A relação entre o I Plano Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas e o Protocolo de Palermo, por José Ladislau de Sousa Junior

O Protocolo Adicional à Convenção das Nações Unidas contra a Criminalidade Organizada Transnacional relativo à Prevenção, à Repressão e à Punição do Tráfico de Pessoas, em especial de Mulheres e Crianças, conhecido como Protocolo de Palermo, de 2000, é um dos principais instrumentos normativos internacionais de definição do tráfico de pessoas e de norteamento de ações que busquem combatê-lo. No âmbito interno brasileiro, a Política Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas deu as bases para o I Plano Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas (PNETP), uma ampla estratégia de combate a esse crime (SNJ, 2008a). Esta análise busca lançar luz sobre o I Plano – não será enfocado o II PNETP – para estudar o quão adequado ao Protocolo de Palermo ele é.

“Não existe nenhum instrumento universal que trate de todos os aspectos relativos ao tráfico de pessoas” (UNITED NATIONS, 2000, p. 2, tradução livre). Desta forma, o Protocolo de Palermo reconhece quão complexo é o crime do tráfico de pessoas e as práticas relacionadas a ele. No entanto, o tratado coloca três fundamentos principais de sua atuação: 1) prevenção e combate ao crime em questão; 2) proteção às vítimas e; 3) promoção da cooperação internacional em prol desses objetivos. Na sua primeira parte, o protocolo apresenta algumas conceituações importantes, bem como seus objetos de análise e sua relação com outros tratados internacionais e sua aplicação. Na segunda parte, a proteção às vítimas em diversos âmbitos – social, psicológico, físico, etc – é enfocada. A terceira parte trata da prevenção e da cooperação, bem como outras ações para o combate ao tráfico de pessoas. A última parte trata de questões procedimentais relativas ao Protocolo e à sua aplicação (UNITED NATIONS, 2000). O Protocolo de Palermo entrou em vigor em 2003 e foi ratificado pelo Brasil pelo Decreto nº 5.017, de 2004 (CASA CIVIL, 2004).

O I Plano Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas (PNETP) surgiu a partir de trabalhos interministeriais que tinham como objetivo aprofundar a Política Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas (SECRETARIA NACIONAL DE JUSTIÇA [SNJ], 2008a). A Política apresenta três Eixos de atuação principais: 1) prevenção ao tráfico; 2) repressão e responsabilização de autores e; 3) atenção às vítimas. Esses princípios também norteiam o PNETP (SNJ, 2008a). Apesar de não serem exatamente os mesmos objetos do Protocolo de Palermo, é observável certo diálogo entre o tratado e o Plano. No I Plano Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas, foram estabelecidas onze Prioridades a partir das quais seriam colocadas metas e ações a serem contempladas (SNJ, 2008a).

Analisando-se mais minuciosamente os documentos, é visto que alguns artigos do Protocolo de Palermo foram traduzidos em prioridades previstas pelo I PNETP e que outros perpassam alguns aspectos do Plano. Aqui, serão denominados como “Prioridade” as prioridades do I Plano Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas, e como “artigo” os artigos do Protocolo de Palermo. Todas as informações relativas ao PNETP ou ao Protocolo foram retiradas de seus textos integrais e que constam nas referências bibliográficas deste artigo.

Na Prioridade 6 (do PNTEP) há referência ao artigo 5º (do Protocolo), o qual afirma que os estados parte deverão melhorar seus sistemas legislativos e punitivos para estabelecer como crime as ações de “tráfico de pessoas” como fica definido no artigo 3º. A Prioridade 6 não engloba, especificamente, o acolhimento ou do repatriamento das vítimas de tráfico de pessoas pelo Estado brasileiro, como se indica nos artigos 7º e 8º do Protocolo. No entanto, esta Prioridade trata do aperfeiçoamento geral da legislação brasileira, onde se pode incluir ações no sentido dos referidos artigos 7º e 8º. Porém, isso poderia ter sido deixado mais explícito se fosse a intenção do Plano.

Ainda de que de forma muito abrangente e pouco específica, a Prioridade 10 do I PNETP contém elementos dos artigos 10º e 11º no que tange a cooperação internacional de enfrentamento ao tráfico de pessoas e de segurança de fronteiras no combate a essas práticas. O artigo 10º também pode ser observado na Prioridade 2.

