A disputa internacional em torno de infraestrutura, pensões e PPPs, por Diogo Ives

Aumentar a participação do setor privado na economia da China é um objetivo declarado do governo de Xi Jinping desde que ocorreu a 3ª Plenária do 18º Comitê Central do Partido Comunista em novembro de 2013. A elaboração de Parcerias Público-Privadas (PPPs) vem ganhado destaque como meio de se alcançar essa meta, como mostraram recentemente a criação de um órgão oficial específico e o lançamento de um guia com diretrizes governamentais para lidar com o assunto. (LOC, 2014)

Seguindo essa política, Li Keqiang, primeiro-ministro chinês e um dos principais economistas por trás da estratégia, anunciou, em abril de 2015, que incentivará a participação da iniciativa privada em investimentos de infraestrutura. Além de facilitar a burocracia, fornecer subsídios e conceder empréstimos de até 30 anos, permitirá que os investidores aloquem capital no setor através de fundos de private equity e compras de papéis emitidos por empresas estatais. (XINHUA, 2015) No mesmo mês, também foi anunciado que o fundo de pensão chinês passará a investir em infraestrutura municipal. (SCMP, 2015)

Outro responsável por essa orientação econômica é Lou Jiwei, ministro das Finanças. Em artigo publicado em 2011 no jornal Financial Times, quando ainda era diretor do fundo soberano da China, defendeu que investimentos em infraestrutura são eficazes para gerar crescimento econômico e que PPPs são o método mais rentável de conduzi-los. Afirmou também que atores domésticos nacionais devem atuar em conjunto com o capital estrangeiro e que seu país estaria disposto a se envolver mais em projetos no exterior. (FINANCIAL TIMES, 2011)

Em conformidade com essa ideia, a China vem aumentando a participação em projetos de infraestrutura pelo mundo e articulando concertações multilaterais que facilitem a sua atuação. Na V Cúpula dos BRICS, em 2013, os bancos de desenvolvimento dos cinco países assinaram um acordo para financiar projetos de infraestrutura na África. Também foi criado o Conselho Empresarial dos BRICS, a fim de dar mais espaço à iniciativa privada no bloco. No ano seguinte, durante a VI Cúpula, foi lançado o Novo Banco de Desenvolvimento, com o objetivo de aplicar US$ 100 bilhões na infraestrutura de países menos desenvolvidos. A instituição terá um centro regional na África do Sul para atender o continente africano.

A China também anunciou a criação do Banco Asiático de Investimento em Infraestrutura (BAII) em 2013. A instituição está aberta a adesões de países e também tem a meta de investir US$ 100 bilhões em obras. Lou Jiwei afirmou que o BAII oferecerá inicialmente empréstimos a governos e posteriormente considerará a realização de PPPs para executar projetos de infraestrutura. (BOAO FORUM, 2014) A instituição será especialmente importante para concretizar os planos chineses de integração física da Eurásia expressos na política de “One Belt, One Road”, a qual também será sustentada pelo Fundo de Infraestrutura da Rota da Seda (US$ 40 bilhões), lançado por Pequim em novembro de 2014.

O desenho dessas instituições obedece à vontade da China de ter mais autonomia no sistema econômico mundial e de aumentar a sua independência em relação ao Banco Mundial e ao Banco Asiático de Desenvolvimento, dos quais é membro. Ambas as organizações fazem investimentos em infraestrutura pelo mundo, porém os Estados Unidos e o Japão são seus maiores acionistas. Os dois aliados sempre resistiram aos pedidos da China para reformular as cotas de participação nos órgãos. Agora, reagem à sua política de investimentos, buscando novos meios de conter o seu poder crescente enquanto negociam a Parceria Trans-Pacífica.

