A política externa companheira e a diplomacia partidária: um contraponto aos gramscianos da academia, por Paulo Roberto de Almeida

O término de um mandato presidencial sempre é uma boa ocasião para se efetuar um balanço das coisas boas e das menos boas que transcorreram durante o período. Por deformação de ofício, mas também por inclinação pessoal, tenho feito esse tipo de avaliação ao final e até no início de novos mandatos, num terreno que por acaso é o meu pelas últimas três décadas, pelo menos: os das relações internacionais do Brasil e da política externa dos governos que se sucederam desde o final dos anos 1970 (em plena ditadura, portanto), até a atualidade. Uma lista nominal de todos os ensaios de avaliação que escrevi a esse respeito ao longo dessas décadas seria provavelmente enfadonha, mas talvez possa ser útil aos que manifestem o desejo, e o interesse, de conhecer, ainda que seletivamente, o que produzi de mais relevante nessa área. Por isso, permito-me enumerar os mais representativos desse tipo de produção ao final deste breve ensaio.

Mas o que me motiva a novamente realizar o mesmo tipo de exercício é a publicação recente, no calor dos debates eleitorais, de dois ou três artigos dentro da linha do continuísmo diplomático, ou seja, escritos deliberadamente com a intenção de “provar” que a política externa companheira, em curso desde o primeiro dia do regime lulo-petista – que entrou para a história como a era do “Nunca Antes”, que aliás serviu de título a meu livro mais recente – é a única suscetível de defender a soberania do Brasil, e que ela deve ser preservada com todo o ativismo e altivez que supostamente a caracterizam (segundo a figura de estilo, pro domo sua, de um ex-chanceler). Como eu acho que esses artigos nada mais são do que propaganda enganosa a serviço do partido no poder, publicidade encomendada travestida de análise acadêmica, resolvi apresentar aqui outros elementos de discussão, ao alinhar alguns argumentos em favor de uma outra visão, que pelo menos tem a vantagem, sobre essas, de oferecer uma perspectiva “interna” da diplomacia companheira, e sem que ninguém me tivesse encomendado tal tarefa. Ni Dieu, ni maître, como diria um anarquista; e eu: nem mestre, nem patrão.

Primeiro: distinguir a política externa da diplomacia, stricto sensu

Cabe distinguir, primeiramente, entre política externa e diplomacia – que são assemelhadas mas não devem ser confundidas –, para, a partir daí, fazer uma avaliação de ambas ao longo do período recente. A primeira não se distinguiu muito, ou praticamente nada, da política externa conduzida nos dois mandatos do presidente Lula, ou seja, significou uma continuidade conceitual, em suas grandes linhas, ainda que tenha representado certa diminuição no ímpeto para novas iniciativas e no impulso para projeções exageradas no plano internacional. A segunda, a diplomacia, foi certamente diferente, ainda que ambas tenham apresentado forte ênfase na chamada diplomacia presidencial, ou seja, o envolvimento direto do chefe de Estado com certos temas, embora com certa diminuição na intensidade das ações, como aliás ocorreu na transição de uma para outra política externa. Foram estilos diferentes, digamos assim, na maneira de conduzir a política externa e a diplomacia: um pouco diferentes entre si, mais na forma do que no conteúdo, ainda que continuassem pertencendo e aderindo, ambos, aos mesmos princípios e modos de funcionamento.

Cabe, portanto, examinar uma e outra em sua substância, e não apenas na forma sob a qual foram respectivamente desenvolvidas. Quando se diz que a política externa não se distinguiu muito entre os dois mandatos anteriores do presidente Lula (2003-2006, e 2007-2010) e o mandato da sucessora, é porque esta preservou basicamente as mesmas orientações, as mesmas linhas essenciais que estavam em curso desde o início do primeiro mandato lulo-petista, do qual esta foi mera continuação, quando não foi uma simples projeção no tempo, por pessoas interpostas, da mesma política externa.

Cabe registrar, desde logo, que essa política externa (e sua diplomacia) foi muito bem recebida pelas correntes ditas progressistas da opinião pública, o que significa quase toda a academia, por ter sido considerada como bastante inovadora em relação às linhas anteriormente conhecidas da política externa brasileira, que era influenciada (se não determinada, em grande medida) pelo Itamaraty. Esta é a principal característica da política externa lulo-petista, da qual a política externa “dilmista” (se é possível, de fato, falar de uma) representa, como já se disse, mera continuidade.

