Filhos da democracia: os diplomatas brasileiros na Nova República (1985-2010), por Rogério de Souza Farias & Géssica Carmo

“Baixos salários afastam jovens da carreira”, proclamou uma manchete no alto do jornal O Globo em 4 de novembro de 1974. A matéria analisava um estranho paradoxo. Com a posse do General Ernesto Geisel, na Presidência da República, e a escolha de Azeredo da Silveira, para a chefia do Ministério das Relações Exteriores, o Brasil implementava uma política externa arrojada e inovadora; o país entrara finalmente nos radares das grandes potências. Na economia, a expansão dos anos do milagre econômico e uma relativa abertura para os fluxos financeiros internacionais impulsionavam o país no encalço da prosperidade. A despeito dessa ascensão relativa no sistema internacional, a carreira diplomática não tinha atrativos para a juventude. Naquele ano, um dos que passaram no concorrido vestibular do Instituto Rio Branco (IRBr), a escola de formação da diplomacia, optou por abandonar os salões da política internacional pelo cargo de delegado de polícia do estado do Rio de Janeiro. Não foi o único. Nem os que já estavam no órgão aparentavam contentamento. 45 estavam agregados, perseguindo atividades mais lucrativas e/ou interessantes no setor privado ou em outras áreas do governo. Como consequência, havia mais de 80 cargos vagos na carreira e os números de inscritos no vestibular era cada vez menor — se em 1966 atingira o pico de 414 concorrentes, em 1973 mergulhara para 196. Alguns anos depois, sussurrou-se até a hipótese de simples extinção do IRBr. Desde 1961, os salários no exterior sofreram uma desvalorização de 40%; no Brasil, a situação ainda era pior, com remunerações extremamente baixas. As atividades do órgão também não pareciam desafiadoras. Para muitos jovens inconformados com o regime militar, era atuar na vitrine do país para um mundo progressivamente menos receptivo para uma ditadura. Os encantos da diplomacia eram ainda menores pelo fato de o ministério e, posteriormente, o IRBr, terem sido transferidos para Brasília, na época, considerada um desterro [1].

Em março de 2005, quase trinta anos após o relato pessimista, o espírito era outro. 10.161 candidatos (quase quatro vezes mais do que no ano anterior) disputaram trinta e cinco vagas do concurso. De norte a sul do país, havia um renovado interesse pela carreira [2]. O que se passou nesse período para uma mudança tão abrupta?

Em comemoração aos setenta anos da criação do IRBr, publicaremos uma série de artigos sobre a diplomacia brasileira do ponto de vista profissional, tentando explicar essa transição. O nosso foco será nos diplomatas que acederam no órgão de 1985 a 2010, e o objetivo será observar a evolução do método de recrutamento, a composição dos servidores contratados e a carreira do grupo no período. Também serão examinados temas como a situação da mulher na diplomacia brasileira e a evolução da rede de postos do país no exterior.

A preocupação com o recrutamento dos diplomatas brasileiros estava presente já na criação do próprio Estado nacional e refletia uma tendência internacional mais ampla. A França napoleônica começou a utilizar o concurso público como uma regra geral no seu serviço exterior; o Reino Unido, em 1856; pouco tempo depois, na Bavária, já era famosa sua prova de 36 horas (em oito dias) de duração; e, no Reino Unido, exames foram introduzidos em 1856; na Áustria, em 1851 [3]. No Brasil, não obstante ser previsto legalmente em 1842, a primeira ata em que é possível identificar o uso do concurso público é de 1868 [4].

Foi somente durante a Primeira Guerra Mundial que tais certames foram promovidos de forma regular no país. Apesar de o objetivo da série de artigos da qual este faz parte ser focado no período de 1985 a 2010, o objetivo aqui é apresentar uma visão global sobre a utilização de concurso público no Itamaraty. Os dados ainda são preliminares, mas espera-se com esse primeiro esboço dar uma perspectiva mais ampla para o tema ser trabalhado nas próximas contribuições.

