“O Diabo mora nos detalhes”: os desafios implícitos do framework de Lausanne para a aprovação de um acordo nuclear entre Irã e Estados Unidos, por Yuri Portugal Serrão Ramos

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Assim como previsto por diversos analistas de relações internacionais, foi adiado o prazo o estabelecimento de um acordo final sobre o controle das atividades do Irã no campo nuclear de modo a evitar a produção por parte deste de armas nucleares. Entretanto, o conjunto de negociações que se deu neste período não foi infrutífero: foi anunciado, no dia 02/04/2015, o framework de Lausanne[1], acordo provisório com uma série de pontos pré acordados entre Irã e Alemanha, China, Estados Unidos, França, Inglaterra e Rússia. No entanto, esse grande “passo à frente” não necessariamente implica que os deliberantes estejam mais próximos da linha de chegada. A deliberação a ser feita acerca de detalhes deste novo framework agreement tende a tornar o caminho deveras mais longo.

Indubitavelmente, o ponto mais sensível das negociações diz respeito a uma das poucas concessões a ser feita pelo E3/EU+3 ao Irã: o levantamento das sanções impostas após diversas tentativas frustradas de impedir o Irã de desenvolver ogivas nucleares. É consensual entre todos os participantes das negociações que as sanções devem ser completamente retiradas. Entretanto, o modo pelo qual esse processo deva se dar é fruto de profundo desentendimento.

O Irã advoga a remoção imediata das sanções econômicas a partir da data do início do possível acordo. Uma análise inicial atrelaria este fato ao profundo momento de recessão, alta de inflação e desemprego que o país vive atualmente[2]. O levantamento das sanções tem um potencial enorme de injeção de capital no país, visto que possibilitará ao Irã seu ingresso competitivo no mercado mundial de petróleo. A remoção das sanções também poderá fazer o Irã adentrar um momento de grande crescimento econômico, fator esse  que provavelmente atrairá um maior fluxo de capital estrangeiro ao país – aumentando ainda mais seu potencial de crescimento. Estes benefícios, entretanto, também poderiam ser alcançados (talvez em menor intensidade) com o levantamento gradual das sanções proposto pelos Estados Unidos, e não explicam por si só a insistência do Irã em uma remoção imediata de todas as sanções. Uma explicação para tal fato pode advir da atual situação política interna do país.

Em primeiro lugar, deve ser levado em conta que, para a validação do possível acordo, é necessária a permissão do líder supremo do Irã, Aiatolá Khamenei. Tradicionalmente, o supremo líder iraniano é políticamente alinhado com os hardliners, grupo composto majoritariamente por clérigos e militares ultra conservadores e que têm sua origem vinculada à Revolução Iraniana de 1979. Este alinhamento, além de ideológico, é estratégico: os hardliners controlam a Assembléia dos Peritos, órgão cuja finalidade é eleger, fiscalizar e, em casos extremos, depor o supremo líder do Irã. Os hardliners iranianos, logicamente, enxergam os benefícios do levantamento das sanções internacionais ao Irã. Entretanto, este grupo tende a não fazer concessões ao Ocidente, visto que o conflito Irã/Ocidente faz parte da identidade deste grupo desde a consolidação do Irã como uma república islâmica.

Contraposta aos hardliners está a atual gestão do executivo iraniano, representada pelo Presidente Hassan Rohani e pelo Ministro das Relações Exteriores Mohammad Javad Zarif – ambos reformistas moderados que propunham, desde o período eleitoral, a estabilização econômica do país pela busca de um maior alinhamento com o Ocidente e a busca pelo levantamento das sanções internacionais. Visando este fim, o grupo encabeça o engajamento no reconhecimento internacional do programa nuclear iraniano como um programa pacífico, contexto no qual estão inseridas as atuais negociações.

