira Valladão (Beirute e Paramaribo), Azeredo da Silveira (Havana), Araújo Castro (Porto Rico), Jayme Azevedo Rodrigues (Houston), Arnaldo Vasconcellos (Nova Orleans), Fernando Ramos Alencar (Miami), Carlos Alfredo Bernardes (Glasgow), Paulo Leão de Moura (Funchal), Carlos Calero Rodrigues (Montreal), Lauro Escorel Rodrigues (Boston), Miguel Álvaro Osório de Almeida (Miami), Jorge de Carvalho e Silva (Portland) e outros. A medida também atingiu o sistema de promoção na carreira. Todo diplomata promovido a ministro de segunda classe e todo ministro de segunda classe promovido à de primeira classe (naquela época não havia conselheiros como etapa da progressão funcional) deveria ter como primeiro posto após a promoção ou um pequeno país na América Latina ou um consulado. A regra parece ter sido aplicada com certo rigor. Mesmo amigos do ministro Oswaldo Aranha, como Luiz Faro Júnior e João Carlos Muniz, tiveram como primeiro posto no exterior, após promoções, respectivamente Caracas e Havana. Mesmo Cyro de Freitas Valle, primo do ministro e Secretário-Geral do ministério, passou por La Paz e Havana antes de seguir para sua carreira fulgurante nos grandes postos da política internacional.[22]

Até o início do século XX, não havia diferença significativa no padrão de vida entre os trabalhadores da Secretaria de Estado e do serviço exterior que não fossem as limitações naturais de oferta de bens e serviços de cada local. Essa situação mudou radicalmente após a Primeira Guerra Mundial. Enquanto, no exterior, os salários e as verbas de representação foram vinculados a índices externos (ao ouro e, posteriormente, ao dólar), no Brasil, os salários foram corroídos pela inflação. Havia, contudo, dois incentivos para permanecer, ainda que por tempo limitado, na Secretaria de Estado: uma promoção mais rápida e melhores remoções. Pelo gráfico a seguir, em que se examina, de um lado, o número de anos após a posse para chegar-se à primeiro secretário e, de outro, o número de anos em que um diplomata passou na Secretaria de Estado durante a carreira, percebe-se a relação positiva entre promoções mais rápidas e mais tempo no Brasil – utilizando somente o grupo de servidores que tomou posse entre 1930 e 1968.[23] Mesmo assim, os diplomatas faziam de tudo para permanecer no exterior.

Gráfico 5: Relação entre números de anos passados na SERE e número de anos para chegar a primeiro secretário após a posse dos diplomatas que entraram no Itamaraty entre 1930 e 1968.
Gráfico 5: Relação entre números de anos passados na SERE e número de anos para chegar a primeiro secretário após a posse dos diplomatas que entraram no Itamaraty entre 1930 e 1968.

Nas memórias dos diplomatas, a discrepância da qualidade de vida no Brasil e no exterior é sempre salientada. Falando sobre a situação na década de 1940, Carlos Alves de Souza reclamou que, no Brasil, o “vencimento era um salário de fome, vivia-se quase miseravelmente”.[24] Mário Calábria, na década seguinte, trouxe do exterior um Oldsmobile zero quilômetro e vários tapetes persas para, após vendê-los, ajudar “a vencer as futuras agruras do deserto salarial” da Secretaria de Estado.[25] Até quando convidado para ocupar o prestigioso posto de Secretário-Geral, um diplomata como Mário de Pimentel Brandão titubeava, pois significaria grande o sacrifício financeiro.[26]

A consequência prática dessa situação foi a grande dificuldade em lotar adequadamente a Secretaria de Estado, pois quase todos os diplomatas desejavam manter-se no exterior. Foi por isso que a legislação implementou limite de tempo de permanência fora do Brasil – um dos únicos sucessos da ambiciosa agenda de reformas após a Segunda Guerra Mundial.[27] Na década de 1950, a discussão sobre o processo de remoções reiniciou-se. A interferência política de atores externos e da cúpula do dia fez, nessa área, a administração um processo lento, complexo e caótico. Azeredo da Silveira, um dos diplomatas mais familiarizados com o assunto, na Comissão de Reforma de 1952, sugeriu transferir para a Presidência da República a discricionariedade do poder de remoções. Para ele, não havia “ainda maturidade e consciência política” para dar tal poder aos próprios servidores. Ele tinha razão em preocupar-se. Em algumas ocasiões, uma portaria de remoção ocasionalmente era revogada simplesmente para atender a outro servidor; em outros casos, uma remoção para posto ruim era furiosamente combatida, até ser revogada. Isso gerava problemas sérios para a administração, e Silveira entendia o “formalismo” da transferência como forma de impedir que decisões fossem “modificadas com certa facilidade”. O diplomata Roberto Campos, apesar de defender posição contrária, entendia a situação. Caso tal competência ficasse concentrada na área administrativa do Itamaraty, seus responsáveis ficariam sujeitos “a pressões internas”.

O resultado dessas discussões, a Portaria de 17 de julho de 1953, indicou a necessidade de “adotar, na designação de funcionários da carreira de diplomata para o exterior, critérios que conciliem os interesses da administração com a conveniência de assegurar maior equidade na distribuição dos postos e de proporcionar ao pessoal do serviço diplomático adequada formação e experiência”. Uma das formas de alcançar isso foi a imposição do “rodízio por continentes”. A implementação dessa ideia, no entanto, teve vida curta. Em dezembro de 1954, foi revogada. Além disso, a concentração do poder de remoção nas chefias administrativas do Itamaraty ocasionou exatamente o que Silveira previra. Ocorreu uma “excessiva liberdade na movimentação dos funcionários”.[28]

Buscou-se, nos anos seguintes, “eliminar o favoritismo na distribuição de postos” e “fazer com que os funcionários não fiquem com a sua experiência limitada a determinada zona do mundo”.[29] A julgar pelo relatório do Itamaraty de 1985, três décadas depois, o ministério ainda não alcançara seus objetivos, pois ainda se buscava “evitar a permanência indevidamente prolongada de servidores em um mesmo posto” e implementar, “a bem do serviço, alternância geográfica nas remoções ao longo da carreira”, principalmente para os chamados “postos peculiares”.[30] Abaixo, plotamos gráfico cuja evidência corrobora tal conclusão. Para tanto, dividimos as remoções em três grandes grupos: América Latina (com México); América do Norte e Europa; e África, Ásia, Oceania e Oriente Médio. Ele apresenta a proporção de anos da carreira em cada área geográfica de todos os diplomatas que entraram no órgão de 1930 até o início de 1967. Como pode ser observado, excluindo os que tomaram posse em 1931, 1941 e 1949, todo o resto passou mais da metade de suas respectivas carreiras no exterior na Europa e na América do Norte.[31]

Gráfico 6: Distribuição regional de anos da carreira de acordo com a data da posse dos diplomatas que acederem ao Itamaraty entre 1930 e 1967. Observação: só foram considerados postos no exterior.
Gráfico 6: Distribuição regional de anos da carreira de acordo com a data da posse dos diplomatas que acederem ao Itamaraty entre 1930 e 1967. Observação: foram desconsiderados a SERE, escritórios de representação regional e outros órgãos no Brasil.
Gráfico 6.1: Distribuição de remoções período em que se deu a data da posse. Observação: só foram contados postos no exterior.
Gráfico 6.1: Distribuição de remoções no período em que se deu a data da posse. Observação: só foram contados postos no exterior.

Outra forma de examinar a mesma distribuição é agregar por período e não por ano. Como pode ser observado pelo gráfico acima (6.1), os diplomatas que tomaram posse no governo Lula proporcionalmente passaram mais tempo na África, no Oriente Médio, na Ásia e na Oceania do que em períodos anteriores. Essa informação, no entanto, deve ser examinada de forma cautelosa. Primeiro, a proporção de postos nessas regiões era diminuta no passado. Em 1950, por exemplo, 66% dos postos localizavam-se na América do Norte e na Europa e somente 13% estavam na África, no Oriente Médio, na Ásia e na Oceania. Naturalmente, a proporção de remoções para postos localizados nestas últimas regiões foi bem menor. O segundo aspecto é como a composição regional das remoções muda ao longo de uma carreira. Tudo leva a crer que os diplomatas brasileiros proporcionalmente tendem a optar por postos difíceis mais no início das carreiras do que ao final. Como temos dados somente do início da carreira dos servidores dos períodos mais recentes, há naturalmente uma distorção.

Qual deveria ser uma distribuição adequada dos diplomatas brasileiros nos postos no exterior? A melhor forma seria aquela correspondente aos interesses nacionais e, mais importante, como esses se projetam para o futuro. É muito difícil definir o que é esse conceito e como ele se traduz em termos geográficos e por assuntos (no caso dos postos multilaterais). Uma forma imperfeita e imparcial de observar a diversificação de interesses brasileiros no mundo seria comparar a distribuição das exportações do país com a distribuição regional das remoções. Um primeiro estudo de caso pode ser feito com o exame das exportações e remoções brasileiras para os países contratantes iniciais do Mercosul (Argentina, Paraguai e Uruguai). Há, neste caso, um certo paralelismo entre 1989 e 1993, com o crescimento das duas variáveis, e no período que vai de 1998 a 2006, com uma relativa – e semelhante – queda.

