Em busca de prestígio internacional? A Política Externa Brasileira para a obtenção de assentos permanentes na Liga das Nações e na ONU (1921-1926; 1994-2010), por Natália Bandeira Ramos Coelho

A recorrência, na política externa brasileira, da meta de inserir o país como membro permanente nos conselhos reservados às grandes potências mundiais provocou a indagação sobre quais teriam sido as motivações subjacentes às candidaturas brasileiras, as causas de seu fracasso no passado e as dificuldades encontradas no pleito mais recente. Se a busca por prestígio foi motivação demasiadamente genérica e insuficiente para justificar tais candidaturas (Vargas, 2008), é inegável que essa foi significativa força motriz do insistente pleito brasileiro, sobretudo na campanha feita na década de 1920. Não somente a meta de conquistar prestígio variou, mas também a definição de prestígio sofreu alterações ao longo das candidaturas. Percebeu-se, contudo, que, mesmo com distintas nuances e ênfases, o desejo de alcançar um status diferenciado na arena internacional representou um traço de continuidade da política externa brasileira.

No que tange às considerações metodológicas, utilizou-se, prioritariamente, o raciocínio indutivo, característico dos métodos históricos, embasado na coleta de dados e na interpretação dos fatos, aliado, subsidiariamente, ao raciocínio dedutivo, típico de trabalhos teóricos em relações internacionais. A análise empreendida foi intraestatal e diacrônica, pois abordou seu objeto em dois momentos históricos distintos. Ao combinar o caráter intranacional com o intertemporal, permitiu enumerar de forma mais evidente as principais influências sobre as aspirações.

Tendo em vista a ausência dos EUA da Sociedade das Nações, em virtude da não ratificação do Tratado de Versalhes pelo Congresso norte-americano, o Brasil tornou-se o único país do continente a sentar-se no Conselho Executivo daquela organização. Dessa forma, quando ocorreu a primeira alocução do Brasil na primeira reunião formal do Conselho, em 16 de janeiro de 1920, mesmo antes de ter sido estabelecida a meta por um assento permanente, Gastão da Cunha, então embaixador do Brasil em Paris, inaugurou o argumento que viria a ser a pedra angular da candidatura brasileira ao Conselho: o de o país ser o representante da Américas (Garcia, 2006).

Durante a administração do presidente Epitácio Pessoa não foi estabelecida uma política que visasse à consecução de uma cadeira permanente no Conselho para o Brasil (Santos, 1995). Apenas na gestão de seu sucessor, Artur Bernardes, a candidatura do Brasil foi elaborada de forma consistente, tendo sido, inclusive, elevada à posição de principal meta da diplomacia nacional. A comparação entre as políticas externas dos dois presidentes demonstra que, enquanto Pessoa desenvolveu uma política de “baixo perfil”, satisfeito com a posição de “sócio menor na aliança dos vencedores” (Garcia, 2006: p. 359), Bernardes buscou a ascensão do status internacional do Brasil ao patamar simbólico de grande potência, a despeito das deficiências do país naquele quadrante da República Velha. 

Em setembro de 1994, durante os últimos meses do governo do presidente Itamar Franco, o Brasil formalizou suas pretensões acerca de ocupar um assento permanente no Conselho de Segurança da ONU. A candidatura foi lançada pelo então chanceler Celso Amorim, considerado um dos seus principais idealizadores. O discurso responsável por tornar pública e oficial essa ambição foi proferido, na 49a Assembleia Geral, pelo próprio chanceler.

A atitude prevalecente na Era Cardoso apresentou a candidatura de forma cautelosa. O presidente e o chanceler afirmavam que o país não se mobilizava em uma campanha, mas se mostrava apto a assumir essa responsabilidade, caso fosse escolhido para exercer tal função em nome da América Latina (Barreto, 2012a). Paulo Roberto de Almeida observou que o país se comportou, nesse período, como “candidato não insistente” (Almeida, 2004: p. 166). Isto se deveu, principalmente, em razão do relacionamento com a Argentina, percebido como prioritário, e com a qual não se desejava criar uma linha de atrito. Cardoso chegou a declarar que, entre uma cadeira no Conselho e a amizade com a Argentina e os demais vizinhos, escolhia a segunda opção (Cardoso, 2006). As alterações da ênfase concedida à candidatura durante a gestão de FHC explicam-se, igualmente, pelos efeitos da crise financeira mundial e pelo fim do momentum favorável à reforma no âmbito da ONU. Dessa forma, a questão da reforma do Conselho recebeu maior destaque no início do governo, com auge em 1997, perdeu espaço nos anos seguintes, até praticamente sumir da agenda, em 1999-2000, e voltou timidamente ao discurso, em 2001 (Brigido, 2010).

