Continuidade por Inércia: uma análise empírica das relações internacionais do Brasil entre 2010 e 2014, por Mariana Kalil

Lessa, Couto & Farias (2010) afirmam que

Há, no âmbito da política externa de um Estado, domínios analíticos que estruturam como essa entidade abstrata se comporta ou deve se comportar no sistema internacional. Na academia, esses domínios geralmente compreendem a análise da ação e da resultante da política externa, entendendo-a e explicando-a com a utilização de conceitos e relações de causa e efeito.

De fato, o esforço ao qual se convoca, a partir de organizações para estudos internacionais, os estudiosos do Sul Global para exercer representa, na pesquisa e na produção acadêmica das Relações Internacionais do Brasil, tradição que caminha ao lado da evolução dos estudos de história das relações internacionais do Brasil. Não somente acadêmicos, mas também diplomatas acadêmicos estudam a história de como o Brasil se relaciona com o cenário internacional, no esforço de inserir continuidades e rupturas empíricas e retóricas em contêiners nos quais caibam os esforços empreendidos pelo Itamaraty, pela Presidência da República e, no período mais contemporâneo, pelos demais atores que ganham paulatina relevância na tomada de decisões e na presença internacional do Brasil. Cervo (2008) e Saraiva (2009) não somente se engajaram nessa proposta, como lançadores ou reconhecedores de raciocínios, mas também desbravaram a formação de uma escola denominada brasileiro-argentina que aplica, avant la lettre, aquilo que o primeiro presidente proveniente do Sul Global da International Studies Association (ISA) conclamou, em seu discurso de posse, a academia a fazer: buscar novos parâmetros de comportamento para os Estados, novos entendimentos a respeito do Sistema Internacional, dentre outros, por meio do estudo da história dos países do Sul Global, que, por sua vez, ofereceria padrões distintos de ação e de pensamento que podem não somente contribuir para um estudo mais capaz de realizar previsões sobre eventos internacionais, mas também para um campo que não se torne obsoleto em face da inegável relevância de ontologias cujos axiomas divergem daqueles das epistemologias tradicionais, em grande medida, desenvolvidas no Norte.

O objetivo desta breve contribuição é analisar a política externa terna brasileira do governo Dilma Rousseff (2010-2014), buscando uma síntese conceitual para sua prática – ou, de acordo com os mais descontentes, para sua ‘não prática’. A academia brasileira tem-se envolvido cada vez mais com publicações jornalísticas e delas se extraem perspectivas deveras críticas ao tratamento auferido pela administração Dilma ao Itamaraty, bem como ao suposto retraimento da política externa brasileira nesse governo. Desde a contribuição de Lopes (2013), com sua profecia acerca da brevidade de Antonio Patriota, percebe-se que, ao contrário da Teoria das Relações Internacionais clássica, os estudiosos da política externa brasileira têm capacidade de com razoável precisão prever inclusive suas mudanças. Esse traço aparentemente místico da academia brasilianista decorre, em grande medida, do forte traço de continuidade no Ministério das Relações Exteriores que, ao centralizar a tomada de decisões, não deixa, mesmo, de retomar as tradições do início do século XX de seu patrono. O “segredo” do Ministério – e também do Barão -, no entanto, seria “saber renovar-se”, o que, para os vizinhos sul-americanos, não ocorreria jamais de maneira improvisada, algo coerente com uma burocracia de Estado que, embora composta por intelectuais, mantém alto grau de hierarquia e promove significativa ressocialização de seus terceiros secretários. Dessa maneira, há que se compreender os limites daquilo que Lopes (2013) aponta como Diplomacia Pública, assim como suas contribuições, para que se compreendam as idiossincrasias da política externa do Governo Dilma sem que se rechace epistemologicamente a premissa de que tradição e continuidade são marcas inequívocas da construção da identidade externa do Brasil por uma burocracia centralizadora e, de certa maneira, conservadora de seus paradigmas.