Avaliação da política externa e da diplomacia de 2011 a 2014

A avaliação que se pode fazer, de uma e de outra, é, portanto, válida para todo o período lulo-petista e seus grandes traços são bastante conhecidos pelos observadores dos meios de comunicação, tanto quanto pelos analistas acadêmicos. Se trata de uma política que se pretende – numa espécie de classificação pro domo sua, ou seja, em causa própria – “ativa e altiva”, e que se quer soberana, ou mais exatamente defensora da soberania nacional. Como elogio em boca própria pode ser vitupério, digamos que ela se conforma a certos traços que seus próprios protagonistas selecionaram para si: uma diplomacia voltada para o Sul – como se uma orientação para o Norte constituísse um pecado original e basicamente orientada a “mudar as relações de força” no cenário internacional, tido como prejudicial às novas aspirações do governo para o país.

Essa foi a intenção proclamada pelo anterior chefe de Estado, e confirmada pelo seu único chanceler mais de uma vez, que ainda acrescentava que se pretendia criar uma “nova geografia do comércio internacional”. Como ocorreu em várias outras esferas da vida nacional, e de suas políticas públicas, se pretendia romper com o universo anterior, considerado uma “herança maldita” sob diversos aspectos, ainda que esta caracterização tenha mais de demagogia política do que de análise objetiva. Na política externa, em todo caso, as pretensões eram bastante ambiciosas, e em torno delas se mobilizou uma diplomacia que foi convidada a “vestir a camisa” do novo governo.

Em síntese, se acreditava que a ordem mundial anterior estava caracterizada por uma “extraordinária concentração de poder econômico, militar, político, ideológico, cultural” (e vários outros mais) nas mãos das antigas potências coloniais europeias e, principalmente, do império americano. Esta é a análise que o principal ideólogo daquela diplomacia – o ex-Secretário-Geral do Itamaraty, Embaixador Samuel Pinheiro Guimarães – fez de maneira recorrente da situação internacional encontrada pela diplomacia lulo-petista no início do milênio, e que seus protagonistas e principais proponentes tentaram modificar. O caminho estaria numa aliança entre potências emergentes e países do Sul de maneira geral, para se opor a esse poder desmesurado do hegemonismo arrogante, de maneira a poder “democratizar as relações internacionais”, redistribuindo aquelas fontes de poder entre novos atores.

A Weltanschauung dos companheiros e seus objetivos táticos

Este é o arcabouço mental, e o quadro conceitual, em torno do qual se construiu a política externa lulo-petista, e em função do qual se mobilizou uma diplomacia voltada essencialmente para esses grandes objetivos. As metas táticas para alcançá-los, pelo menos parcialmente, foram apresentadas, ao início daquele governo, como estando integradas por três prioridades: (a) reforço e ampliação do Mercosul e constituição de um espaço econômico integrado na América do Sul; (b) conquista de um assento permanente no Conselho de Segurança das Nações Unidas; (c) finalização das negociações comerciais multilaterais da Rodada Doha, com aquela orientação de aliança com os países do Sul, no sentido de criar a “nova geografia do comércio internacional”. Qualquer que seja a posição do observador jornalístico, ou do analista acadêmico, pode-se avaliar, então, se esses objetivos foram alcançados, ou cumpridos parcialmente, com base na diplomacia mobilizada para atingi-los. Uma avaliação honesta diria que eles sequer foram arranhados, ainda que os adeptos dos governos lulo-petistas sempre terão motivos para se explicar quanto ao atingimento apenas parcial ou nulo de tais objetivos.

Ainda que os fieis seguidores da causa companheira possam dizer, por exemplo, que o Mercosul “deixou de ser apenas comercial, para também ser político e social”, um critério honesto e objetivo de aferição teria de reconhecer que o Mercosul é, sempre foi, um tratado de integração comercial, e é isso que o define como instrumento de criação de um espaço econômico comum no cone sul. O Mercosul está mais próximo, hoje, das metas fixadas institucionalmente no Tratado de Assunção em 1991? Ou seja, de um mercado comum? Sequer uma união aduaneira completa ou uma zona de livre comércio acabada foram realizadas; ao contrário, a convergência interna diminuiu, para não dizer que as divergências de política comercial, mas também em outras políticas setoriais, só fizeram aumentar ao longo dos últimos doze anos. O Mercosul é hoje uma sombra do que foi, e não se pode pretender que a adesão política de países tão pouco propensos ao livre comércio, como a Venezuela, a Bolívia e o Equador, o fará mais forte em seus objetivos essenciais, que continuam sendo aqueles estipulados no artigo 1o do TA.