O primeiro dado importante é a realização de 31 seleções entre 1868 e janeiro de 1945. O primeiro foi para o cargo de amanuense e três candidatos disputaram mesmo número de vagas. Todos já trabalhavam como praticante no órgão e um deles, Frederico Affonso de Carvalho, era filho do presidente da banca do concurso. A concorrência, excluindo dois casos, nunca passou de dez candidatos por vaga.

Entre 1946 e 1995, por sua vez, temos disponíveis 58 concursos. O primeiro certame promovido pelo Instituto Rio Branco, na época chamado de vestibular, teve 300 candidatos. Foi extremamente elevado, considerando a média de 76 candidatos/concurso entre 1930 e 1945. Seria, contudo, uma exceção. Somente em 1956 a marca seria ultrapassada.

O gráfico abaixo apresenta o número de vagas (do edital dos concursos) com o número total de candidatos por certame. Entre 1944 e 1955, com exceção do concurso de 1946, o patamar permaneceu o mesmo.  É muito difícil, contudo, detectar o que ocorreu para justificar o salto posterior. Certamente não foi o número de vagas passíveis de serem preenchidas (em roxo), pois apesar de terem se elevado em 1956, permaneceram na média estáveis até 1964.

Grafico 1

Gráfico 1: Candidatos/concurso e vagas anuais (1930-1964). Espaços em branco equivalem à ausência de dados.

O período após 1985, foco do nosso estudo, nos próximos artigos, guarda várias mudanças. O patamar existente desde o final da década de 1970, de cerca de mil candidatos por concurso, permaneceu até 1995, quando abruptamente começa a dar saltos praticamente anuais. Talvez a razão para essa súbita mudança tenha sido o fato de os estudantes já serem nomeados terceiros secretários antes de se formarem IRBr. Isso teve grande impacto do ponto de vista financeiro. No ano anterior, alunos casados tinham uma bolsa de R$ 460 reais (cerca de quatro salários mínimos e meio). Em 1997, quando já eram nomeados terceiros secretários, o salário inicial subiu para R$ 2690,00 (mais de vinte e dois salários mínimos). Nos anos seguintes, o nível salarial permaneceu se elevando, tornando a carreira mais atrativa do ponto de vista financeiro.

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Gráfico 2: Canidatos/concurso e vagas anuais (1986/2013). Espaços em branco equivalem à ausência de dados.

Ao analisar a tabela abaixo, que apresenta o número de candidatos por vaga, nos anos disponíveis, pode-se afirmar que o período de 1995 a 2010 compreendeu a maior expansão de interessados na carreira, saindo de uma faixa que ia de 26 a 55 candidatos por vaga, para um nível superior. Considerando os dados das seleções promovidas no primeiro governo Dilma Rousseff, contudo, tudo indica que se retornará para um padrão mais baixo, provavelmente entre 100 e 150 candidatos por vaga. Será analiticamente interessante notar se as seguidas rodadas de publicidade negativa dos últimos anos da diplomacia brasileira terão impacto nesse quadro, especialmente se haverá um retorno para a situação negativa do início da década de 1970.

grafico 3

Gráfico 3: Concorrência de candidatos por vaga por ano.

Nesta contribuição, apresentaremos alguns números gerais sobre o grupo de diplomatas que denominamos de “Filhos da Democracia”, aqueles que prestaram concurso e tomaram posse do governo Sarney até o fim do governo Lula. Nesse grupo, estão 1131 diplomatas. Como base de comparação, serão utilizados os 288 servidores que acederam no Itamaraty de 1930 e 1945. A escolha por essa linha de base decorreu tanto da disponibilidade de dados como pelo fato de a geração que acedeu ao Itamaraty a partir do governo Sarney o ter feito sob os olhares vigilantes deste grupo — Ramiro Saraiva Guerreiro, ministro das relações exteriores do general João Baptista Figueiredo, foi da última turma de concursos celebrados pelo DASP, tendo tomado posse em 1945.