Gráfico 7: Participação de Argentina, Paraguai e Uruguai nas exportações (azul) e remoções (laranja) brasileiras (1981-2013). Fonte: Directions of Trade (FMI).
Gráfico 7: Participação de Argentina, Paraguai e Uruguai nas exportações (azul) e remoções (laranja) brasileiras (1981-2013). Fonte: Directions of Trade (FMI).

Outra análise pode ser a crescente relevância do grupo BRICS (Brasil, Rússia, Índia, China e, posteriormente, África do Sul). Quando o economista Jim O’Neill criou o termo, em 2001, indicou que o sistema econômico internacional dependeria cada vez mais do crescimento dessas quatro (e depois cinco) economias. Apesar de seu argumento inicial ser voltado para a reestruturação da governança global, nos anos posteriores, estes países começaram a empreender um aprofundamento de seu relacionamento político e comercial. O Brasil, em particular, colocou como prioridade em sua política externa a estruturação de parcerias estratégicas com esse núcleo emergente.

Os gráficos a seguir apresentam duas facetas dessa situação. No primeiro, é visível que a proporção de servidores removidos para postos nestes países teve seu piso em 1987 e a tendência é levemente positiva se observamos o período de 1981 a 2013 – o pico foi em 2005, com 10,5% de remoções. Essa situação em nada correspondeu à participação desses destinos nas exportações brasileiras. Em 2000, ocupavam somente 4,71% e deu seguidos saltos até ocupar 24,5% em 2012 – quase o mesmo que a proporção de todas as remoções brasileiras para Ásia, África, Oceania e Oriente Médio no mesmo período (26,64%). A política de remoções esteve muito longe de acompanhar o direcionamento das exportações.

Gráfico 8: Distribuição das remoções e exportações brasileiras para Rússia, Índia, China e África do Sul, 1981-2013. Fonte: Directions of Trade (FMI).
Gráfico 8: Distribuição das remoções e exportações brasileiras para Rússia, Índia, China e África do Sul, 1981-2013. Fonte sobre os dados de comércio: Directions of Trade (FMI).

Uma visão mais geral pode ser vista abaixo, com a relação entre exportações e remoções entre 1989 e 2010 – considerando, aqui, todos os diplomatas do período de 1930-68 ainda ativos entre 1989 e 2013, e todos os do período 1987-2010. Foi escolhida a data inicial de 1989 por ser o primeiro ano no qual os diplomatas do grupo “Filhos da Democracia” (1987-2010) começaram a ser removidos.[32] Na distribuição das exportações, o que se observa é uma paulatina diminuição da relevância dos países da América do Norte (Canadá e Estados Unidos) e Europa. No início, isso decorreu da expansão das exportações para a América Latina (cujo pico foi em 1998). Na virada do século, foi a categoria “Ásia, África, Oceania e Oriente Médio” que avançou, ultrapassando a América do Norte e Europa em 2010. Do ponto de vista das remoções, contudo, o quadro é mais complexo. Primeiro, ocorreu um declínio da proporção de diplomatas removidos para Ásia, África e Oriente Médio entre 1989 e 1994. Após 2007, ocorreu uma retomada, mas nada semelhante com o que aconteceu com os fluxos de exportação. Poder-se-ia questionar a amostragem dos diplomatas dos gráficos como não equivalente à realidade, afinal, ainda carecemos de dados dos que tomaram posse entre 1968 e 1986. Temos uma forma de contornar tal argumento examinando o relatório do Tribunal de Contas da União de 2011 sobre o Itamaraty. Lá é afirmado que 17,77% dos diplomatas foram removidos para postos na África, na Ásia e na Oceania em 2011 – uma proporção bem menor do que a encontrada em nosso estudo.[33]

Gráfico 8: Distribuição das exportações e remoções brasileiras, 1989-2013.
Gráfico 8.1: Distribuição das exportações e remoções brasileiras, 1989-2013. Fonte: Directions of Trade. FMI.

A distância entre os fluxos de exportação e a distribuição das remoções demonstra uma relativa demora de adaptação do órgão. Ela é, contudo, extremamente imperfeita como indicador do que seria uma definição ideal do interesse nacional. Há como contornar tal problema com o uso da legislação sobre lotação de postos do Itamaraty. Identificamos que o primeiro arcabouço legal sobre esse tema é datado do final da década de 1950 e era voltado para o melhor planejamento na lotação de pessoal, a diminuição de problemas relacionados à superlotação dos postos do “Circuito Elizabeth Arden” e a apresentação de uma visão da distribuição da força de trabalho segundo a visão de interesse nacional de seus formuladores. Comparar as remoções efetivamente realizadas com esses documentos, portanto, permite saber se as primeiras conformaram-se ao que os decisores julgavam ser o interesse do país. Abaixo, apresentamos a distribuição da lotação de acordo com a listagem de 1998, que vigorou, com algumas modificações, até 2002. Ao lado, está a distribuição das remoções no mesmo período. O que se nota é a correspondência entre um aspecto e outro. O que explica tal fenômeno?

Gráfico 9: Distância entre a intenção da administração e a prática das remoções. Intenção mensurada pela Portaria de 19 de julho de 1998.

Antes de tudo, um exame da legislação indica que, ao contrário da maioria de outros serviços exteriores, os diplomatas brasileiros, se desejarem, podem permanecer indefinidamente no Brasil.[34] Assim, ao ser apresentado a opções de remoção que não atendam a suas preferências, podem permanecer no país ou, caso estejam no exterior, retornar ao país. A explicação da distorção entre intenção e resultados depende, então, de como a Secretaria de Estado é vista em relação aos postos no exterior. Já observamos, anteriormente, que os diplomatas tentavam manter-se o maior tempo possível no exterior. Isso pode ser observado no gráfico abaixo. Ao examinar os quinze anos iniciais da carreira dos que tomaram posse entre 1931 e 1957, percebe-se a elevada proporção de tempo que se passava no exterior. A situação difere no final da década de 1960, e, principalmente, após 1987. Há quase um equilíbrio entre o tempo no exterior e na Secretaria de Estado.[35] O que justificaria tal diferença, especialmente no período após 1987?

Gráfico 10: Distribuição de tempo de carreira entre postos no exterior e lotação no Brasil nos quinze primeiros anos de carreira por ano da posse, 1930-1969 e 1987-2006.
Gráfico 10: Distribuição de tempo de carreira entre postos no exterior e lotação no Brasil nos quinze primeiros anos de carreira por ano da posse, 1930-1969 e 1987-2006.

Até a década de 1990, além de Brasília ser considerada um desterro, era elevada a diferença de qualidade de vida se comparada com muitos postos no exterior. A situação mudou em meados da década de 1990. Foi implementada uma política de valorização das condições de trabalho na Secretaria de Estado. Assim, em 1995, os alunos casados que iniciavam seus estudos no Instituto Rio Branco (IRBr) recebiam uma bolsa de R$ 460,00 e um ministro de primeira classe, o topo da carreira, um salário de R$ 524,30 – equivalentes respectivamente a 4,6 e 5,2 salários mínimos. Dois anos depois, esses foram elevados para R$ 2690,00 e R$5570,00, equivalentes a 22,4 e 46,41 salários mínimos.[36] Tal mudança reestruturou os incentivos da carreira. Até então, a maioria dos servidores desejava estar no exterior, aceitando, com maior frequência, até postos considerados ruins para evitar retornar ou permanecer no Brasil. Somente ficavam em Brasília quando se alcançavam os limites de tempo máximo de exterior, para facilitar alguma promoção ou para assumir algum cargo de relevo. Por essa razão, justificava-se a criação de limites de tempo no exterior – e não no Brasil.