Quanto ao assento permanente no CSNU, é óbvio que a reforma da Carta das Nações Unidas e a ampliação do seu órgão de segurança não dependiam da postura assumida pelo Brasil, num processo tão complexo quanto a ascensão e declínio de novos atores nos cenários geopolíticos mundiais. Mas o ativismo da diplomacia lulista pode ter contribuído, também, para o acirramento da rigidez oposicionista de outros atores regionais, a começar pela própria Argentina, preocupação sempre mantida pela anterior diplomacia – a de FHC – para não causar, justamente, desacertos públicos numa questão que merecia iniciativas mais discretas e profissionais. Tampouco o terceiro objetivo dependia da capacidade negociadora do Brasil, ou mesmo de seus muitos aliados no sistema de comércio internacional, mas não houve, nesse terreno, realismo suficiente para atuar nas duas vertentes: a do multilateralismo do sistema de comércio regido pela OMC, e o minilateralismo dos blocos e acordos comerciais de menor amplitude geográfica, e mais suscetíveis de serem implementados de modo mais rápido e com objetivos práticos mais bem definidos, ainda que mais limitados.

Quando o governo Dilma assumiu, porém, esses dois últimos objetivos já estavam praticamente “congelados”, e não cabiam mais iniciativas nesses dois terrenos. Mas a via do minilateralismo comercial continuava sempre aberta para novas iniciativas brasileiras, muito embora o Mercosul pudesse ser, como é, de fato, uma espécie de “pedra no sapato” para a busca de acordos comerciais regionais. Não que o Mercosul possa ser infenso a acordos de liberalização comercial com outros países e blocos comerciais, mas é que a postura de alguns de seus sócios – nomeadamente a da Argentina – tem dificultado sobremaneira a definição de posições comuns para permitir o avanço em negociações desse tipo. Não se espera, a esse respeito, que o ingresso político dos novos associados bolivarianos venha a facilitar as coisas nesse terreno, muito pelo contrário: as perspectivas, portanto, são as de um Mercosul paralisado e introvertido, situação já configurada a partir do neoprotecionismo demonstrado pelos países membros a partir da crise de 2008 (na Argentina desde sempre) e que promete continuar vigente caso não ocorra uma mudança radical na política comercial.

Esta é, portanto, a avaliação que se pode fazer da política externa dos governos lulo-petistas, mas exclusivamente em relação aos objetivos diplomáticos estabelecidos pelo próprio chefe de Estado e seu chanceler, ao início do regime companheiro. Não é preciso, aqui, fazer menção a diversos outros elementos de continuidade, igualmente nítidos entre um governo e outro, e que tem a ver mais com a diplomacia partidária do que com opções de política externa que pudessem representar itens de uma agenda “normal” das relações exteriores do Brasil. Alguns casos podem servir de ilustração.

O lado obscuro da política externa companheira

O apoio incondicional a algumas das piores ditaduras do continente, e alhures, por exemplo, não figuraria na “agenda normal” do Itamaraty, em circunstâncias “normais” da política externa. O apoio irrestrito a vários candidatos tidos por progressistas, ou de esquerda, na região e fora dela, foi outra iniciativa que rompeu tradições bem assentadas no Itamaraty, e até alguns princípios constitucionais muito claros da tradição brasileira, como a não intervenção nos assuntos internos de outros países. Como explicar de outro modo, senão por uma diplomacia totalmente partidária, e ideologicamente comprometida com o chavismo militante, o envolvimento no caso da crise política em Honduras?

Como justificar o apoio repetido, continuado e incondicional, ao regime chavista, e a seu sucessor, em face de tantas violações às cláusulas democráticas da OEA e do próprio Mercosul? Como explicar a existência de empréstimos secretos bilionários, e todos os tipos de apoio financeiro, à mais velha ditadura do hemisfério americano, senão pelo comprometimento de vários membros do partido hegemônico com a filosofia e a história de um regime que encarna as piores violações dos direitos humanos e dos princípios democráticos na região? Em quais circunstâncias, exatamente, o Paraguai foi suspenso do Mercosul – contrariamente, aliás, aos procedimentos determinados pela própria cláusula democrático do bloco e admitida a Venezuela no intervalo? O Itamaraty foi acatado em seus pareceres jurídicos e em sua análise política?

Estes são elementos que também devem entrar em qualquer avaliação que se faça da política externa seguida nos últimos doze anos, fruto de uma diplomacia marcada pelas opções partidárias mais exacerbadas que foram dadas contemplar por um Itamaraty basicamente profissional, em toda a sua história, mas que foi submetido aos novos objetivos e opções do regime companheiro. Se houve alguma novidade na diplomacia do terceiro mandato do regime lulo-petista foi a perda da pirotecnia anterior que era garantida pelo próprio chefe de Estado, com seu estilo peculiar de conduzir as relações exteriores do Brasil: diminuíram o ativismo, as iniciativas, e a diplomacia dita presidencial assumiu contornos mais discretos; mas não se podem apontar elementos realmente novos nessa política externa. O que houve de novidade, como o ingresso “pleno” da Venezuela no Mercosul, por exemplo, já estava embutido nas propostas do governo anterior, cujas principais iniciativas diplomáticas – como as reuniões de cúpula entre chefes de Estado e de governo da América do Sul, por um lado, e seus contrapartes da África, e dos países árabes, de outro – ficaram mais ou menos “congeladas”, ou pelo menos sofreram sensível redução em seu ímpeto.