O trabalho conceitual foi iniciado em 2011 e os primeiros anuários de pessoal utilizados para extrair dados foram os disponíveis na Biblioteca da Organização das Nações Unidas em Genebra. Depois, a pesquisa foi complementada com consultas aos arquivos e às bibliotecas do Itamaraty no Rio de Janeiro e em Brasília [5]. Além dos anuários de pessoal, foram utilizados os anuários do Instituto Rio Branco (vários anos), listas de antiguidades (vários anos) e o Diário Oficial da União.

Atualmente, na base de dados, há mais de mil e quinhentos diplomatas cadastrados — todos do período de 1930 a 1945 e de 1987 a 2010. São mais de cem categorias de informações divididas em seis tabelas. Em uma delas, referente às remoções e lotações, estão dispostas mais de treze mil casos.

Abaixo, no Gráfico 1, estão dispostos todos os casos divididos por períodos correspondentes aos mandatários presidenciais. Para simplificar analiticamente o trabalho, optou-se por reunir o governo Collor e Itamar sob uma mesma categoria.

grafico 4

Gráfico 4: Número de posses por período selecionado.

Esse gráfico, contudo, é inadequado para se ter uma visão precisa da evolução da entrada de diplomatas brasileiros por compreender número distinto de anos; enquanto o período varguista tem quinze; o de Collor/Itamar tem só quatro. É necessário desagregá-los. Os Gráficos 2 e 3, abaixo, fazem isso. Eles demonstram que o último quinquênio da administração Lula foi uma ruptura histórica no padrão de recrutamento do órgão. O Gráfico 3 é particularmente relevante e mensura o número total de dias de cada período dividido pelo número de diplomatas contratados. Observa-se que, nos quinze anos do período da Revolução de 1930, um diplomata era contratado, em média, a cada 76 dias. Entre o governo Sarney e FHC, esse padrão muda para entre 22 e 13. No governo Lula, no entanto, um diplomata foi contratado em média a cada quatro dia [6]. Esse ritmo foi inédito. Dados preliminares do governo Dilma Roussef, no entanto, indicam que esse padrão não foi mantido.

grafico 5

Gráfico 5: Número de posses por ano (1987-2010).

grafico 6

Gráfico 6: Média de dias para a contratação de um diplomata. Observação: no período de 1930 a 1938 contabilizaram-se os das carreiras de Secretaria de Estado e Consular.

Mas o que determina o número anual de pessoal recrutado? Isso pareceu envolver três variáveis. A primeira é a percepção sobre a disponibilidade orçamentária do Estado e o crescimento econômico do país. A expansão da arrecadação, associada ao crescimento econômico, impactou a variação do ritmo de contratações. Deve-se, no entanto, levar-se em conta a defasagem entre um e outro. Até meados da década de 1990, a posse só era realizada pelo menos após dois anos da decisão sobre a contratação de mais diplomatas. A decisão de elevar o número de contratados anuais de um patamar anual médio de 35 para 100 tomada em 2006, por exemplo, teve impactos por quatro anos consecutivos. Outro aspecto a salientar é que períodos de baixo crescimento ou recessão, entre 1985 e 2010, não levaram a uma queda correspondente no ritmo das contratações. Isso é distinto do que ocorreu em outros períodos — nos primeiros anos após a Revolução de 1930, na gestão Raul Fernandes (durante o governo Café Filho), e nos primeiros anos do governo Dutra.