Tendo isto em mente, é possível entender o atual posicionamento do Aiatolá Khamenei acerca das negociações, que oscila entre a neutralidade e o pessimismo. O Aiatolá, em diversas oportunidades, declarou que não irá assinar um acordo que não preveja o levantamento imediato de todas as sanções, ação simpática aos hardliners e que conforma a atuação dos delegados iranianos nas negociações. Entretanto, há, em seus discursos, apoio implícito aos esforços de Rohani e Zarif, indicando que, contanto que o E3/EU+3 concorde em fazer concessões nesta e em algumas questões menores, um acordo pode vir a ser implementado. Embora não se envolva diretamente nas negociações, o Aiatolá se posiciona estrategicamente por meio de suas declarações. Um exemplo disso é sua alegação de crescente indisposição e incredulidade com um futuro tratado, algo que pode ser visto como um modo de pressionar os delegados internacionais acerca das possíveis concessões.

Os Estados Unidos, por sua vez, se posiciona pela retirada gradual das sanções internacionais ao Irã o que ocorreria conforme o país implementasse medidas previstas no futuro acordo, como o desmantelamento de centrífugas e sítios nucleares, a redução de estoques de urânio enriquecido, a implementação de um regime de inspeções aos sítios de exploração e enriquecimento nuclear e a destruição do núcleo do reator de água pesada de Arak. Embora durante as negociações a justificativa para esta opção resida no processo de trust-building necessário para o reconhecimento de um programa nuclear pacífico, os Estados Unidos, assim como o Irã, encontram uma forte oposição interna à promulgação de um futuro acordo.

A maior evidência desta oposição interna à um futuro tratado se encontra na Senate Bill 615- Iran Nuclear Agreement Review of 2015. Nesta, o Senado americano impõe ao executivo diversas restrições à aprovação dos possíveis acordos de não proliferação iranianos. Conforme sua última revisão, que data do dia 14/04/2015, o Secretário de Estado americano, John Kerry, deve elaborar um relatório contendo todas as medidas de contenção acordadas pelo Irã para a análise de suas implicações para a segurança nacional americana. Após um período de 30 dias previsto para a revisão do relatório, o Congresso americano poderá então recusar as medidas previstas no tratado, impedindo assim que o levante das sanções ocorra, algo que colocaria o tratado inteiro em xeque. Mesmo que a resolução do Congresso venha a ser vetada pelo Presidente Barack Obama, a Senate Bill 615 prevê um período adicional para a vigência das sanções após o veto, tempo este necessário para a mobilização do Congresso frente à medida presidencial.

Vemos então que os constrangimentos americanos nas negociações com o Irã estão muito além dos interesses inerentes ao tratado em si: apesar da alegada finalidade de consolidação da segurança nacional explícita na Senate Bill 615, nota-se o conflito inerente ao sistema bipartidário americano – o qual tende a inserir grandes medidas políticas num contexto de negociações e concessões entre os partidos. Isto pode ser verificado pela unanimidade de aceitação da Senate Bill 615 pelo Partido Republicano (opositor ao governo de Barack Obama) no Congresso Nacional Americano. Muito provavelmente a negociação dos termos de levantamento das sanções estará atrelada a diversos outros projetos políticos, que não têm relação alguma com a busca por um Irã não nuclear. Isto também impede os delegados americanos de fazerem concessões maiores nesta questão específica do acordo, dado que  isso implicaria em uma oposição ainda mais acentuada por parte dos republicanos, mas que leva a um impasse nas negociações com o Irã.

Além dos países diretamente envolvidos com as negociações, uma série de outros atores também se interessam pela negociação dos detalhes do framework de Lausanne. Talvez os maiores interessados na questão do levantamento das sanções ao Irã sejam os países do Golfo Pérsico. A situação destes Estados é complicada, pois o arranjo dos detalhes no possível tratado tem implicações tanto positivas quanto negativas para a região: se por um lado o eventual tratado irá neutralizar a possível ameaça de um Irã detentor de armamentos nucleares (e portanto, passível de expandir sua influência na região), a reinserção competitiva do quarto maior produtor de petróleo do mundo no mercado internacional não só enfraqueceria a economia já frágil dos países destes países, como tornaria também a economia do Irã mais estável, tornando o país cada vez mais forte (e portanto, passível de expandir sua influência na região). A percepção de que não dispõem de capacidade de influência decisiva para impedir ou definir os termos de um eventual acordo  leva os países do Golfo a  advogar em favor do levantamento gradual das sanções, visto que isso não só adiaria o retorno do Irã no mercado internacional de petróleo como ator competitivo, mas também tornaria este mercado menos instável, visto que a inserção imediata de 1,5 milhões de barris de petróleo por dia fortaleceria a tendência de manutenção do preço do petróleo patamares muito baixos.