O Eixo 2 do Plano, com a Prioridade 5, engloba aspectos do artigo 6º e, em menor escala, do artigo 10º do Protocolo. O artigo 6º é, em especial, importante porque se refere à assistência à vítima do tráfico. Na Prioridade 5 do I PNETP, ele aparece na forma de um “sistema nacional de referência e atendimento às vítimas de tráfico” (SNJ, 2008a, p. 13), o qual congregaria as principais funções necessárias de amparo às vítimas.

A segurança dos documentos presentes nos artigos 12º e 13º do Protocolo é um aspecto que não se apresenta claro no PNETP, mas que o permeia em alguns momentos, como no caso das Prioridades 8, 9, 10 e 11 ao tratar dos órgãos que teriam como uma de suas funções o combate ao tráfico de pessoas.

Em relação ao artigo 9º, a própria criação da Política e do Plano Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas é uma ação no sentido de cumpri-lo. Sendo assim, a Prioridade 10 – “Estruturar órgãos responsáveis pela repressão ao tráfico de pessoas e responsabilização de seus autores” (SNJ, 2008a, p. 15) – seria um aprofundamento dessa ideia em termos mais práticos já que entre suas ações coloca a ampliação do sistema de combate da Polícia Federal. Quanto à proteção “especial de Mulheres e Crianças” – que consta no título do Protocolo – a Prioridade 4 pode ser sua tradução ao objetivar “diminuir a vulnerabilidade ao tráfico de pessoas de grupos sociais específicos” (SNJ, 2008a, p. 12).

Dois aspectos relevantes do I PNETF e que não constam claramente em muitos dispositivos do Protocolo de Palermo são o aprimoramento e a capacitação do pessoal e dos órgãos habilitados a trabalhar no enfrentamento ao tráfico de pessoas e em práticas correlatas, bem como a realização de estudos que mostrem a situação conjuntural desse tipo de exploração e o andamento do combate ao crime. E dentre os aspectos que constavam em grande foco no Protocolo, mas não no Plano, destacam-se: problemas fronteiriços, segurança de documentos e questões relativas a acolhimento ou repatriação de vítimas.

O que se vê, então, é que o I Plano Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas tinha uma estrutura de prioridades, metas e ações condizentes com o Protocolo de Palermo e que, por isso, pode ser considerado um primeiro passo bem sucedido na tentativa da política brasileira de adequar-se a convenções internacionais relativas ao assunto do tráfico de pessoas. A própria política que deu origem ao plano foi elaborada com ajuda de organismos internacionais – mais notadamente o UNODC (United Nation Office on Drugs and Crime) – e seguindo a definição colocada pelo artigo 3º do Protocolo de Palermo do que seria tráfico de pessoas (SNJ, 2008b).

No entanto, é necessário esperar um período de tempo mais longo para ser possível avaliar os frutos a longo prazo deixados pelo PNETP e, assim, poder afirmar ou não o seu sucesso internacional. Porém, pode-se afirmar que para o Plano tornar-se mais adequado a um modelo internacional, seria necessário uma maior visão internacional dele sobre o problema.

Referências bibliográficas:

CASA CIVIL (2004). Decreto Nº 5.017, de 12 de Março de 2004. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/decreto/d5017.htm>.

SECRETARIA NACIONAL DE JUSTIÇA [SNJ] (2008a). Plano Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas. Brasília. Disponível em: <http://portal.mj.gov.br/main.asp?View={E8833249-5827-4772-BDC6-D7F1D880AD41}&BrowserType=NN&LangID=pt-br&params=itemID%3D{30FB391B-8954-4572-89D5-62D1060D2EF0}%3B&UIPartUID={2868BA3C-1C72-4347-BE11-A26F70F4CB26}>

________ (2008b). Política Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas. Brasília. Disponível em: <http://portal.mj.gov.br/main.asp?ViewID={E8833249-5827-4772-BDC6-D7F1D880AD41}&params=itemID={E7D2E598-45CF-4D1E-9498-6A005A1F20C3};&UIPartUID={2868BA3C-1C72-4347-BE11-A26F70F4CB26}>

UNITED NATIONS (2000). Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, Especially Women and Children, Supplementing The United Nations Convention Against Transnational Organized Crime. Disponível em: <http://www.uncjin.org/Documents/Conventions/dcatoc/final_documents_2/convention_%20traff_eng.pdf>

José Ladislau de Sousa Junior é graduando em Relações Internacionais na Universidade de Brasília – UnB  (jladislau.sjunior@gmail.com)

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