O Itamaraty foi ignorado pela presidência na gestão de 2011 a 2014?

Não se pode ignorar simplesmente um ministério que conduz uma agenda relevante nas políticas públicas do país. Talvez essa impressão seja o reflexo do modo de ser da presidente, que também não parece se relacionar muito bem com os líderes congressuais, com os representantes partidários, com empresários e líderes sindicais e de movimentos populares, como fazia, por exemplo, e com grande sucesso, seu antecessor. São traços de personalidade que definem toda uma gestão, e não apenas o relacionamento com o Itamaraty. Provavelmente uma menor empatia pelos temas internacionais tenha gerado essa imagem de um distanciamento entre a presidente e o Itamaraty, e claramente não havia, nunca houve, entre ela e seus dois chanceleres, o mesmo tipo de intimidade que ela pode ter exibido em relação a alguns de seus ministros mais próximos. Mas deve-se levar em conta, também, o fato de que a presidente nunca foi uma petista “fundadora”, e não parece ter gozado das mesmas alavancas de apoio no partido de que dispunham alguns companheiros “históricos”. Ou seja, outros ministérios setoriais podem também ter se ressentido do mesmo tratamento distante registrado, provavelmente, no caso do Itamaraty.

Para saber se o Itamaraty foi realmente “ignorado” seria preciso fazer um levantamento preciso, primeiro, das dotações orçamentárias, e de sua distribuição e evolução ao longo deste mandato, depois dos compromissos inscritos na agenda do Itamaraty que a presidente eventualmente desdenhou ou não pretendeu assumir. Apenas a partir de uma avaliação objetiva desse tipo seria possível defender a tese explicitada na questão, a de que o Itamaraty foi “ignorado” na gestão Dilma. Em relação aos recentes cortes de verbas, aparentemente lineares e válidos para todos os ministérios, seria preciso saber se eles foram mais profundos no caso do Itamaraty do que nos demais órgãos da administração direta. Registre-se que o Itamaraty possui um perfil de gastos bastante modesto no conjunto da administração pública, mas que a maior parte deles é quase rígida, pois que correspondendo a compromissos e obrigações externas que não podem ser suprimidos ou reduzidos facilmente, sem mencionar o fator cambial, que pode ser muito negativo em caso de desvalorização da moeda nacional.

Caberia também considerar que os dois mandatos anteriores foram tão vistosos, tão resplandecentes, tão eloquentes em matéria de política externa e de diplomacia, que seria muito difícil, senão impossível, tentar estabelecer uma postura equivalente em qualquer outro governo, passado, presente ou futuro. Nunca antes na história do Brasil tivemos um presidente tão eloquente, tão verborrágico, tão envolvido em questões internacionais, talvez por gosto, mais provavelmente por alguma obsessão de fundo psicológico, alguma necessidade de afirmação, desejo de ganhar algum Prêmio Nobel – ao lado das dezenas de doutorados honoris causae jamais acumulados por qualquer outro político na face da Terra ou outros sentimentos ainda mais obscuros para nossa condição de simples observadores da diplomacia lulista. Frente a ela, todas as demais se apagam em sua normalidade ou mediocridade: este é um fato da história política recente do Brasil, independentemente do julgamento que se faça sobre o conteúdo daquela diplomacia e da avaliação objetiva que se tenha quanto aos resultados (ou falta de) de sua política externa.

Não obstante, considerados todos esses fatores, é muito provável, sim, que em função de peculiaridades individuais e pessoais, tenha ocorrido alguma falta de sintonia entre o Itamaraty e a presidente, inclusive porque existem certos rituais do cerimonial diplomático, ademais de constrangimentos derivados de situações externas que não podem ser facilmente administrados por apenas uma das partes, que reforçaram essa impressão de distanciamento entre a Casa de Rio Branco e a presidente. Pode-se dizer, em suma, numa linguagem goethiana e weberiana, que nunca existiram suficientes “afinidades eletivas” entre a presidente e a Casa de Rio Branco, embora isso possa ter ocorrido com outros presidentes também. Mas, o fato é que, vindo logo após o mais pirotécnico de todos os nossos presidentes, travestido de diplomata, ficava realmente difícil igualar certos padrões de comportamento, e até de compostura, no plano das relações exteriores do Brasil.

Lista seletiva de trabalhos do autor sobre política externa do Brasil:

Paulo Roberto de Almeida é diplomata e professor no Centro Universitário de Brasília – Uniceub (pralmeida@mac.com )

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