A segunda variável é o próprio sistema internacional. O número de postos no exterior e, por conseguinte, o de diplomatas necessários para lotá-los, é influenciado pelo número de Estados e a natureza do sistema internacional — o mesmo pode-se dizer da lotação do Itamaraty em suas várias Subsecretarias, Departamentos e Divisões. De 1913 para 1919, houve um aumento de 71% do número de servidores das três carreiras centrais, muito em decorrência da Primeira Guerra Mundial — elevação maior do que a do período que vai de 1902 a 1912. Já a Segunda Guerra teve efeitos contraditórios. Se, por um lado, expandiu o número de diplomatas, se comparado com a década de 1930, por outro, em decorrência da natureza do conflito, que fechou vários postos no exterior,  reduziu o ritmo das nomeações. Os candidatos que passaram no concurso de 1944, dessa forma, só foram nomeados, e mesmo assim aos poucos, a partir do ano seguinte [7]. O movimento de descolonização, nas década de 1950 e 1960, e o fim da Guerra Fria tiveram igualmente efeitos, ainda não que imediato, algo que ocorreu em diversos países [8].

A terceira variável, talvez, mais importante, é o julgamento de necessidade. Isso corresponde, em geral, ao perfil de interesses da política externa. Como observaremos nos próximos artigos, há gestões em que o interesse presidencial pelas relações exteriores é maior, ocasionando uma expansão do setor, enquanto, em outras, há uma paralisação ou redução. O período Geisel é caracterizado pela literatura como de grande expansão da agenda brasileira no plano externo, o que ocasionou uma elevação das contratações. No período Raul Fernandes (gestão Café Filho) o ministério passou por dificuldades em recompor sua força de trabalho não só em decorrência dos constrangimentos orçamentários, mas de uma agenda enxuta defendida pelo próprio ministro. A relação entre o Itamaraty e a Presidência é fator relevante. No final do governo JK, a criação da Operação Panamericana criou a necessidade de execução de uma reforma do serviço exterior para, entre outros aspectos, aumentar o quadro de servidores — algo realizado no início da década de 1960. Como observaremos em um artigo futuro, mesmo em períodos em que não há grande folga fiscal, como no governo Figueiredo, a queda não foi tão abrupta como seria possível imaginar.

O dado relevante, contudo, é o número líquido de diplomatas — subtraindo as mortes, aposentadorias, exonerações e demissões das contratações anuais. A base de dados atualmente não dispõe das informações dos quarenta anos anteriores à 1985. Mas pode-se fazer um exercício tentativo aplicando a média de 32 anos de carreira do grupo dos 166 diplomatas que entraram por concurso de 1930 a 1945. Utilizando tal artifício, teríamos 682 diplomatas desligados entre 1985 e 2010 e 1093 diplomatas contratados no mesmo período (número real) — uma expansão do número global de diplomatas na ativa. A manutenção desse ritmo no futuro, contudo, será desafiador. De 2015 a 2034, haveria desligamentos de 27 a 52 diplomatas, em uma média de vinte e cinco por ano. Como a média histórica de contratações, sem contar o período das turmas de 100, foi entre 30 e 35, haveria um leve aumento da força de trabalho total. Essa situação, porém ficará crítica nos anos seguintes, quando cerca de 600 diplomatas se desligariam em sete anos.

Há algumas limitações nesse exercício prospectivo. Os dados são de um período em que a expectativa de vida era mais baixa e há a possibilidade de, no futuro, aumentarem os pré-requisitos para a aposentadoria e a idade máxima no serviço público (atualmente de setenta anos). Mesmo assim, tal situação somente postergaria a queda abrupta no número de servidores. É necessário que o Ministério, em seu planejamento estratégico de longo prazo, tenha em mente essa evolução, e, em especial, tome nota dessa abrupta queda ao reformar, no futuro, os mecanismos de promoção e transferência para o quadro especial.

grafico 7

Gráfico 7: Projeção de aposentadorias tendo como base uma média de 32 anos de carreira para cada diplomata (2014-2042).