Israel, por sua vez, semelhantemente aos países do Golfo, procura exercer pressão sobre o Irã. Entretanto, apesar da capacidade de Israel também se encontrar aquém da necessária para pressionar efetivamente no sentido da não realização do acordo, o país busca adotar uma estratégia alternativa: partindo do pressuposto de que o Irã não irá abrir mão de sua capacidade de desenvolvimento nuclear por completo e de que a não remoção das sanções acarretará na não realização de acordos, o país busca convencer o Congresso americano que um Irã economicamente mais forte é uma ameaça não só para a segurança nacional israelense como para a americana. Apesar de alguns sucessos, como a adoção da causa pela FOX News (um grande canal midiático americano, abertamente republicano), a recente descoberta da espionagem realizada pelo serviço de inteligencia israelense (Mossad) às negociações[3] e o frequente uso por parte do Primeiro Ministro Benjamin Netanyahu de informações inverossímeis e exageradas (muitas vezes contrastantes com as informações de seu próprio serviço de inteligencia) fragilizam as tentativas israelenses ao ponto de muitos congressistas americanos terem se retirado do Congresso durante sua última visita (incluindo alguns republicanos).

Há, certamente, uma gama extremamente ampla de interesses envolvidos, mesmo em uma negociação realizada, em teoria, de forma bilateral. Embora muitos tenham celebrado o framework de Lausanne como sinal de que as negociações estariam perto de seu fim, o vácuo de decisões deixado pelo documento abre um espaço muito grande para uma batalha que será agora travada por detalhes. Conforme apontado previamente, o sucesso das negociações nesta nova etapa não depende apenas da disposição do Irã e dos Estados Unidos de fazer concessões entre si, mas de um delicado arranjo de disposições endógenas e exógenas sobre as quais nenhuma das partes exerce controle total para assegurar um desfecho exitoso. Assim mesmo, as condições para tanto nunca foram tão favoráveis.

Yuri Portugal Serrão Ramos é membro do Programa de Educação Tutorial em Relações Internacionais da Universidade de Brasília -PET-REL e do Laboratório de Análise em Relações Internacionais – LARI (ypsramos@gmail.com)

[1] Oficialmente Parameters for a Joint Comprehensive Plan of Action regarding the Islamic Republic of Iran’s Nuclear Program

[2] http://www.tradingeconomics.com/iran/indicators

[3]http://www.theguardian.com/world/2015/mar/24/israel-spied-on-us-over-iran-nuclear-talks

1 Comentário em “O Diabo mora nos detalhes”: os desafios implícitos do framework de Lausanne para a aprovação de um acordo nuclear entre Irã e Estados Unidos, por Yuri Portugal Serrão Ramos

  1. NÃO SEI COM QUE MORAL OS PAÍSES DO CONSELHO DE SEGURANÇA , ALÉM PRINCIPALMENTE DE ISRAEL, TENTAM BLOQUEAR OS ENTENDIMENTOS (NETANYAHU JÁ DECLAROU QUE NÃO APOIA QUALQUER ACORDO E COMETEU A GROSSERIA DE INTERFERIR NA POLÍTICA EXTERNA DOS EUA): TODOS ESSES PAÍSES TEM BOMBA ATÔMICA E ISRAEL ESTOCA MAIS DE 200 NO DESERTO DE NEGUEV. POR QUE NÃO SE ACEITA A PROPOSTA DE LÍDER IRANIANO DE RECONHECER QUE TODO ORIENTE MÉDIO DEVE SER CONSIDERADO ZONA DE EXCLUSÃO DE ARMAS NUCLEARES?