Além desse fator, deve-se destacar a mudança de costumes do grupo social do qual os diplomatas são recrutados – hoje são poucas as famílias dispostas a perder parte da renda familiar e cônjuges dispostos a abandonar suas carreiras – e a modernização de Brasília, agora uma cidade aprazível, relativamente segura, com boas escolas e opções adequadas de lazer. Sem haver limite para permanência na Secretaria de Estado e tampouco exigência de viver alguns anos em regiões ou em categorias de postos específicas, a estada em (ou o retorno a) Brasília não é mais um sacrifício – é uma estratégia de sobrevivência. As regras do sistema de remoção favorecem essa situação. Na legislação de 2004, por exemplo, os diplomatas em postos A, B ou na Secretaria de Estado deveriam colocar em seus planos de remoção pelo menos um posto na África e um na Ásia/Oriente Médio. Isso poderia ser um sistema para favorecer o preenchimento das vagas nas regiões mais difíceis. Mas a própria portaria impediu o alcance desse objetivo, ao afirmar que “o Diplomata lotado no exterior não poderá cancelar ou alterar sua inscrição no plano de remoções, salvo para optar por remoção para a Secretaria de Estado“. Ou seja, ao não conseguir uma colocação na Europa, na América do Norte ou em postos de interesse na América do Sul, pode-se simplesmente retornar ou permanecer em Brasília. Assim, a maioria do fluxo de pessoal dá-se entre três pólos: Brasília, América Latina e Europa/Canadá/Estados Unidos.[37] As regras do “rodízio”, dessa forma, evitam direcionar o serviço exterior brasileiro para onde a própria administração considera ser ele mais demandado. A legislação semestral de movimentação de pessoal afirma que um dos elementos centrais a guiar o processo de remoção é o “interesse da administração” e o “interesse da política externa brasileira”.[38] A política de remoções atual, no entanto, faz que o interesse da administração seja a caótica resultante da soma das preferências pessoais de cada servidor. Mas como mudar essa situação? Um ponto de partida deve ser o exame realizado pelo relatório do TCU na época em que havia somente três categorias de postos. “Os claros de lotação nos postos C e em alguns postos B se devem, essencialmente, a condições de vida pouco favoráveis nessas localidades, no que se refere à segurança, salubridade e identidade cultural. Postos localizados no Sudeste Asiático, na África e no Oriente Médio, enfrentam, diversas vezes, em face desses fatores, dificuldades de preenchimento dos claros de lotação”.[39]

Não é surpresa que as condições de vida afetem as preferências dos diplomatas. A questão é por que não foi possível criar um sistema de incentivos adequado para lidar com essa situação. Vamos focar em três mecanismos distintos para examinar tal situação – qualidade de vida, cultura institucional e credibilidade. As condições de vida de um determinado local podem ser melhoradas por um salário que permita o pagamento de certos bens e serviços – segurança, lazer, saúde, alimentação e educação. Em termos relativos, salários muito baixos, com tudo o mais sendo constante, diminuiriam a demanda para ser removido a um determinado posto. A dificuldade que temos é o fato de só em 2013 ter sido liberada a listagem de salários do Itamaraty. Com muita dificuldade, conseguimos compilar um índice comparativo com informações de quase todos os postos em duas categorias da hierarquia funcional.[40]

Gráfico 11: Salários de chefes de posto de acordo com a classificação de postos de 2010.
Gráfico 11: Salários de chefes de posto de acordo com a classificação de postos de 2010.

As medianas entre os postos A e D não são significativamente distintas, indicando uma convergência salarial entre os melhores e os piores postos. Essa é certamente uma aproximação, pois não se leva em conta, por um lado, o fato de muitos diplomatas em postos D serem comissionados a cargos acima, comumente serem designados encarregados de negócios e recebem integralmente o auxílio residência (RF), o que possibilitam significativo aumento salarial.[41] Por outro lado, os mesmos servidores têm de arcar com pesados gastos não enfrentados por seus colegas em postos A ou B – como segurança privada, geradores elétricos, falta de medicamentos no mercado local, coleta de lixo, alto custo de manutenção de equipamentos, etc – estes, por sua vez, geralmente têm custos de vida mais altos que postos C e D. O ideal, portanto, era haver um índice que deflacionasse o salário diante do custo de vida de cada cidade e levando em conta as particularidades dos diplomatas brasileiros – como o fato de famílias com filhos em idade escolar usarem com mais frequência o sistema público de ensino de países cuja língua seja o espanhol, o francês e o inglês e terem, em qualquer situação, necessidade de gastos maiores, inclusive com moradia. Esse exercício, no entanto, é bastante difícil em decorrência, por um lado, do número de cidades em que o Itamaraty atua e, por outro, do fato de que a maioria das bases de dados com informações dessa natureza serem pagas. Conseguiu-se, contudo, o ranking de 2013 de qualidade de vida da consultoria americana Mercer – uma das maiores empresas de recursos humanos no mundo, com operações em mais de 130 países. Cruzando essa base com o ranking de salários brutos em dólar, percebe-se como a posição relativa dos salários brasileiros diverge em termos do custo de vida.[42] Há, certamente, algumas convergências nas cidades europeias com maior custo de vida e salário, como Zurique, Berna, Genebra, Oslo e Copenhague. Mas o quadro geral é de pouca associação. Um caso exemplar é Luanda. Ela foi considerada, pela Mercer, a cidade de custo de vida mais elevado do mundo, situação que permanece até os dias de hoje. Segundo um recente artigo da New Yorker, o aluguel de um apartamento de três quartos em um prédio para diplomatas e executivos fica por volta de vinte mil dólares por mês; uma garrafa de Coca Cola custa dez dólares; transporte do centro da cidade para o subúrbio, 150 dólares; um único melão, 105 dólares; taxas do colégio internacional, cinquenta mil dólares por ano. No ranking do Itamaraty, na lista salarial do Itamaraty que compilamos, no entanto, o salário bruto de um terceiro secretário na cidade estava em 80° lugar.[43] À dificuldade de servir em um posto considerado penoso, adiciona-se o sacrifício financeiro. Não é surpreendente a dificuldade em lotar esse e outros postos semelhantes.

Gráfico 12: Ranking de salários em dólar de terceiros secretários do Itamaraty (vertical) e ranking de custo de vida da Consultoria Mercer (horizontal) para cidades em comum. Cores de acordo com a classificação de postos de 2010.

Pode-se argumentar que, apesar de a firma ser uma das principais empresas do mundo a realizar estudos comparados de custo de vida, o ranking de salários do servidor brasileiro deveria corresponder a fatores mais típicos da vida diplomática. Foi com esse propósito que compilamos um ranking de cidades de acordo com a composição do sistema de auxílio aluguel, educação, custo de vida, periculosidade e dificuldade (‘hardship’) do Departamento de Estado do governo americano para seus diplomatas no exterior – o que não exclui outros benefícios como segurança, educação e saúde, mas consideramos que a variação nesses últimos aspectos está correlacionada às cinco variáveis citadas.[44] Abaixo, apresentamos a comparação desses dados com o ranking da soma de salários de todas as categorias de diplomatas brasileiros nas cerca de 130 cidades comuns. Novamente, há pouca relação entre a posição relativa de um posto com relação ao ranking de qualidade de vida, da forma como pode ser auferido pelas tabelas do Departamento de Estado. O ranking dos salários brasileiros, dessa forma, não corresponde nem ao custo de vida e nem a um programa de incentivos para facilitar o processo de lotação dos postos considerados mais difíceis.

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Gráfico 13: Ranking de salários do Itamaraty, no eixo horizontal, com o Ranking de postos do Departamento de Estado Americano, no eixo vertical.