Diante das críticas de acadêmicos brasileiros, em publicações, em conferências, dentre outros, bem como da acusação de inércia, feita pelo ex-Presidente da República e ex-Chanceler Fernando Henrique Cardoso, buscou-se avaliar, empiricamente, o andamento da política externa brasileira, em diversos tabuleiros, a partir de 2010. Partiu-se de duas parcerias que, de alguma maneira, poderiam corroborar acusações de que o PT possui demasiada influência na agenda externa do Brasil durante o governo Lula. Por um lado, de fato, se não se considera a diversificação de parcerias como uma tendência, no período democrático, ensaiada pelo Governo Itamar, deixada relativamente de lado pela primeira administração Cardoso e retomada, de maneira menos enfática, durante o segundo mandato do Presidente psdebista, a continuidade das relações do Brasil com Cuba comprovariam a influência de figuras como Marco Aurélio Garcia em temas antes bastante restritos ao Itamaraty. Por outro lado, durante a administração Dilma, o próprio PT modificou seus quadros, o que segue tendência nascente já na segunda administração Lula, diminuindo sua tinta ideológica. Ademais, enquanto a figura de Lula e, por exemplo, do chanceler Amorim, que, eventualmente, se filiou ao PT, poderiam confirmar certa partidarização da política externa brasileira, a Presidenta Dilma e seus dois chanceleres demonstram-se menos partidarizados ou ideologizados, o que, no caso dos chanceleres, pode inclusive ter diminuído a facilidade de seu trânsito pela Esplanada, prejudicando, por exemplo, a relação com o Planejamento, etc.

O que emerge de uma análise empírica, no entanto, é a continuidade, ainda que com pouco fôlego para inovação, dos canais funcionais estabelecidos, a partir do que foi herdado da história das RI do Brasil e da administração anterior, durante tanto o exercício de Patriota, quanto de Figueiredo. No que diz respeito à Cuba, foi mantida a diversidade de pautas estabelecidas no diálogo bilateral, assim como os investimentos brasileiros e a tendência superavitária comercial para o Brasil. O que diminuiu foi a ênfase presidencial oferecida à relação ou, ainda, o nível de engajamento itamarateca nos referidos canais. Enquanto Lula e Amorim viajaram o mundo e, pessoalmente, cuidaram do que a The Economist chamou de presença Flamboyant, a Presidenta Dilma não se engaja com tamanha afeição, nem prioriza a participação do Chanceler em fóruns como aquele de Genebra sobre a questão Síria. Cabem críticas acerca da importância auferida pela Presidência à política externa, bem como à leitura que se faz no cenário internacional a respeito do envio do ‘número 2’ para debates tão fulcrais na Alta Política, mas, no que diz respeito, por exemplo, ao Haiti e à participação do Brasil em configurações no país para a reconstrução em associação com a ONU, a Embaixada continua presente de maneira ativa, conforme afirmado pela Representante do SGNU perante a MINUSTAH, a Embaixadora Sandra Honoré. Dessa maneira, ainda que se façam ressalvas quanto ao nível da participação do Brasil em determinados tabuleiros e à sua altivez, percebe-se uma ‘continuidade por inércia’ da agência internacional do país, ao menos no que diz respeito às parcerias brasileiras com Cuba e Haiti, importantes na construção da identidade internacional de um país que busca engajar-se e assumir responsabilidades, no sentido de gerar uma paz sustentável calcada no desenvolvimento, ao lado de uma estratégia de diversificação de parcerias comerciais e de internacionalização da economia.