O matiz auferido ao tema sob o comando de Lula foi pró-ativo e enérgico. Amorim acreditava que o prestígio advindo da participação do Brasil como membro permanente do Conselho seria “compensação suficiente” a todos os custos de empreender a campanha e às responsabilidades que esta condição acarretaria ao país. O governo Lula não compartilhava da percepção que a candidatura acarretaria desgaste nas relações com os países vizinhos latino-americanos, especialmente com a Argentina, e empregou iniciativas para obter apoio dos países da região.

Houve, portanto, significativa alteração de tônica entre a gestão de Cardoso e a de Lula no que diz respeito à condução da candidatura brasileira. A perspectiva analítica que parece melhor aplicar-se ao posicionamento brasileiro diante da reforma do Conselho foi a de autores, como Vaz (2004) e Vigevani & Cepaluni (2007), que defendem não ter ocorrido uma ruptura expressiva entre as políticas externas dos presidentes, mas, sobretudo, uma mudança de ênfase.

Em Era dos Extremos, Hobsbawm questiona “como comparar o mundo da década de 1990 ao mundo de 1914”. O autor responde à indagação ao alegar que não é possível compará-los em termos de contabilidade histórica de “mais e menos”, pois são “mundos qualitativamente diferentes em pelo menos três aspectos”, quais sejam: o mundo ter deixado de ser eurocêntrico; o mundo ter-se tornado uma unidade operacional única; e terem-se desintegrado os velhos padrões de relacionamento social humano (Hobsbawm, 1995: p. 21-23). Dessa forma, o historiador britânico já havia deparado com questionamento semelhante ao que se propôs esse trabalho, e suas conclusões podem servir para auxiliar a condução desta análise comparada.

Um dos aspectos transformadores do breve século XX, mencionados por Hobsbawm, foi o declínio europeu. As duas Grandes Guerras foram o ápice da passagem do centro de poder mundial do Velho Continente para o Novo Mundo. A Liga das Nações foi incapaz de acompanhar essa transição, e sua rigidez perpetuou-a eurocêntrica em um mundo que já não mais o era, contribuindo para seu fracasso e desintegração. A fundação das Nações Unidas foi, dessa forma, o marco do processo de decadência europeia e de soerguimento de nova ordem liberal, institucional, regimentada por Bretton Woods e patrocinada pelos EUA (Ikenberry, 2001).

O primeiro elemento de mudança na comparação dos pleitos brasileiros em prol de cadeiras permanentes nos Conselhos da SdN e da ONU consistiu, portanto, na alteração da ordem mundial sobre a qual a campanha se desenvolveu. O contexto internacional passou de eminentemente europeu, com resquícios de alianças e práticas diplomáticas que se remetiam ao ordenamento mundial do século anterior, o Concerto Europeu, para uma estrutura organizacional em que a presença e a importância dos EUA eram marcantes.

O Brasil, na candidatura de 1921 a 1926, buscou obter, por meio de ações orquestradas pelo Itamaraty, o apoio dos Estados Unidos para ocupar a vaga deixada pela potência norte-americana no Conselho. O valor dessa recusa não foi um fator preponderante nas causas que levaram o Brasil a não conseguir o assento permanente, até mesmo devido ao fato de os EUA não serem membros da Liga.

No pleito mais recente, o Brasil buscou receber semelhante aprovação, mas as réplicas foram ambíguas e efusivas, sendo a ausência de apoio dos EUA ao pleito brasileiro um dos principais obstáculos à concretização da meta de sentar-se em condição de igualdade com as grandes potências. Houve, portanto, um incremento exponencial da importância do apoio norte-americano nos cálculos estratégicos para a consecução desse desígnio da política externa brasileira, reflexo da transição ocorrida, no breve século XX, do eurocentrismo para o americanismo.

A campanha para a cadeira permanente no Conselho da Liga foi embasada na argumentação de o Brasil ter um mandato “mandato implícito”, autorizando-o a ser o “porta-voz da consciência pan-americana” no Conselho (Cunha, 1920). Observa-se que o valor do argumento da representação regional foi consideravelmente superior ao apresentado no pleito mais recente, em que tal linha argumentativa foi evitada ou tangenciada nos pronunciamentos oficiais. Apesar de, hodiernamente, preconizar-se a distribuição das cadeiras do Conselho de acordo com critérios de distribuição regional, o Brasil e os demais candidatos embasam as argumentações em suas capacidades de projeção global e suas características nacionais.

Nota-se que a adesão regional ao pleito brasileiro foi outro ponto de distanciamento entre a candidatura de outrora e a hodierna. Na década de 1920, o país não detinha o apoio declarado da maioria dos Estados latino-americanos nem sequer desenvolveu uma política consistente em prol de obtê-lo. As estratégias implementadas pela diplomacia brasileira, sob o governo de Artur Bernardes, a favor de alcançar a cadeira permanente, como, por exemplo, a missão itinerante de Raul Fernandes, foram direcionadas às capitais europeias e, por vezes, aos EUA. Os vizinhos latino-americanos eram percebidos pelos dirigentes brasileiros de forma depreciativa e não mereceram a devida atenção no plano de consecução do pleito nacional. Isso refletia o fato de o valor da região para a política externa brasileira ser, naquele período, periférico. Os principais parceiros comerciais e o foco da atenção internacional do país residiam no hemisfério norte e oscilavam entre os EUA e a Europa.