Por esse último gráfico, porém, nota-se que vários postos D estão, no ranking brasileiro, em posição superior ao americano, o que pode indicar que o salário pode não ser um incentivo para a remoção de servidores para esses postos. Uma diferença salarial maior pode ser essencial, mas não suficiente para elevar a taxa de ocupação. Isso nos leva à análise da cultura institucional do órgão. A preferência por postos do Circuito Elizabeth Arden Expandido está vinculada à forma como o processo de remoção tornou-se um mecanismo de sinalização sobre a qualificação funcional do servidor. A origem desse fenômeno talvez esteja na década de 1950, quando se tornou regular a prática de os alunos mais bem pontuados do Instituto Rio Branco terem prioridade na escolha de postos – a única limitação era a existência de vaga. Observem que, já nesse momento, a escolha não cabia aos interesses e às prioridades da administração. Com os diplomatas já cadastrados na nossa base de dados, é possível observar que 51,79% do topo (10%) das respectivas turmas até o governo Lula teve como primeiro posto o eixo Elizabeth Arden expandido; já dentre os que estavam nos 10% finais, só 20% foram para estes mesmos postos. O processo de remoção, dessa forma, serve como reforço da hierarquia definida no momento da entrada no órgão – a lista de antiguidade. Ter servido em postos considerados de sacrifício, de forma geral, equivale a uma mancha no currículo funcional – um prejuízo em termos de status, promoções e remoções futuras. Em um dos anos finais do governo Lula, quando a cúpula do órgão criou um sistema especial para ocupar os postos da categoria D, vinculando a uma remoção posterior para posto A, um alto diplomata ligado ao Instituto Rio Branco recomendou a vários alunos não aceitar a proposta, pois isso ocasionaria prejuízos às suas carreiras futuras.[45] Apesar de minar as diretrizes da administração, a percepção do diplomata estava correta. Servir em postos do Circuito Elizabeth Arden Expandido significa ter contato com número maior de diplomatas – utilizando a lotação de 2010, estes postos tem em média 13 vagas, enquanto os demais possuem 4 –, possibilitando maior facilidade para formar uma rede de relacionamentos útil para promoções e remoções. Genebra, Washington, Nova Iorque, Paris, Roma e Londres também são locais de maior trânsito de autoridades – de Ministros de Estado a deputados e senadores. Não é surpreendente, portanto, que 61% dos que tomaram posse entre 1930 e 1967 e passaram pelo circuito chegaram a ministro de primeira classe, com a mediana de 27 anos de carreira para alcançar tal promoção; somente 16% dos que não foram removidos para os mesmos postos chegaram a tal posição, com uma mediana de 31 anos.[46] Uma outra forma de ver a mesma questão é examinar o perfil dos Ministros das Relações Exteriores da carreira e os Secretários Gerais. Eles são geralmente os modelos emulados pelos jovens diplomatas. Temos, na nossa base de dados, 29 dos que ocuparam tais cargos, ainda que interinamente.[47] O resultado é chocante. Em suas carreiras no exterior, passaram 76,4% na América do Norte e na Europa, 21,6% na América Latina e só 2% na África, na Ásia, no Oriente Médio ou na Oceania. No Circuito Elizabeth Arden Expandido, foi 61,47%, enquanto na classificação de postos de novembro de 2014 significaria 74,8% em Postos A – apesar de estes dois cálculos serem anacrônicos. Servir fora desse Circuito, diante desses exemplos, seria uma mancha no currículo funcional. Esse é um problema estrutural. Utilizando dados de 2007, observamos que mais de 35 postos no exterior do país naquele ano eram chefiados ou por ministros de segunda classe ou por conselheiros – sendo que havia número relevante de diplomatas mais graduados disponíveis para assumir tais compromissos. Outro obstáculo decorre do próprio funcionamento do órgão. Há, atualmente, forte equilíbrio das preferências dos servidores dentro de uma rígida cultura institucional. Qualquer nova política do ministério nesse tema, portanto, esbarrará no sério problema de credibilidade, definida como “a expectativa que uma política anunciada será efetivamente executada”.[48] Esse conceito está relacionado à noção de reputação, entendida como “a estimativa da consistência ao longo do tempo de um atributo“.[49] Para identificar a credibilidade do Itamaraty no tema das remoções é necessário examinar a reputação de seus vários mecanismos de sinalização – leis ordinárias, portarias, regras informais, implementação, exceções e, mais importante, a expectativa dos atores envolvidos sobre a permanência das regras. A análise dos planos de remoções, da legislação e das diretivas internas demonstra grave carência de previsibilidade. Aspectos centrais para o planejamento da vida funcional, como a classificação de postos, a lotação e as regras de remoções são modificados rotineiramente. A consequência dessa situação é a falta de crença dos servidores com relação à permanência de reformas. Mesmo que possam trazer benefícios e se alinhem com suas expectativas, muitos não as apoiam com receio de que não sejam cumpridas integralmente pela administração ou de que tenham vida curta. Um exemplo foi o processo de remoção conduzido em 2009. Seguindo a prática de anos anteriores, foi prometida remoção para posto A para diplomatas que fossem removidos por dois anos para determinados postos C e D. Isso, naquele ano, envolvia uma opção para 38 postos A (metade no Circuito Elizabeth Arden Expandido). A iniciativa fora um sucesso. 31% dos que tiveram seu primeiro posto no exterior no ano optaram por postos D. No entanto, no momento que foram escolher seus postos A, dois anos depois, depararam-se com vários postos que, em 2009, quando fizeram o acordo, eram considerados B e que, desde então, foram transformados em A – de acordo com a classificação de novembro de 2014, o número de postos dessa categoria fora elevado para 60. Ainda que essa medida tenha sido implementada por outros motivos, a mudança ocasionou uma quebra da credibilidade, reforçando a imprevisibilidade. Esse é só um exemplo de dezenas de mudanças das portarias dos planos de remoções e da legislação. Diante dessa situação de baixa credibilidade, em casos de tentativa de mudanças, principalmente as que geram resultados negativos, a maioria prefere manter suas preferências, de forma que a cultura institucional pouco é afetada. A falta de transparência e as exceções aprofundam o problema da credibilidade do órgão. Isso pode ser visto pelo passo a passo do processo de remoção. Ao ler o arcabouço jurídico que preside o Plano de Remoção, temos a impressão de ser um processo rotinizado e altamente regulado. Utilizando a Portaria No 7 de janeiro de 2004, percebemos que o processo envolve três passos. O primeiro é o lançamento das vagas pelo órgão e a abertura formal do processo. O segundo é a fase de inscrições de servidores, na qual escolhem seus postos, em ordem de preferência, de acordo com uma lista de oferta, para a eventual remoção. O terceiro é o processo interno de conexão das vagas com os postulantes. O Plano de Remoções, “no interesse da política externa”, segundo a Portaria, é presidido por vários “elementos”: a) O perfil e as qualificações funcionais do servidor para o desempenho da missão; b) A experiência de trabalho e os assentamentos funcionais; c) O conhecimento de idioma(s), nas remoções para Posto no exterior ou entre Postos no exterior; d) Antiguidade. A realidade, contudo, é muito diferente. O processo, primeiramente, parece não ser conduzido por uma plataforma eletrônica adequada. Ao servidor não é possível saber, por exemplo, qual a demanda relativa sobre as vagas de forma a tomar uma decisão mais bem informada. Segundo, essas regras são pensadas com a suposição de que os membros da Comissão de Remoções tem o conhecimento adequado sobre os servidores inscritos no Plano. Considerando uma média de 242 remoções anuais, pode-se afirmar que é muito difícil conhecer as características de grupo tão numeroso a ponto de poder comparar fatores tão subjetivos quando dois ou mais diplomatas demonstram a intenção de serem removidos para o mesmo posto.[50] Pelo o que se pôde apurar, a dinâmica decisória é opaca e informal. O processo é, acima de tudo, político. O que vale são os relacionamentos pessoais, as afinidades eletivas e alguns aspectos do currículo funcional – posição na lista de antiguidade, lotação e remoções anteriores. Mais importante que premissas objetivas e os “elementos” apresentados na Portaria acima são as movimentações de apoio de “padrinhos” e a composição das dezenas de interesses pessoais nos conciliábulos de gabinete em Brasília. Ninguém confia na listagem de vagas, pois muitas destas já estão informalmente “prometidas” e, portanto, inacessíveis – principalmente as do Circuito Elizabeth Arden Expandido. Por outro lado, há grandes incentivos para não revelar as preferências de postos com qualquer antecedência, pois isso pode gerar movimentos contrários por parte de potenciais concorrentes. O resultado é a grande perda de tempo na pesquisa sobre a oferta real por intermédio de emails e telefonemas. Além disso, diplomatas lotados em postos em todo o globo comumente utilizam o escasso período de férias para circular pelos corredores de Brasília em busca de fortalecimento de laços para garantir a próxima remoção. Todo semestre, portanto, como no tempo em que Oliveira Lima chegara no Rio de Janeiro do Japão, o “movimento diplomático” consome o serviço exterior em uma rede de intrigas e fofocas. Esse tipo de situação, em decorrência da falta de transparência, só aumenta a imprevisibilidade do processo – e as pressões para participar da dinâmica. Ao final, os desgates pessoais, profissionais e familiares resultam em uma situação de frustração, mesmo para os bem sucedidos. A relevância de um procedimento que, em uma análise superficial, poderia ser meramente administrativo, pode ser observada do momento em que suas regras são decretadas (geralmente definidas por um grupo pequeno) até o período decisório, quando o próprio Secretário-Geral e o Ministro de Estado tratam diretamente de remoções, inclusive de terceiros secretários que vão para postos do Circuito Elizabeth Arden Expandido. Essa é uma realidade difícil de ser transformada. O caótico processo é uma variável central na construção da identidade profissional, de pertencimento ao grupo. Para os que progridem na carreira, o momento no qual demandas de apoio de jovens servidores são recebidas indica o prestígio de uma posição hierárquica e/ou influência dentro do órgão. O sucesso nesse tipo de demanda significa, em alguns casos, uma “retribuição” por serviços prestados – sendo o nível de esforço junto à administração equivalente ao apreço ao trabalho dos subordinados. É, também, um mecanismo de sinalização para atrair novos colaboradores. Muitos membros da organização, por sua vez, são vinculados por elos de amizade ou afinidade a atores internos (mesma turma do IRBr) e externos (empresários, senadores e deputados federais), de forma que a análise para a lotação de um posto não raro se superpõe a conflitos de grupos de afinidade. Apesar de não ter sido criado para esse propósito, todo Plano de Remoção reproduz as desigualdades de um determinado campo de poder.[51] Ele é, dessa maneira, como Azeredo da Silveira temia na década de 1950, personalista. E, nesse aspecto, representa uma instância patrimonialista tradicional, onde há, como bem afirmou Sérgio Buarque de Holanda, “o predomínio constante das vontades particulares que encontram seu ambiente próprio em círculos fechados e pouco acessíveis a uma ordenação impessoal”. O autor prossegue:

“Para o funcionário ” patrimonial” , a própria gestão política apresenta-se como assunto de seu interesse particular; as funções, os empregos e os benefícios que deles aufere relacionam-se a direitos pessoais do funcionário e não a interesses objetivos, como sucede no verdadeiro Estado burocrático, em que prevalecem a especialização das funções e o esforço para se assegurarem garantias jurídicas aos cidadãos. A escolha dos homens que irão exercer funções públicas faz-se de acordo com a confiança pessoal que mereçam os candidatos, e muito menos de acordo com as suas capacidades próprias. Falta a tudo a ordenação impessoal que caracteriza a vida no Estado burocrático.”[52]

Impressionante como as palavras quase centenárias do sociólogo são tão oportunas para descrever o quadro atual da política de remoções do Itamaraty.

