A questão regional na América do Sul: dilemas contemporâneos, por Diogo Monteiro Dario

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Organizações de caráter regional se multiplicaram desde o fim da Segunda Guerra Mundial, mas ganharam uma nova importância com o fim da Guerra Fria.  Nos anos 1990 a União Européia aprofundava o processo de integração e construía instâncias supra-nacionais, enquanto que os países periféricos como o Brasil viam as organizações regionais como estratégicas no processo de integração à economia global.  Contudo nos últimos anos o que se testemunhou foi a fragmentação dos fóruns regionais e uma diversificação cada vez maior das estratégias de cooperação no mundo globalizado.  Na América do Sul, em particular, diversas estratégias de integração e projetos de cooperação vem sendo tentados, formando um panorama complexo.  Nesse artigo analisaremos as transformações na reflexão sobre o papel das regiões e do regionalismo na política internacional e quais os desafios para a compreensão da arquitetura regional sul-americana.

Regionalismo e integração

A ênfase nos estudos sobre a região nos processos de integração regional que se verificou na década de 1990 pode ser atribuída a dois fatores: primeiramente à preocupação dos autores e tomadores de decisão de entenderem a experiência européia e generalizarem em suas análises dos demais casos a partir daquela experiência (Hurrell 2005, Serrano 2005).  A reflexão sobre o papel da região nos anos 1990 ficou marcado pela perspectiva neo-funcionalista: A interdependência geraria fortes incentivos para a integração do setor econômico, o que por sua vez aumentaria o grau de interdependência e geraria maior pressão para a integração de outros setores mais politicamente sensíveis. Ernst Haas caracterizou esse processo como ‘spillover’ ou transbordamento (Haas 2004).

O segundo é o de que a integração como estratégia para a política regional reflete a necessidade de muitos países periféricos de buscar uma expansão do mercado nacional de modo a se adequarem à unipolaridade e a globalização financeira como tendências que marcaram aquele momento.  Essa narrativa, que na literatura ganha o nome de ‘regionalismo aberto’, permitiria uma abertura gradativa que protegeria em alguma medida as empresas de uma competição que poderia soterrá-las, e dava poder de barganha aos países que podiam negociar em bloco em fóruns multilaterais como a OMC(Fawcett 2013).

Com o crescimento da China e dos países emergentes alternativas à estratégia de regionalismo aberto ganharam importância.  Como nos mostra Jorge Pereira (2014), diante da transição para um mundo mais multipolar- sobretudo em sua dimensão econômica, o conjunto de políticas que o regionalismo aberto foi desenhado para lidar (comércio e investimentos) foi progressivamente assumido pela nova agenda da cooperação sul-sul (ou do regionalismo cruzado, como ele a caracteriza).  Essa nova agenda também tem como seu principal objetivo expandir as opções de mercado dos agentes econômicos dos países em questão, mas oferecem maior flexibilidade para parcerias estratégicas.

Regionalismo e ordem

Isso torna muito mais complexa a reflexão a respeito de qual o papel da região na ordem internacional contemporânea.  Autores como Amitav Acharya (2004) Andrew Hurrell (2005) e Detlef Nolte (2011) defendem a centralidade desse conceito no cenário marcado pelo fim da Guerra Fria e o caráter restrito de pensá-la unicamente sob a perspectiva da agenda dos atores econômicos.  Mas é a contribuição de Barry Buzan e Ole Waever (2003; Buzan et al. 1998) que teorizam sistematicamente sobre como essa transição se dá, tendo como foco o campo da segurança.  Para os autores os padrões de cooperação e conflito que governavam o comportamento dos Estados durante a Guerra Fria eram determinados pela projeção global do poder das superpotências.  Com o fim do conflito bipolar, a superpotência remanescente não se projeta mais com a mesma intensidade sobre os diferentes espaços do globo (até pela ausência de uma ameaça militar unificada) e isso abre espaço para que as dinâmicas regionais ganhem proeminência no desenho dos padrões de cooperação e conflito que se observam. A região se tornaria então, mais do que uma estratégia econômica conveniente, o nível de análise adequado para a investigação de como a ordem internacional efetivamente funciona.