Nada mais distante do que a realidade mais recente em que ambas as administrações de Cardoso e de Lula conferiam primazia às relações com os vizinhos, em especial com a Argentina. É comumente aceito que a gestão de Lula acentuou a importância concedida à região, enfatizou a cooperação Sul-Sul, aprofundou a integração entre os países latino-americanos e criou novas iniciativas de concertação político-econômica regionais. Todavia, a importância que o governo Cardoso atribuiu ao Mercosul e ao relacionamento com a Argentina foi igualmente significativa. Dessa forma, um elemento de ruptura entre os pleitos estudados foi o valor relativo da América Latina tanto na orientação da política brasileira quanto na consecução das candidaturas aos assentos permanentes.

Apesar das qualitativas transformações alcançadas pelo Brasil no último século, que o diferenciam do país agrário do início  do século XX, as chances de realização da ambição brasileira de alçar-se ao clube  das grandes potências, embora já não façam jus a ser chamadas de desmedidas, como foi a ambição à Liga, continuam remotas. A obrigação dada pela Carta da ONU de receber a aprovação de todos os membros permanentes faz que a consecução de qualquer reforma dos assentos do Conselho seja improvável no curto e médio prazos. Se, por um lado, o arranjo institucional dos países candidatos, o G-4, ajudou a conferir maior visibilidade ao pleito, por outro, possivelmente, acrescentou mais uma dificuldade à entrada brasileira, pois tanto o Japão quanto a Índia possuem a obstinada censura, mesmo que velada, da China (Malik, 2005).

Referências

Documentos históricos – Arquivo Histórico do Itamaraty (AHI)

  • Ministério das Relações Exteriores, Escritório Regional no Rio de Janeiro
  • Cunha a Marques, telegrama, Paris, 17/01/1920. AHI, 227/3/6.
  • Cunha a Marques, telegrama, Paris, 17/01/1920. AHI, 227/3/6.
  • Alston a Chamberlain. Report on Brazil for 1926. FO 371/11967, rolo 35.

 Livros

  • BARRETO, Fernando de Mello. A política externa após a redemocratização. Tomos I(a) e II(b). Brasília: FUNAG, 2012.
  • GARCIA, Eugênio Vargas. Entre América e Europa: a política externa brasileira na década de 1920. Brasília: Editora UnB e FUNAG, 2006.
  • HOBSBAWN, Eric. Era dos extremos: O breve século XX (1914-1991). São Paulo: Companhia das Letras, 1995.
  • IKENBERRY, G. John. After victory: institutions, strategic restraint, and the rebuilding of order after major wars. Nova Jersey, USA: Princeton University Press, 2001.

Trabalhos não publicados

  • AMORIM, Celso Luiz Nunes. Celso Amorim: depoimento, 1997. Centro de Pesquisa e documentação de História Contemporânea do Brasil (CPDOC), Fundação Getúlio Vargas (FGV). Rio de Janeiro, 2003.
  • BRIGIDO, Eveline Vieira. O Brasil e a Reforma do Conselho de Segurança da ONU: estratégias da diplomacia brasileira para a obtenção de um assento permanente. Tese de Doutorado: Universidade Federal do Rio Grande do Sul, 2010.
  •  SANTOS, Norma Breda dos. Le Brésil et la Société des Nations, 1920-1926. Tese de doutorado: Université de Genève, Institut Universitaire des Hautes Études Internationales, 1996.
  • VARGAS, João Augusto Costa. Campanha permanente: A construção do substrato normativo da busca do Brasil por uma reforma do Conselho de Segurança das Nações Unidas. Brasília: UnB, dissertação de mestrado, 2008.

Artigos

  • ALMEIDA, Paulo Roberto de. Uma política externa engajada: a diplomacia do governo Lula. Revista Brasileira de Política Internacional. Vol. 47 (1): 162-184. Brasília, 2004.
  • LAMPREIA, Luiz Felipe. A reforma do Conselho de Segurança. Folha de São Paulo. Opinião. 31/08/1997. Disponível em: www1.folha.uol.com.br/fsp/1997/8/31/opinião/8.html. Acesso em: 30/09/2014.
  • MALIK, J. Mohan. Security Council Reform: China Signals Its Veto. World Policy Journal. Vol. 22, No. 1. Califórnia: Sage Publications, 2005
  • SILVA, Alexandra de Mello e. Ideias e política externa: a atuação brasileira na Liga das Nações e na ONU. Revista Brasileira de Política Internacional. Ano 41, vol 2. Brasília: 1998, p.139-158.

Natália Bandeira Ramos Coelho é Mestre em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília – UnB (nataliabrcoelho@gmail.com).

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