O Banco Mundial aumentou em 45% os gastos em projetos de infraestrutura entre 2013 (US$ 16,7 bilhões) e 2014 (US$ 24,2 bilhões), assim como lançou uma iniciativa própria voltada para investimentos na área. Chamado de “Global Infrastructure Facility”, o programa quer estimular articulações entre governos e entes privados, fornecendo assistência técnica quando preciso. A instituição calcula que cerca de US$ 1 trilhão por ano é necessário para suprir as demandas de infraestrutura nos países de renda média e baixa até 2020. PPPs seriam a melhor forma de se alcançar esse montante, dado que os governos não teriam meios fiscais suficientes para atuarem sozinhos. (WORLD BANK, 2014)

Ao colocar-se como articulador dos projetos, o Banco Mundial quer estimular a confiança do setor privado, que teria “uma falta de vontade em fazer investimentos mais complexos, arriscados e de longo prazo” em países em desenvolvimento. (WORLD BANK, 2014) Diante da crise econômica internacional que aumenta a indisposição de investidores, a instituição vem defendendo uma nova estratégia de captação de recursos:

É necessária uma abordagem inovadora para mobilizar outras fontes de financiamento privado para projetos de infraestrutura, tais como investidores institucionais – uma grande fonte de capital de longo prazo. Atualmente, menos de 1% dos fundos de pensão são alocados diretamente em projetos de infraestrutura, e a maioria desse valor está em economias avançadas. (WORLD BANK, 2014)

Estados Unidos e Japão detêm os dois maiores fundos públicos de pensão do mundo. (SWFI, 2014) Além desse tipo de capital, o Banco Mundial quer atrair seguradoras e fundos de private equity aos investimentos em infraestrutura. Empresas como Citibank, HSBC, AXA, Blackrock e Macquarie já aderiram ao programa. Jim Yong Kim, presidente do Banco Mundial, estima que os fundos de pensão e as seguradoras tenham US$ 80 trilhões em ativos, mantidos ainda à distância de projetos de infraestrutura. (ESTADO DE S. PAULO, 2014)

A estratégia do Banco Asiático de Desenvolvimento segue o mesmo caminho. Desde que assumiu a presidência da instituição em 2013, Takehiko Nakao aumentou o capital para investimentos, simplificou procedimentos para concessões, deu mais espaço para o setor privado e criou uma divisão especialmente voltada para desenvolver PPPs. (IFRASIA, 2015) Nakao já declarou que fundos de pensão e de seguros cresceram devido ao envelhecimento da população e atualmente precisam ser investidos a longo prazo para se valorizarem. (ADB, 2014) Evitar déficits em sistemas previdenciários é um problema especialmente importante para o Japão.

O uso dessas novas fontes de recursos para projetos de infraestrutura foi originalmente pensado nos Estados Unidos em 2007, quando foi proposta no Congresso – com a recomendação do banco Goldman Sachs – a criação de um banco nacional de infraestrutura que elaborasse PPPs e recebesse dinheiro de fundos de pensão. (BLOOMBERG, 2008) O projeto também passou a ser debatido no Reino Unido em 2012, incentivado pelo banco Lloyds. (TELEGRAPH, 2012) Contudo, o plano não foi concretizado nos dois países.

Agora, bancos multilaterais comandados por Estados Unidos e Japão adotaram a ideia e estão sendo seguidos pela China. Além dela, seus parceiros no BRICS vêm anunciando, desde o início de 2015 e de forma individual, que buscarão o apoio de fundos de pensão para investir em infraestrutura. No caso do Brasil, o ministro da Fazenda, Joaquim Levy, declarou que quer diminuir o papel do BNDES no setor e aumentar a participação do mercado de capitais, sobretudo atraindo os fundos de pensão dos Estados Unidos e do Reino Unido. (INV. INS., 2015)

Há uma mesma estratégia entre todos os países: utilizar PPPs para retirar recursos da esfera financeira e aplicá-los na infraestrutura da economia produtiva. Após uma era de desregulamentação financeira expandir o volume de dinheiro que circula no sistema financeiro, PPPs passaram a ser vistas como a saída para Estados fiscalmente constrangidos se valerem desses recursos. Trata-se de um modelo institucionalizado pela primeira vez no governo do britânico John Major (1990-97), ex-ministro da Economia de Margareth Tatcher (1979-90).

A disseminação que se prevê das PPPs é explicada por uma conjuntura na qual a estabilidade do crescimento econômico dos países emergentes demanda níveis maiores de produção e de comércio internacional a custos menores, ao mesmo tempo em que quantidades trilionárias de dinheiro foram liberadas pelo Ocidente através de políticas de emissão monetária, redução de taxas de juros e cortes de gastos públicos para responder à crise internacional.