Regionalismo e hegemonia

A análise das organizações regionais entrou no momento que a literatura caracteriza como regionalismo pós-liberal, onde a premissa é de que é necessário ter uma visão mais ampla a respeito dos seus possíveis papéis.  Para Detlef Nolte(2011), de uma perspectiva analítica as estruturas de governança regional têm três dimensões características: uma dimensão funcional, onde, diante de um contexto de interdependência, um arranjo institucional supre demandas de regulação das externalidades transfronteiriças; uma dimensão de poder, na medida em que se constitui como um instrumento de dominação pela potência regional e como um instrumento usado pelas países menores para impor limites ao exercício arbitrário dos mais poderosos e obter concessões; e uma dimensão normativo-institucional, na medida em que permite à potencia regional ou à um grupo de Estados projetar uma visão de mundo e com isso multiplicar sua capacidade de influência na arena internacional.

Se tomamos como referência os critérios de Nolte, a América do Sul tem se mostrado como o caso mais rico para se apreciar a complexidade do regionalismo no ordenamento internacional.  Além de uma grande diversidade de organizações, elas se sobrepõem espacialmente e funcionalmente, com prerrogativas conflitantes e narrativas políticas e ideológicas distintas.  A própria demarcação dos limites do espaço regional(inter-americano, latino-americano ou sul-americano por exemplo) é objeto de contestação nessas instituições.  Nas diferentes estratégias que esse ambiente fragmentado permite aos atores, as dimensões funcional, de poder e normativa se entrelaçam.

Regionalismo e a configuração do espaço sul-americano

A literatura se divide em relação à esse quadro de fragmentação. Por um lado, a os que argumentam que o desenrolar recente desses projetos não é manifestação de uma integração bem sucedida, é sinal da exaustão do seu potencial (Malamud e Gardini 2012).  Eles defendem que o afastamento dos países da região inibe a consolidação de uma coesão mínima que serviria de base para uma estrutura regional unificada.

A premissa é a de que o papel da instituição deveria ser o de construir um espaço regional mais coeso.  Este oscilaria ao longo de um contínuo que vai da lógica do equilíbrio de poder, passando pela construção de regimes e até a noção de comunidade de segurança (pautada por uma lógica kantiana e marcada pelo compartilhamento de valores).  Organizações regionais sólidas e centralizadas aumentariam, como vimos, o poder de barganha de estados líderes em fóruns multilaterais. A fragmentação da região sul-americana estaria esgarçando a capacidade de seus atores de a utilizarem tanto para obter coesão interna quanto para projetar poder externamente.

Uma segunda opção é mais otimista e tem um caráter mais normativo.  Extraindo sua análise da experiência européia.  Com a sobreposição de funções por organizações regionais concorrentes, cada país pode escolher (‘pick and choose’) a combinação de organizações que se adéquam melhor aos seus interesses e às suas prioridades de política externa. Esse regionalismo ‘à La Carte’ entende a fragmentação como tendo efeitos positivos do ponto de vista contra-hegemônico.  A sobreposição de esferas concorrentes impede que qualquer país tenha poder de veto sobre algum assunto específico.

Contudo tanto a visão otimista quanto a pessimista são insuficientes para entender o que está em jogo nas decisões sobre cooperação e conflito porque ambas tentam definir suas preferências e estratégias de maneira abstrata.  Não consideram a singularidade da região e os processos de socialização nos quais esses autores estão envolvidos.  Frederico Merke (2014) desenvolve seu trabalho sobre o papel da cultura nas práticas diplomáticas que marcam as relações entre os países da América do Sul, e postula que esse processo é caracterizado por uma lógica de ‘concertación’.  Segundo ele países sul-americanos favorecem mecanismos de acomodação política que são tendentes a preservação da soberania, evitam o conflito mas não aprofundam a integração.  A opção por arranjos mais flexíveis e menos profundos não seria portanto produto de uma não disposição do Brasil como líder sul-americano de bancar os custos da integração, mas uma adequação à cultura que marca a prática diplomática da região.