Uma reforma impossível? A defesa do gradualismo

Para Oliveira Lima, um bom servidor do Ministério das Relações Exteriores seria aquele com experiência diversificada, atuando em postos consulares, na Secretaria de Estado e em atividades diplomáticas. Ele justificou tal argumento não só pelo aumento da qualidade da força de trabalho, mas por representar um ideal democrático.[53] Como observamos neste artigo, os diplomatas brasileiros, em especial os mais bem classificados em suas turmas do IRBr, tendem a ter um padrão de carreira bastante provinciano em termos regionais – seus currículos parecem mais o encarte de uma agência de turismo do que o ideal de um país com interesses globais. A pergunta que se apresenta é, deve haver um esforço para mudar o atual sistema? Mesmo discutindo se determinados postos no exterior devam ou não ser mantidos, será muito difícil reverter a rede diplomática e consular do país para a situação existente na década de 1990. Parte substancial dos postos estará, portanto, em localização não-tradicional no futuro, e considerando a perspectiva de crescimento da relevância política e econômica dos países emergentes nas próximas décadas, será desastrosa a ausência de um ajuste.[54]

Confinados em um círculo limitado de vivência profissional, será difícil sensibilizar a diplomacia brasileira para os grandes desafios estratégicos do futuro. Isso não significa que o atual sistema de recomendações seja destituído de valor. Os chefes de postos no exterior devem ter certa liberdade para ter pessoas de confiança como subordinados, assim como a Secretaria de Estado de indicar servidores com experiência e competência. Ademais, em uma organização na qual é impossível a cúpula do órgão conhecer todos os servidores, os emails, telefonemas e visitas de cortesia cumprem certo papel na sinalização de interesse. Esses mecanismos, no entanto, deveriam ser transparentes e vinculados a uma política de remoção, e não esta ser guiada pelos particularismos da desordenada composição de interesses pessoais. A reforma da política de remoção só terá sucesso se conseguir mudar a estrutura de incentivos na qual as preferências dos diplomatas operam e, mais importante, se conseguir ajustar rotinas organizacionais e alinhar as crenças dos servidores na defesa da nova situação. Seria utópico, no entanto, pensar que o sistema atual possa ser reformado a partir de soluções radicais. O exame perfunctório de quase oito décadas da política de remoções do órgão demonstra que movimentos abruptos, ainda que bem intencionados, são fadados a fracassar no longo prazo diante da resistência da cultura institucional e da estabilidade das preferências dos servidores. Isso não significa que ajustes sejam impossíveis. Só indica a necessidade de mais estudos, objetivos menos ambiciosos e preocupação maior com o processo de execução.[55] São numerosas as sugestões possíveis, mas poucas são factíveis. Aqui, convém ter em mente a máxima do economista Gary Becker: “Demonstrating that a set of government decisions would improve matters is not the same as demonstrating that actual government decisions would do so“.[56]

O primeiro passo, na nossa opinião, deveria ser dado pela gradual elevação da credibilidade, de forma a modificar a reputação do órgão junto a seus servidores. Deve-se retomar, aqui, a tese de Azeredo da Silveira, na década de 1950, de dificultar o processo de mudanças de regras – transferindo para o instrumento da lei, aprovada pelo parlamento e sancionada pelo presidente, e não pelo fortuito uso de portarias. Tal consideração é relevante, pois o problema enfrentado hoje não é uma estrutura conservadora que se recusa evoluir. Muito pelo contrário. Há mudanças recorrentes e poucas regras são julgadas perenes e não passíveis de ajustes. Essa instabilidade ocasiona a perene busca por exceções e demandas por contra-reformas. É compreensível a razão dessa excessiva liberdade regulatória. Trabalhando em um mundo em constante mudança, é necessária certa flexibilidade na administração de pessoal. O problema é quando ela torna-se fonte de instabilidade e a imprevisibilidade acaba com o benefício de maior liberdade.

Parte da reforma da política de remoção deve envolver, portanto, um processo de legalização de procedimentos que reduza a discricionariedade da cúpula do dia. Por isso, é importante que alguns aspectos sejam previstos em lei e não em portaria. Ousamos, abaixo, fazer algumas sugestões para alcançar esse objetivo: 1) A elaboração da classificação de postos deve ser feita por critérios objetivos pré-determinados e transparentes. No caso de mudanças, devem ter prazo de carência, não afetando remoções em curso ou as que decorrem de planos passados (como as promessas de posto); 2) Deve-se haver prazo maior entre o resultado do Plano de Remoção e o efetivo deslocamento do servidor. Um prazo de seis meses seria muito importante; 3) Criação de sistema informatizado para processamento dos Planos de Remoções. Tal sistema deve internalizar o atual processo de emails e telefonemas de recomendação, eliminando canais paralelos; possibilitar aos usuários apresentarem suas preferências; indicar a demanda de candidatos por vagas, com base nos planos anteriores; ter um sistema de “repescagem”; fazer um ranking automático de preferências e prioridades, de acordo com as recomendações, a antiguidade e as competências dos diplomatas (como línguas); e ser transparente em todas as suas etapas e procedimentos, com uma interface disponível para uso remoto (internet). A listagem de vagas dos Planos, por sua vez, devem ser reais. Caso alguma vaga já esteja comprometida, tal decisão deve ser comunicada de forma transparente a todos os servidores no sistema. Ter toda a informação de como as decisões foram tomadas é essencial para mudar expectativas e comportamentos, gerando a sinergia necessária para elevar a credibilidade institucional.

Do ponto de vista da administração, a interface desse sistema deve servir de ferramenta de planejamento, sempre atuando com a antecedência indicada no item anterior; 4) Centralização do processo decisório no âmbito da Comissão de Remoção, com suporte da área de administração do sistema informatizado. A Comissão deve respeitar as regras de remoção automática (ver abaixo) e registrar seus procedimentos em ata. Seus membros devem ser da Subsecretaria-Geral do Serviço Exterior. Ao Ministro de Estado deve caber a aprovação do Plano e não sua condução. A influência de seu gabinete deve-se dar por intermédio do sistema informatizado e anterior à divulgação da lista de oferta de postos. O mais importante, portanto, é que a lista oferecida seja de vagas “disputáveis”; 5) As vagas para remoção ordinária devem ser ofertada se preenchidas no período do Plano de Remoção. Caso haja oferta fora do Plano, esta deve ser aberta a todos os servidores; 6) Deve-se evitar a utilização de remoções transitórias já sabendo de antemão que serão transformadas em regulares (ou então já informar na chamada geral que a vaga será transformada em regular); 7) Deve-se criar, junto com o sistema informatizado, um formulário de avaliação do Plano de Remoção e dos postos pelos quais o servidor passou, de forma a facilitar a gestão e oferecer mais transparência sobre as diferenças entre as preferências dos usuários e suas percepções posteriores sobre os postos.

O segundo passo da reforma é apresentar seus limites. Atualmente, vigora o sistema voluntário no qual o diplomata só é removido para posto que pessoalmente aprove. Caso discorde de uma remoção, pode permanecer na Secretaria de Estado, caso esteja em Brasília, ou retornar ao órgão, caso esteja no exterior. Obrigar os servidores a seguirem para determinados postos seria uma mudança radical e fadada a ser rapidamente revertida. Isso porque, na atual situação de carência de credibilidade, a obrigatoriedade seria vista como um mecanismo de punição – e logo haveria exceções a regras gerais para confirmar tal sentimento. Como a administração poderia fazer com que o interesse dos membros da carreiras se alinhasse com seus objetivos de forma voluntária? Os três principais aspectos que dominam as preocupações profissionais da carreira são: promoção, remoção e lotação.