Nesse contexto, o capital financeiro ocioso dos países desenvolvidos pode encontrar um retorno satisfatório em investimentos que têm um longo prazo de retorno em países em desenvolvimento. A questão fundamental é a qual poder político este recurso ficará atrelado e sob quais condições. O Estado que for eficiente em alocá-lo controlará a reprodução desse capital, ganhará produtividade econômica e terá acesso a novas rotas estratégicas ao redor do mundo.

Referências

  • ADB. Remarks by ADB President Takehiko Nakao at the 7th Asian Financial Forum. Publicado em 13 de janeiro de 2014. Disponível em http://www.adb.org/news/speeches/remarks-president-takehiko-nakao-7th-asian-financial-forum. Acesso em 30 de abril de 2015.
  • BLOOMBERG. U.S. Must Spend More on Infrastructure, Senator Says. Publicado em 11 de março de 2008. Disponível em http://www.bloomberg.com/news/articles/2008-03-11/us-infrastructure-needs-more-cash-senate-banking-head-says. Acesso em 29 de abril de 2015.
  • BOAO FORUM. Lou Jiwei’s speech. Publicado em 4 de julho de 2014. Disponível em http://english.boaoforum.org/iciatfc/14175.jhtml. Acesso em 29 de abril de 2015.
  • ESTADO DE S. PAULO. Banco Mundial vai financiar projetos de infraestrutura. Publicado em 9 de outubro de 2014. Disponível em http://internacional.estadao.com.br/noticias/geral,banco-mundial-vai-financiar-projetos-de-infraestrutura,1574326. Acesso em 29 de abril de 2015.
  • FINANCIAL TIMES. China can help west build economic growth – By Lou Jiwei. Publicado em 27 de novembro de 2011. Disponível em http://www.ft.com/intl/cms/s/0/e3c5aacc-18ed-11e1-92d8-00144feabdc0.html#axzz3Yf9nHAIF. Acesso em 28 de abril de 2015.
  • IFRASIA. Ringing the changes. Publicado em abril de 2015. Disponível em http://www.ifrasia.com/ringing-the-changes/21194818.article. Acesso em 29 de abril de 2015.
  • INV. INS. Levy quer atrair recursos de fundos de pensão estrangeiros para infraestrutura. Publicado em 20 de abril de 2014. http://investidorinstitucional.com.br/index.php/br/investidoronline/13540-levy-infraestrutura-no-brasil-e-oportunidade-para-fundos-de-pensao-dos-eua-e-reino-unido.html. Acesso em 13 de maio de 2015.
  • LOC. China: Guidelines on Public-Private Partnerships Issued. Disponível em http://www.loc.gov/lawweb/servlet/lloc_news?disp3_l205404246_text. Acesso em 28 de abril de 2015.
  • SCMP. China’s pension fund seeks bigger returns as ageing population triggers fear of shortfall. Publicado em 4 de abril de 2015. Disponível em http://www.scmp.com/news/china/article/1755597/chinas-pension-fund-quest-bigger-returns. Acesso em 29 de abril de 2015.
  • SWFI. Ranking for public fund assets. Última atualização em dezembro de 2014. Disponível em http://www.swfinstitute.org/public-fund-league-table/. Acesso em 29 de abril de 2015.
  • TELEGRAPH. Why should pension funds back an infrastructure bank? Publicado em 5 de março de 2012. Disponível em http://www.telegraph.co.uk/finance/newsbysector/banksandfinance/9122173/Why-should-pension-funds-back-an-infrastructure-bank.html. Acesso em 29 de abril de 2015.
  • WORLD BANK. Global Infrastructure Facility. Publicado em 8 de outubro de 2014. Disponível em http://www.worldbank.org/en/topic/publicprivatepartnerships/brief/global-infrastructure-facility. Acesso em 23 de abril de 2015.
  • XINHUA. China encourages private investment in infrastructure, public services. Publicado em 21 de abril de 2015. Disponível em http://news.xinhuanet.com/english/2015-04/21/c_134171453.htm. Acesso em 28 de abril de 2015.

Diogo Ives é mestrando em Ciência Política na Universidade Federal do Rio Grande do Sul – UFRGS (diogoives@gmail.com)

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