Referências

  • Calábria, Mário. Memórias (de Corumbá a Berlim). Rio de Janeiro: Record, 2003.
  • Cecil, Lamar. The German diplomatic service, 1871-1914. Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1976.
  • East, Maurice A. e Dillery, C. Edward. The United States: the State Department’s post-Cold War status. In: Hocking, Brian. Foreign ministries: change and adaptation. New York: St. Martin’s Press, 1999. p. 226-47.
  • Godsey Jr., William D. The culture of diplomacy and reform in the Austro-Hungarian foreign office, 1867-1914. In: Mosslang, Markus e Riotte, Torsten. The diplomat’s world: a cultural history of diplomacy, 1815-1914. Oxford: Oxford University Press, 2008. p. 59-81.
  • McCarthy, Helen. Women of the world: the rise of the female diplomat. London: Bloomsbury, 2014.
  • Neumann, Iver B. Norway. The Foreign Miistry: bracketing interdependence. In: Hocking, Brian. Foreign ministries: change and adaptation. New York: St. Martin’s Press, 1999. p. 152-69.
  • Steiner, Zara. The Foreign Office and foreign policy, 1898-1914. London; New Jersey: Ashfield Press, 1986.
  • Whitcomb, Edward A. Napoleon’s diplomatic service. Durham, N.C.: Duke University Press, 1979.

[1] O Globo; Anuário do IRB; Diário Oficial da União (DOU) • 19/05/1966 • Seção 1 • Pg. 35; O Globo; Anuário do IRB; Diário Oficial da União (DOU) • 25/08/1972 • Seção 1 • Pg. 19; Rio Branco não será extinto e terá novo critério de seleção. O Globo. 6 de junho de 1982. A hipótese de extinção do Instituto não era nova. Em uma reunião da Comissão de Reforma na década de 1950, San Tiago Dantas afirmou: “. Ata da 22a Reunião. 8 de janeiro de 1953.

[2] Itamaraty: quadruplica o número de inscritos. Jornal do Brasil. 29 de março de 2005.

[3] Cecil: 1976, 26; Godsey Jr.: 2008, 55; Mccarthy: 2014, 14-9; Steiner: 1986, 16; Whitcomb: 1979, 78.

[4] De Alexandre Affonso de Carvalho para João Silveira de Souza. Concursos, relatórios, resultados finais. 26 de maio de 1868. Lata 580. Maço 1. AHI-RJ. Convém notar que até 1931 havia três carreiras distintas (Secretaria de Estado, Consular e Diplomática) e somente em 1938 foi finalizada toda a unificação.

[5] Apesar de ter dispendido recursos e tempo consideráveis na digitalização desses anuários, hoje a maioria dos publicados entre 1916 e 1974 estão disponíveis no sítio eletrônico da hemeroteca da Biblioteca Nacional.

[6] Convém reforçar que esse cálculo é só hipotético, pois as datas de posse geralmente são somente um ou dois dias por ano.

[7] Ver anuários do Itamaraty do período. Sobre impacto do conflito, ver memórias de Mário Calábria (Calábria: 2003) e relatórios internos. Maço 35.888. Arquivo Histórico do Itamaraty. Rio de Janeiro.

[8] Ver, como exemplo, East e Dillery: 1999, 235; Neumann: ibid., 157

Rogério de Souza Farias is Visiting scholar do Lemann Institute for Brazilian Studies e associate do Center for Latin American Studies da Universidade de Chicago, Estados Unidos (rofarias@gmail.com);

Géssica Carmo é bacharelanda em Relações Internacionais pela Universidade Federal de Uberlândia – UFU.

2 Comentários em Filhos da democracia: os diplomatas brasileiros na Nova República (1985-2010), por Rogério de Souza Farias & Géssica Carmo

  1. excelente trabalho, roger. essa base de dados pode ajudar em muitos estudos futuros. ainda mais se vcs puderem ampliar para outros países da região. só teria uma observação a fazer: a ampliação do número de candidatos a partir de 1995 pode ser resultado do aumento do número de cursos de graduação em relações internacionais e áreas afins. grande abraço!