O Ministro das Relações Exteriores e seu Secretário-Geral utilizam esses instrumentos como mecanismos de recompensa e castigo em uma carreira altamente hierárquica. A utilização desses instrumentos, atualmente, é feita de acordo com a narrativa apresentada na seção anterior. Isso não significa que tais mecanismos sejam necessariamente falhos para alinhar a política de remoções. As remoções para postos D entre 2008 e 2011 entre terceiros secretários, por exemplo, foi alcançada de forma voluntária em decorrência da promessa de postos A. O mesmo pode ser dito sobre as remoções para países africanos de alguns primeiros secretários e conselheiros – foram-lhes prometidas promoções mais rápidas. A decisão de um diplomata de ir para um determinado posto é feita quando a utilidade esperada é maior do que as alternativas. É algo racional e calculado, voltado para a maximização de suas preferências. É importante, desse modo, dar transparência a todos os aspectos relacionados às opções de postos e seus potenciais benefícios. O ministério pode utilizar os mecanismos de promoção, remoção e lotação para elevar essa utilidade esperada, tendo em vista seus objetivos de circulação regional e por categoria de postos (A, B, C e D) de seus servidores. Para isso, é igualmente importante que esses mecanismos sejam utilizados de forma transparente de acordo com regras pré-estabelecidas, como as listadas a seguir: 1) Criar incentivos para reduzir a permanência excessiva na SERE, nos Escritórios Regionais e em outros órgãos do governo, além definição da lotação máxima para os Escritórios Regionais, da mesma forma como existem para postos no exterior. Com isso, diminuiria o número de servidores que permanecem no Brasil indefinidamente à espera de vagas em postos somente do Circuito Elizabeth Arden Expandido. Resolve-se, ainda, o grave problema do crescente número de conselheiros e ministros de segunda classe do quadro especial que permanecem nos Escritórios Regionais, quando esta experiente força de trabalho (muitas vezes faltando mais de uma década para aposentadoria) é necessária na Secretaria de Estado e em postos no exterior; 2) Concessão de idas periódicas (passagens aéreas) exclusivamente para postos C na África, na Ásia e no Oriente Médio e para postos D. A ida periódica deveria ter a possibilidade de outro destino que não Brasília. No caso de postos D, o gozo da saída periódica deve ser obrigatório. As licenças devem ser não uma concessão dada pelas chefias, mas um direito a ser obrigatoriamente utilizado pelo servidor; 3) Correspondência dos salários nos postos no exterior às diferenças do custo de vida, com melhores valores para locais considerados penosos. Este diferencial deve servir, também, de incentivo para a lotação de Postos C e D e os localizados na África, na Ásia e no Oriente Médio;[57] 4) Transformação das “remoções casadas” de projeto piloto em sistema generalizado previsto em lei e rotinizado nos Planos de Remoção. Pelos nossos cálculos, entre 20% e 30% das vagas de todos os Postos A (2014) deveriam ser reservadas para servidores provenientes de Postos D para o sucesso da iniciativa. O mecanismo deve ser a publicação, por portaria, das duas remoções. Deverá, naturalmente, haver um critério de prioridade e, talvez, uma política mais sofisticada em que seja utilizada uma promoção mais rápida.[58] 5) Criação da quotas para promoções de diplomatas que serviram em postos C na África, na Ásia ou no Oriente Médio ou em Postos D. Considerando que em 2012 foram realizadas 24 promoções para segundos secretários, 23 para primeiros secretários e 22 para conselheiros, o ideal seria que o número de vagas fosse entre 20% e 30%, de acordo com uma lista de antiguidade separada e levando em consideração a classificação do momento em que o diplomata esteve no posto e a atual – não perderia seu direito se o posto fosse transformado em C após sua remoção e seria beneficiado caso tivesse atuado em um posto C mudado, posteriormente, para D;[59] 6) Condicionamento da promoção à ministro de primeira classe a pelo menos dois anos de serviço no Oriente Médio, na Ásia, na Oceania ou na África. O primeiro aspecto a notar dessas sugestões é que, excluindo o último item, trata-se de arranjo não-mandatório. Caso o servidor sinta-se completamente avesso a servir em Postos C e D ou em determinadas regiões, pode não o fazer sem que isso lhe acarrete qualquer penalidade. Ele poderia viver entre Brasília, a Europa e a América Latina, durante toda a carreira até chegar a ministro de segunda classe. Caso deseje ascender à classe mais elevada, poderia passar somente dois anos em um posto como Tóquio ou Camberra. As demais medidas são voltadas para viabilizar uma experiência profissional mais diversificada dentro de um regime voluntário de remoções. Elas elevam a utilidade esperada da opção pelos postos D e pela diversidade regional – é essencial, portanto, apresentar mais benefícios em termos comparados do que a possibilidade de ficar concentrado no eixo Brasil X América Latina X Europa/América do Norte – utilizando salário, promoção, remoção, licenças e passagens aéreas.

Com o uso transparente e permanente desses incentivos, será possível reformar gradativamente a cultura institucional do órgão – mesmo até sem lidar com os graves problemas de segurança, falta de auxílio educação e outras limitações em postos mais difíceis. Deve-se notar que os incentivos devem ser menores para os que estão no início da carreira – são mais propensos a não terem família e filhos, o que possivelmente ajuda a opção por postos difíceis. Há outros aspectos a serem otimizados. Alguns exemplos são o tempo de trânsito, o prazo de desligamento e o tempo de instalação. Os dois últimos dependem da chefia para sua concessão. Isso é inadequado. O processo de remoção e instalação é extremamente complexo – abertura de contas bancárias, aluguel de imóvel, busca de escola para filhos, transporte de mudança, emissão de novos documentos (quando fora do Brasil), etc. Atualmente, em caso de recusa da chefia, o servidor é severamente penalizado, ocasionando ansiedade desnecessária. Esse é mais um aspecto que deveria ser regulado por lei. O regulamento de 1961 dava o tempo de trânsito de acordo com uma tabela de deslocamento – o tempo de transporte de um posto para outro. Além disso, o servidor tinha o direito de desligar-se do posto quinze dias antes da partida e o de entrar em exercício quinze dias após a apresentação no novo posto. Hoje, segundo a portaria de novembro de 2014, os diplomatas podem desligar-se de suas funções até 10 dias úteis antes da partida; há mais 15 dias corridos de trânsito; além de 10 dias úteis de instalação após ser apresentado no novo local de trabalho – totalizando cerca de 40 dias corridos, caso as chefias concordem em conceder tais prazos. Não é uma diferença significativa com os existentes em 1961 e, à luz das mudanças nos sistemas de comunicações e transportes, parece demasiado. Atualmente, esses dias correspondem aproximadamente à atividade de 26 diplomatas.[60] A diminuição do tempo de trânsito e sua regulamentação de acordo com o tempo médio de deslocamento seria um bom contraponto para a fixação em lei do direito ao tempo de instalação e o prazo de desligamento.

Tabela de tempo de trânsito (chamado de viagem) de acordo com o Anuário de 1916 do Ministério das Relações Exteriores.
Tabela de tempo de trânsito (chamado de viagem) de acordo com o Anuário de 1916 do Ministério das Relações Exteriores.

Há, por fim, uma discussão de fundo da política de remoções associada ao debate entre “especialistas” e “generalistas”. Segundo a portaria de 2004 citada anteriormente, a remoção deveria corresponder ao perfil e às qualificações funcionais do servidor. Essa, no entanto, é uma regra pouco aplicada. Um modelo alternativo demandaria um perfil completo da força de trabalho do órgão, uma discriminação das posições (“chefe da área econômica da embaixada do Brasil em Washington, por exemplo”) e as competências adequadas para ocupar estes cargos. Nesse sistema, o diplomata não seria removido para a Embaixada em Paris ou para o Consulado em Lagos – iria para o setor político na primeira ou para o setor cultural na segunda, por exemplo. O serviço exterior americano é um dos que opera dessa forma. Para a vertente defensora da especialização, a correspondência da formação acadêmica do servidor com seu treinamento profissional deveria ser central na política de remoção. Tal modelo tornaria o processo mais meritocrático, além de permitir uma melhor preparação do servidor antes de ocupar a sua função. Não se pode afastar, no entanto, a consideração de que haveria menor flexibilidade no uso da força de trabalho.

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San Tiago Dantas, na década de 1950, quando atuou em um projeto de reforma do Itamaraty, afirmou que “quando é o interesse público que fala, deve falar sem entraves. Quando é o interesse do funcionário, deve caber à administração opinar”.[61] Os Planos de Remoção não são meros mecanismos administrativos. A forma como os servidores são distribuídos no mundo e a reação deles diante de regiões e postos específicos fundamentam como a diplomacia brasileira vê a posição do país no sistema internacional e como os desafios estratégicos de nossa era devem ser enfrentados. Neste artigo, demonstramos como a estrutura de postos Ministério das Relações Exteriores evoluiu desde o início da vida independente do país. Apresentamos, também, como o fluxo das remoções dos diplomatas brasileiros nas últimas décadas e a política de gestão de tal processo apresentam sérios desafios para o cotidiano do Itamaraty. O interesse público apresentado formalmente pelo órgão por intermédio da legislação e das ações propriamente ditas é contraditório, sujeito a exceções e constantemente em mutação. Por outro lado, as preferências dos diplomatas são rígidas e pouco adaptam-se ao interesse da administração. Na última parte do trabalho, indicamos que mudanças radicais fundadas no princípio apresentado por Santiago Dantas são inviáveis. Sem romper com a cultura institucional existente, somente uma abordagem gradualista permitiria elevar a credibilidade do Itamaraty junto aos seus servidores, deixar o sistema mais  transparente, voltado para o interesse da administração pública e convergente com os projetos estratégicos da política externa brasileira.

Referências:

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  • Trindade, Antônio Augusto Cançado. Repertório da prática brasileira do direito internacional público: índice geral analítico (2a edição). Brasília: FUNAG, 2012.

Notas:

[1]. Gouvêa: 2002, 234, 45 e 52.

[2]. Suas reflexões sobre a questão amadureceriam nos próximos meses após a chegada no Brasil e levaram-no a publicar uma série de artigos no Correio da Manhã e, posteriormente, no jornal O Estado de São Paulo. Mais uma reforma diplomática. O Estado de São Paulo. 28 de abril de 1906; Lima: 1908.