Variáveis controle, todavia, seriam essenciais para avaliar o grau de engajamento do país no cenário internacional ao longo do mandato da Presidenta Rousseff, testando tanto se há rupturas quanto se é plausível qualificar uma possível continuidade. Nesse sentido, selecionaram-se os Estados Unidos, a Europa, as Nações Unidas – com ênfase às funções exercidas pela DELBRASONU em NYC – e a África. Na medida em que esta contribuição é o início de uma pesquisa mais densa empreendida pela autora em seu Doutorado e possui limites estruturais para abordagem do tema, apresentam-se resultados parciais em que as relações do Brasil com os Estados Unidos permanecem intensas, tendo amadurecido em seu perfil econômico-comercial, em fase da retração de Washington dos fóruns multilaterais, em que pese a tentativa de Obama de exercer um ‘stealthmultilateralism’ (KAYE, 2013), ao lado da permanência do envolvimento brasileiro-estadunidense em iniciativas trilaterais para o desenvolvimento, cláusulas presentes que cada um dos acordos empreendidos por ambas as nações. As rusgas decorrentes da intransigência do Senado americano quanto ao Instituto do Algodão e da espionagem exercida pela NSA, inclusive, à Presidenta da República, embora, aparentemente, tenham diminuído o apetite da Commander-in-Chief pelas relações com o Uncle Sam, o que teria também decorrido dos supostamente tímidos acordos resultantes de sua primeira viagem aos Estados Unidos, em que foram alcançados, em grande medida, acordos na área científica e tecnológica, não foram capazes de esvaziar a agenda bilateral que, por sua vez, caminha por meio dos canais funcionais estabelecidos tanto durante o governo Lula, quanto por ocasião da visita de Obama ao Brasil. Nota-se, portanto, assim como nos casos de Cuba e Haiti, a manutenção, a continuidade da identidade brasileira nas relações bilaterais, tendo havido modificações no que diz respeito ao nível de engajamento, ou seja, à hierarquia dos funcionários envolvidos, e à diminuição do orçamento e do poder de barganha do Ministério das Relações Exteriores na esplanada, algo que, por sua vez, não condenou à morte parte central dos canais funcionais e institucionais preestabelecidos.

As relações do Brasil com Europa e África seguem modelo semelhante ao que foi apresentado a respeito de Cuba, Haiti e Estados Unidos, em especial se forem analisadas as parcerias estratégias institucionalizadas no governo Dilma ou mantidas em seu diálogo. Nas Nações Unidas, a percepção de retraimento decorreria, também, da remoção da Embaixadora Viotti, que seria substituída por Figueiredo, que, ao ser alocado como Ministro, deu lugar a Patriota, entusiasta de estudos a respeito da instituição, experiente diplomata com passagem por importantes postos como a própria organização e Washington, embora certamente cansado e desgastado das relações com o Planalto e o restante da Esplanada, após período conturbado na chancelaria. Dessa maneira, a burocracia estatal brasileira em Nova Iorque, ainda que exercesse a historicamente constituída identidade do país nos canais funcionais e institucionais existentes, deparou-se como um período de entressafras em que, aliás, o país encontra-se fora do Conselho de Segurança das Nações Unidas, deixando de possuir canal que reflita sua atividade ou sua altivez. A participação na configuração da Comissão para Construção de Paz para Guiné Bissau, além do envio do Dr. Carlos Moura, jurista brasileiro, um dos progenitores, por exemplo, da Lei da Ficha Limpa, como representante da CPLP para o país, por ocasião da eleição presidencial guineense, demonstram a continuidade do comprometimento brasileiro que acontece na vaga dos compromissos e da identidade construída pelo Brasil ao longo da história de sua política externa tanto com o continente africano, quanto com o multilateralismo e os demais princípios de solidariedade e de exportação de desenvolvimento que guiam as referidas ações do país