Portanto para construir uma agenda de pesquisas sobre os impactos do regionalismo na América do Sul duas questões figuram de forma importante:

A primeira está diretamente relacionada com a questão apontada por Merke.  Para refletir de maneira consistente sobre o que está em jogo para os diferentes atores nas decisões referentes à construção do espaço regional, precisamos reconstruir a história incorporada à prática diplomática desses países em suas relações entre si.  É a partir da dinâmica na qual esses atores estão socializados que poderemos discernir o horizonte estratégico dos mesmos, seus trade-offs e limites de ação.

A segunda questão diz respeito a como diferentes narrativas sobre a região são instrumentalizadas para além das práticas diplomáticas através das quais esses fóruns são construídos.  Diferentes atores (partidos políticos, ONGs, grupos de interesses diversos) se posicionam em arenas políticas distintas tendo nas narrativas acerca da região um elemento mais ou menos central de estabelecimento de sua posição em relação a atores concorrentes.  O entendimento dessas dinâmicas poderia nos levar a uma compreensão mais ampla não só de estruturas regionais específicas, mas do regionalismo como um fenômeno, e de seu papel para a construção de um espaço social sul-americano.

Bibliografia:

  • Acharya, Amitav (2004) How Ideas Spread? Whose Norms Matter? Norm Localization and Institutional Change in Asian Regionalism. International Organization v.58, n.2, p.239-275.
  • Buzan, Barry et al. (1998) Security: a new framework for analysis. Boulder and London: Lynne Reinner Publishers, 239p.
  • Buzan, Barry and Ole Waever (2003) Regions and Powers: the structure of international security. Cambridge: Cambridge University Press, 564p.
  • Fawcett, Louise (2013)The History and Concept of Regionalism. UNU-CRIS Working Papers W-2013/5.
  • Haas, Ernst (2004) The Uniting of Europe: Politics, Social and Economic Forces, 1950-1957. Stanford: Stanford University Press, 3rd edition.
  • Hofman, Stephanie and Fréderic Mérand (2012) Regional Organizations à La Carte: the effects of Institutional Elasticity. In International Relations Theory and Regional Transformation, de T.V. Paul. Cambridge: Cambridge University Press, p.133-157
  • Hurrell, Andrew (2005) Regionalism and Regional Governance in the Americas. In Regionalism and Governance in the Americas: a continental drift, edited by Louise Fawcett and Monica Serrano. New York: Palgrave MacMillan, p.185-207.
  • Malamud, Andres and Gian Luca Giardini (2012) Has Regionalism Peaked? The Latin-American Quagmire and Its Lessons. In The International Spactator, vol. 47, n.1, p.116-133.
  • Merke, Frederico (2014) Neither Balance nor Bandwagon: South American International Society meets Brazil’s Rising Power. Paper prepared for the ISA-Flacso Conference, July 23rd-25th Buenos Aires, Argentina.
  • Nolte, Detlef (2011) Regional Powers and Regional Governance. In Regional Powers and Regional Orders, edited by Nadine Godehardt and Dirk Nabers. London and New York: Routledge, p. 49-67.
  • Pereira, Jorge G.(2014) Latin American Regionalism in a Multipolar World. Paper prepared for the ISA-Flacso Conference, July 23rd-25th Buenos Aires, Argentina.
  • Serrano, Monica (2005) Regionalism and Governance: a critique. In Regionalism and Governance in the Americas: a continental drift, edited by Louise Fawcett and Monica Serrano. New York: Palgrave MacMillan, p.1-23.

Diogo Monteiro Dario é membro do programa de pós-doutorado da Universidade Federal da Bahia – UFBA (diogomdario@gmail.com)

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