[3]. Neste texto, o termo serviço exterior brasileiro compreende somente a carreira diplomática, após 1938, e as carreiras diplomática, consular e de Secretaria de Estado no período anterior. Convém notar que tal realidade já estava presente em 1826, no nascimento do Estado brasileiro. Ver, por exemplo, o seguinte comentário de José Bonifácio a Vasconcelos Drumond: “As notícias diplomáticas do último paquete são façanhudas e provam que nem todo o Helleboro das Ilhas Gregas é capaz de dar juízo a tal gente. Que? O Aragão, conhecido pela política de Paris, Ministro em França? E o médico Barão, e valido da Domitilla, que assistiu à mísera Imperatriz em Vienna? Se Antonio Telles continua com a sua bigamia masculina em Londres, como é de crer, que papel não vai fazer em Inglaterra? Note que toda a diplomacia está em mãos de chumbaticas. Será também o escrivão Getulio europeu? Apesar de tanta sandice e brutalidade, os Tatambas do Rio estão quietos, apesar de não serem contidos senão pelo batalhão de S. Paulo e por 200 faccinoriosos estrangeiros. Que gente pacífica e santa! Ao Pedra Parda inculque que vá para a Itália, que é terra barata, fazer versos como os seus narizes; que poderá dar-lhes alguma novidade, escrevendo-os em frase de etiqueta ministerial.“. Bordéos, 10 de maio de 1827. In: Bonifácio: 1890, 42. Grifos no original.

[4]. Ver Cheibub: 1984; Cheibub: 1985; Cheibub: 1989.

[5]. Até 1938 existiam três carreiras distintas – diplomática, consular e de Secretaria de Estado. Não havia intercâmbio entre essas posições, salvo raras exceções, de forma que um diplomata não servia na Secretaria de Estado e tampouco um cônsul atuava em legações. Mesmo as transferências entre uma carreira e outra eram limitadas. Isso significa que, durante as suas primeiras décadas de existência, foi escassa a preocupação rotineira da Chancelaria com o deslocamento de seus servidores no exterior.

[6]. Campos: 1913.

[7]. Os salários dos servidores do Itamaraty foram colocados no Portal da Transparência em 2013. É possível baixar todas as tabelas mensais e comparar o nome do servidor na tabela de cadastro com a de salários. O melhor parâmetro para a definição do salário é a soma da remuneração básica bruta em dólar com as verbas indenizatórias.

[8]. É extremamente difícil analisar a evolução da estrutura do serviço exterior brasileiro. A legislação é extremamente fragmentada. Em muitos casos, é meramente autorizativa e nunca sabemos se foi executada. Um exemplo é o Decreto N. 88.408, de 20 de junho de 1983 (“são criados, para instalação segundo a conveniência da administração”). Assim, sabemos da intenção de abertura do posto, mas não se isso ocorreu e quando. Em outros casos, os decretos são redigidos como se o posto já fosse uma realidade. Um exemplo é a Lei N. 322 de 8 de novembro de 1895, que cria diversos consulados. Sabemos que vários desses já existiam, outros não foram criados imediatamente e, em muitos casos, simplesmente caducaram. É por essa razão que alguns anos da nossa base de dados (como 1891, 1895, 1918 e 1983) possuem mais aberturas de postos do que o normal. Na ausência de qualquer indicação de data, foi utilizada a do primeiro documento em que é possível identificar, indiretamente, a existência do posto – como listagem dos postos consulares no exterior, remoções, lei orçamentária ou documentos assinados por servidores lotados no referido posto. Se não bastasse isso, há um constante movimento de abertura e fechamento dos mesmos postos. Vamos pegar o exemplo de Boston. Em 1922, foi criado um consulado honorário na cidade. No ano seguinte, foi suprimido para, em 1924, ser novamente recriado. Em 1937, tornou-se consulado regular, sendo extinto em 1971, para ser recriado em 1992. Nesse tipo de caso, computou-se somente uma criação, com data de 1937. Em outros, a cada transição foi promulgado novo decreto. Um exemplo é a cidade paraguaia de Ciudad del Este. Até a década de 1950, era chamada de Puerto Flor de Lis e, em 1957, foi denominada Puerto Presidente Stroessner. O primeiro consulado brasileiro a se instalar na localidade foi em 1967. Em 1979, foi “criado” o consulado em “Ciudad Presidente Stroessner” e, vinte anos depois, o “Consulado-Geral do Brasil em Ciudad Del Este”. Apesar de haver explicitamente na redação dos textos legais o termo “criação” e “extinção”, trata-se somente de mudança de nome. Nesses casos, não foi contabilizada a variação. Situação distinta ocorreu com a mudança de capitais, como foi o caso dos postos do Brasil na Nigéria. Em 1961, foi criada a embaixada em Lagos. Em dezembro de 1991, contudo, a capital foi transferida para Abuja. O Brasil, em 2002, abriu um “Escritório de Representação” na nova capital. A embaixada em Abuja só foi criada em 2004 e, no ano seguinte, foi criado um Consulado Geral em Lagos. Nesse tipo de situação, foram contabilizadas somente a criação de três postos, em 1961, em 2004 e 2005. Não foram computados consulados honorário, consulados privativos e vice consulados (até a segunda metade do século XX). Também não são computados, aqui, a transformação de um posto dentro da categoria consular ou diplomática, como a transformação de uma legação em embaixada. Uma situação bastante comum na história do serviço exterior brasileiro foi a passagem de um determinado posto de uma categoria para outra – de legação para embaixada ou de consulado para consulado-geral, por exemplo. Esse tipo de transição não foi considerada como criação de novo posto quando realizada sem alteração de sua natureza – consular, diplomática e missões multilaterais. Assim, a passagem de consulado para consulado geral não ensejou a criação de novo posto. Não se levou em consideração o fechamento de embaixadas em decorrência de conflitos bilaterais, a não ser que haja legislação posterior expressamente recriando o posto – como o caso do consulado brasileiro em Berlim na década de 1940. No século XIX, a relação da distribuição dos consulados se dava por país. Nesse caso, utilizou-se a cidade de maior relevância política (capital) para designar o local no campo “Existia em”. A partir de 1860, contudo, já há a apresentação do local de residência. As comissões mistas do século XIX só foram consideradas para propósito de numeração de servidores, mas não de número de postos. A representação do Brasil na Santa Sé foi considerada como “Vaticano” desde 1830, apesar de esse Estado ter tido criação recente.

[9]. A escolha dos anos foi realizada de forma parcialmente aleatória, buscando sempre uma década de diferença entre uma data e outra.

[10]. Até 1938 foi calculado sobre as carreiras diplomática, consular e de Secretaria de Estado. Após 1938, somente a carreira diplomática.

[11]. Convém lembrar a experiência de Joaquim Nabuco, ao ser nomeado o primeiro embaixador do Brasil nos Estados Unidos. Apesar de hoje ser considerado algo de elevado prestígio, na época foi uma transferência bastante lamentada. Ver Alonso: 2007.

[12]. Um senhor embaixador. O Globo. 21 de dezembro de 1992; Ameaçados integram ‘circuito Elizabeth Arden”. O Globo. 28 de julho de 1993; Sheldon reinveste no tradicional. Folha de São Paulo. 7 de junho de 1987; Flecha ocupará vaga de Ricúpero nos EUA. Folha de São Paulo. 28 de agosto de 1993.

[13]. Ecos e novidades. A Noite. 28 de janeiro de 1913; A nossa diplomacia na intimidade. A Noite. 21 de janeiro de 1913.

[14]. Legações sem titulares. Jornal do Brasil. 20 de março de 1920.

[15]. Tópicos & Notícias. Correio da Manhã. 17 e 26 de fevereiro de 1924

[16]. Tópicos & Notícias. Correio da Manhã. 17 de junho de 1925; Esperam-se grandes alterações nos quadros do Itamaraty. A Noite. 2 de julho de 1925.

[17]. Dois pesos e duas medidas. A Manhã. 3 de abril de 1927.

[18]. Lyra: 1981, 65.

[19]. Paulo Silveira. Porta de tinturaria. O Paiz. 22 de março de 1927.

[20]. Ecos e Novidades. A Noite. 10 de janeiro de 1913.

[21]. Lopes: 2008, 235-6

[22]. Souza: 1979, 210-1.

[23]. Essa é uma relação sempre visível nos livros de memórias e na correspondência privada dos diplomatas desse período. Para um exemplo, ver Guerreiro: 2010, 44.

[24]. Souza: 1979, 177

[25]. Calábria: 2003, 153.

[26]. De Neves da Fontoura para Getúlio Vargas. GV c 1951.03.07/2.

[27]. Na década de 1950, por exemplo, era possível permanecer no máximo 6 anos.

[28]. Ata da 20a Reunião da Comissão de Estudo e Elaboração Final do Projeto de Reforma do Ministério das Relações Exteriores. 11 de dezembro de 1952; Textos disponíveis no Anuário de Pessoal de 1957. A revogação veio pela Portaria de 30 de dezembro de 1954.

[29]. Ordem nas remoções dos diplomatas. Sem autor e data. AAS DA1 1952.05.01

[30]. Exteriores: 1985, 105-6.

[31]. Não se contou o tempo de Secretaria de Estado nessa análise, somente os postos no exterior.

[32]. Os dados de fluxo de comércio foram tirados da base DOTS do FMI. A introdução na base de dados dos diplomatas do período 1969 a 1986 tenderá a ajustar alguns dados, em especial do período 1989-1993 e 2006-2010.