Mais do que uma suposta normalização (LOPES, 2014), já que não se enxerga a ontologia da política externa brasileira como reflexo de um processo estático que se repita por meio de uma dinâmica cíclica que poderia ser referida como normalidade, busca-se aqui, portanto, considerar a política externa brasileira do Governo Dilma como um período de ‘continuidade por inércia’. A inércia decorreria da suposta perda de relevância do Itamaraty na Esplanada, do aparente desinteresse da Presidenta por política externa, ambos resultando não em um retraimento, que demandaria, inclusive, energia e movimento que não são contextual nem estruturalmente típicos ao Ministério, mas em uma inércia percebida como a permanência de movimentos anteriores, ainda que de maneira menos propositiva ou com menor envolvimento de altas autoridades. Ou seja, sem que se gerem novos impulsos, de retorno ou de novas propostas substantivas, a inércia geraria a manutenção da identidade brasileira pela prática de relações internacionais por meio de canais funcionais e institucionais constituídos ao longo dos governos anteriores, já que inércia é incompatível, especialmente, com um movimento voluntário e enérgico de ruptura, seja ela estratégica ou inconsciente (STUNKEL, 2014). Haveria, ademais, protuberante continuidade, não somente já que a inércia bloqueia rupturas, mas também já que não se modifica substantivamente a identidade do país nos diversos tabuleiros de que se participa, apenas ajustando o nível de participação que, se por um lado pode ser interpretado como falta de interesse do Estado brasileiro em fóruns para os quais se esforçou em obter oportunidade de voz; por outro, pode denotar coerência diante do perfil brasileiro de país em desenvolvimento desprovido de uma capacidade pujante, hard e soft – tal qual, por exemplo, a chinesa -, para manter-se ativa e altivamente engajado em (quase) toda e qualquer mesa de negociações.

Referências

CERVO, Amado Luiz. Inserção Internacional: formação dos conceitos brasileiros. São Paulo: Editora Saraiva, 2008, 297 p., ISBN 978-85-02-06570-3.

KAYE, D. (2013). Stealth Multilateralism. Foreign Affairs, 12 de Agosto. Disponível em: http://www.foreignaffairs.com/articles/139649/david-kaye/stealth-multilateralism Acesso em: 10 de abril de 2014.

LESSA, A.C.; COUTO, L. F.; FARIAS, R. S. (2010). Distanciamento versus engajamento: alguns aportes conceituais para a análise da inserção do multilateralismo brasileiro (1945-1990). Contexto Internacional – vol. 31, n.2, julho/dezembro.

LOPES, D. B. (2013a). Política externa e democracia no Brasil. São Paulo: Editora UNESP.

LOPES, D. B. (2013b). Antonio, o Breve. Jornal O Estado de S. Paulo, 15 de junho. Disponível em: http://www.estadao.com.br/noticias/suplementos,antonio-o-breve,1042847,0.htm Acesso em: 10 de abril de 2014.

LOPES, D. B. (2014). Recuo estratégico ou normalização da curva? Jornal Folha de São Paulo, 17 de março. Disponível em: http://www1.folha.uol.com.br/opiniao/2014/03/1425918-dawisson-belem-lopes-recuo-estrategico-ou-normalizacao-da-curva.shtml Acesso em: 10 de abril de 2014.

SARAIVA, J. F. S. (org.) (2009). Concepts, Histories and Theories of International Relations for the 21st Century: regional and national approaches. Brasília: IBRI.

STUNKEL, O. (2014). O risco do recuo estratégico brasileiro. Jornal Folha de São Paulo, 10 de março. Disponível em: http://www1.folha.uol.com.br/opiniao/2014/03/1422485-oliver-stuenkel-o-risco-do-recuo-estrategico-brasileiro.shtml Acesso em: 10 de abril de 2014.

Mariana Kalil é Professora do Departamento de Defesa e Gestão Estratégica Internacional (DGEI) da Universidade Federeal do Rio de Janeiro – UFRJ (marianakalil@gmail.com)

2 Comentários em Continuidade por Inércia: uma análise empírica das relações internacionais do Brasil entre 2010 e 2014, por Mariana Kalil

  1. A roda, quando continua a rodar em decorrência de um impulso anterior, continua a seguir a mesma trajetória do movimento anterior, mas com uma velocidade decrescente, essa é a continuidade por inércia e, por isso, há diminuição da altivez (esta precisaria contar com impulsos novos que não tem sido oferecidos à política externa gestada pelo MRE).