[33]. Ministério das Relações Exteriores. Subsecretaria-Geral do Serviço Exterior. Relatório de Gestão do Exercício de 2011. Brasília, março de 2012. Foram feitas as devidas adaptações de categoria. A diferença talvez decorra do fato de remoções para essas áreas geralmente serem realizadas no início da carreira. Como não foram incluídas as remoções dos diplomatas que tomaram posse entre 1969 e 1986, haveria um viés para cima nos nossos cálculos para postos considerados difíceis, a maioria localizados na África, na Ásia e no Oriente Médio.

[34]. A única consequência, neste caso, seria a estagnação nos cargos mais baixos da carreira por não ter tempo de exterior.

[35]. A escolha por quinze anos decorreu da comparabilidade com os diplomatas do período de 1987 a 2010. Mesmo assim, em decorrência de termos dados somente até 2013, e mesmo assim com algumas lacunas, optamos por examinar somente até os que tomaram posse em 1999.

[36]. Dados do jornal O Globo, Lei n° 9.032 de 28/04/1995 e MPV n° 1.572 de 29/04/1997.

[37]. Portaria Nº 370, de 31 de agosto de 2004. Grifo dos autores; Ver Portaria Nº628, de 21 de novembro de 2014. [38]. Portaria Nº 7 de 28 de janeiro de 2004.

[39]. Relatório de auditoria do TCU. TC 018.582/2002-0.

[40]. Há várias compilações disponíveis na internet. A fonte mais confiável e completa é a do Portal da Transparência. As tabelas globais são mensais, mas consideramos não haver muitas distorções pelo fato de existir uma coluna específica para remuneração básica bruta em dólar. Foram desconsideradas outras variáveis que não o campo verbas indenizatórias.

[41]. Das 332 remoções de 1985 para 2010 para postos considerados D pela classificação de 2010, 127 envolveram algum tipo de encarregatura . Já das 1066 para postos A somente 37 envolveram tal situação. Não conseguimos, contudo, encontrar a base legal e a proporção de servidores que são comissionados.

[42]. O ranking foi construído em cada uma das listagem, mas o gráfico foi construído a partir do conjunto comum de cidades – a lista da Mercer não tem 66 cidades na qual o serviço exterior brasileiro atua e há 23 cidades em que não foi possível encontrar os salários corretos.

[43]. Dados retirados de http://www.newyorker.com/magazine/2015/06/01/extreme-city-specter. [44]. Disponível em: http://aoprals.state.gov/Web920/cola.asp. Ele foi elaborado pela soma do ranking decimal de três categorias distintas: annual living quarters, education (k) e adicionais (cost of living, danger and hardship). Há outras fontes. A ONU utiliza um sofisticado sistema de determinação de salários de seus servidores. Para uma introdução do sistema, ver International Civil Service Commission. The post adjustment system. What it is, how it works. New York, February 2011.

[45]. O relato sobre tal apresentação foi dado por duas fontes independentes. Uma em 2011 e outra em 2013.

[46]. Deve-se ressaltar que essa é uma correlação e não necessariamente uma causalidade.

[47]. O levantamento foi feito com base na listagem publicada no volume de Cançado Trindade (Trindade: 2012). No período posterior a 1985, utilizou-se o site do Itamaraty. O cálculo é feito pela soma global de anos e não pela média das proporções de cada um. [48]. Drazen: 1993, 3. Há abundante literatura sobre o tema, principalmente na área de política econômica – onde há a convergência entre assimetria de informação, posicionamento estratégico e expectativas de ganhos em uma estrutura competitiva.

[49]. Herbig e Milewicz: 1993, 18. Grifo no original.

[50]. A média foi construída da seguinte forma. Utilizando os 497 diplomatas que tomaram posse entre 1987 a 2004 foram removidas 1.955 vezes de 1989 a 2013, dando uma média de 81 remoções por ano. Isso quer dizer que, extrapolando os dados desse grupo para os 1486 diplomatas da ativa em 2014, teríamos 242 remoções anuais.

[51]. Essa é uma leitura especialmente “bourdieuiana”. Bourdieu: 1996, 272.

[52]. Holanda: 1995, 145-6. [53]. Lima: 1908, 13.

[54]. Há dezenas de referências sobre tal transição. Ver, por exemplo, o capítulo “Medium and Long-term Scenarios for Global Growth and Imbalances” do relatório Economic Outlook de 2012 da OECD. DOI: 10.1787/eco_outlook-v2012-1-en.

[55]. Eric M. Patashnik afirmou, “what is required to initiate policy reform should not be confused with what is required to sustain it” (Patashnik: 2008, 155).

[56]. Becker: 1976, 33.

[57]. Deve-se levar em conta que esse instrumento sofreu limitação após decisão do TCU. Ver TCU obriga Itamaraty a limitar salários de diplomatas. Agência Estado. 7 de agosto de 2013.

[58]. Considerando a lotação de postos de 2014, isso atingiria 137 das 410 vagas em postos A. Existiam, neste ano, 194 vagas em postos D e a permanência nestes postos, de acordo com dados de anos anteriores, é em média oito meses menor se comparada com as para postos A. Esse sistema já foi implementado com sucesso anteriormente, ainda que em pequena escala. Ver, por exemplo, Portaria Nº 370, de 31 de agosto de 2004.

[59]. Este quantitativo foi feito de acordo com os números de 29 de junho de 2012 e 28 e 31 de dezembro de 2012. Há grande variação no número de promoções de um ano para outro, de forma que esta sugestão demandaria estudo mais profundo do fluxo de promoções futuro da carreira.

[60]. Não é possível desagregar, no entanto, qual o número destas foi feito para substituições temporárias. Ministério das Relações Exteriores. Subsecretaria-Geral do Serviço Exterior. Relatório de Gestão do Exercício de 2011. Brasília, março de 2012. Ver Artigo 7 da Portaria N° 492, de 19 de agosto de 2010. Os 497 diplomatas que tomaram posse entre 1987 e 2004 (as turmas seguintes possuem várias pessoas ainda com atuação limitada à Secretaria de Estado) foram removidos de forma regular 1.955 vezes de 1989 até 2013, de acordo com dados do Diário Oficial da União, o que, em média, soma 81 remoções por ano. Isso quer dizer que, extrapolando os dados desse grupo para os 1.486 diplomatas da ativa em 2014, todo ano há uma perda equivalente à atividade 9687 dias/ano.

[61]. Ata da 23ª Reunião da Comissão de Estudo e Elaboração Final do Projeto de Reforma do Ministério das Relações Exteriores. 14 de janeiro de 1953.

Rogério de Souza Farias é visiting scholar do Lemann Institute for Brazilian Studies e associate do Center for Latin American Studies da Universidade de Chicago, Estados Unidos (rofarias@gmail.com);

Géssica Carmo é  Bacharelanda em Relações Internacionais pela Universidade Federal de Uberlândia – UFU (gessicafdcarmo@gmail.com) Esta pesquisa foi viabilizada por intermédio de uma bolsa de pós-doutorado do CNPq. Os autores agradecem aos mais de dez leitores que, anonimamente, leram e comentaram versões anteriores do texto. Toda responsabilidade sobre omissões e erros são dos autores. Atualizado em 17/6. 10:00 AM.

Como citar este artigo:

Mundorama. "Do Circuito Elizabeth Arden ao Circuito Global? A política de postos e remoções do Itamaraty, por Rogério Farias & Géssica Carmo". Mundorama - Revista de Divulgação Científica em Relações Internacionais, [acessado em 16/06/2015]. Disponível em: <http://www.mundorama.net/2015/06/16/do-circuito-elizabeth-arden-ao-circuito-global-a-politica-de-postos-e-remocoes-do-itamaraty-por-rogerio-de-souza-farias-e-gessica-carmo/>.

3 Comentários em Do Circuito Elizabeth Arden ao Circuito Global? A política de postos e remoções do Itamaraty, por Rogério Farias & Géssica Carmo

  1. Parabéns aos autores. Muito interessante a pesquisa. Ponderados e construtivos os comentários e sugestões. Seria positivo, igualmente, que os autores continuassem aprofundando a análise e as propostas com vistas a manter sua importante contribuição para o debate que se realiza quer dentro da instituição quer fora dela ((TCU, MPOG, e chegando talvez até o Parlamento).

  2. Republicou isso em Antônio Carlos Lessae comentado:

    A série espetacular de trabalhos sobre a formação da carreira diplomática brasileira que vem sendo escrita por Rogério Farias e Géssica Carmo agrega substantivamente ao que conhecemos sobre o Itamaraty e sobre a diplomacia.
    O artigo que republico abaixo se soma aos igualmente impactantes trabalhos anteriores da série, também veiculados em Mundorama. A série inteira merece ser lida com muita atenção:

    Filhos da democracia: os diplomatas brasileiros na Nova República (1985-2010);
    Filhos da democracia: a descarioquização da diplomacia brasileira;
    Alma mater diplomática: a formação acadêmica dos diplomatas brasileiros (1985-2010).