A dinâmica Governo-petrolíferas, por Paulo Duarte

Durante mais de uma década, “Pequim tem incentivado as companhias petrolíferas estatais chinesas a investirem no estrangeiro”, com o objetivo de “reforçar o acesso aos recursos aí existentes” (Kennedy, 2011: 124). Como tal, a China tem cultivado “laços bilaterais fortes com países ricos em petróleo e gás natural”, prometendo “vantagens comerciais”, assim como “auxílio ao desenvolvimento” (Kennedy, 2011: 124). Um tal dinamismo, por parte do Governo chinês, é parte integrante daquilo a que vários especialistas denominam de “diplomacia energética chinesa” (David Zweig e Bi Jianhai, 2005; Cai Juan e Yang Zhongqiang, 2006; Zhang Zhe, Tao Ye e Liu Chunjiang, 2007; Yeh Hui-Chi e Yu Chi-Wei, 2012). Contudo, a designação não é totalmente precisa por duas razões. Em primeiro lugar, “porque transmite a falsa ideia da existência de uma política planeada e coordenada pelos responsáveis governamentais, que [alegadamente] controlam as atividades das companhias petrolíferas nacionais no estrangeiro” (Jakobson, 2008: 122). Em segundo lugar, a expressão retrata a diplomacia como se esta fosse exclusivamente orientada para as necessidades energéticas da China, o que também é algo redutor (Jakobson, 2008). Em ambos os casos, uma análise mais atenta dá conta de um quadro mais complexo e heterogéneo (Cheng Joseph, 2008; Daojiong Zha, 2006).

Apesar de, na maioria das vezes, não se envolver na análise e seleção de projetos, o Governo emite orientações gerais às petrolíferas estatais chinesas, “encorajando-as”, por outro lado, “a coordenarem os seus investimentos” e “a não competirem, entre si, no estrangeiro” (Downs, 2006: 39). Por sua vez, como explica Roland Dannreuther, “as companhias estatais chinesas beneficiam, em grande parte, do apoio diplomático do seu Governo, bem como do acesso a fontes substanciais de financiamento” (2012: 7). As companhias petrolíferas nacionais chinesas podem investir, com mais facilidade, em novos projetos, sem terem de se preocupar tanto com margens de lucro, desde que produzam o petróleo necessário (Hook, 2011).

A indústria energética na China é liderada por três companhias petrolíferas estatais: “a China National Petroleum Corp. (CNPC ou PetroChina), a China Petroleum & Chemical Corp. (SINOPEC), e a China National Offshore Oil Corp. (CNOOC)” (E&P magazine, 2012). Todas elas foram criadas nos anos 80, sendo que em 1998 foram reorganizadas pelo Governo. A SINOPEC e a CNPC foram reestruturadas em duas companhias petrolíferas verticalmente integradas, dominando diferentes partes do país (U.S. Department of Energy, 2006). A CNOOC é “a maior companhia chinesa encarregada da exploração de petróleo offshore” (China Daily, 2013: para. 1). É de sublinhar que a extração de petróleo, ao largo da costa chinesa tem dependido fortemente da participação de companhias estrangeiras, tais como a Chevron e a ConocoPhillips, que dispõem da perícia e dos utensílios que as empresas chinesas, por enquanto, não detêm (Lee, 2012). De acordo com Ru Ke, antigo geólogo-chefe da CNOOC, a “China possui capacidade tecnológica para explorar petróleo e gás natural em águas de profundidade inferior a 300 metros”, mas no que concerne a maiores profundidades, as companhias chinesas ainda necessitam de “cooperar com empresas estrangeiras”, apetrechadas com uma tecnologia mais avançada” (China Daily, 2012: para. 8). Embora, nos últimos anos, tenham surgido algumas petrolíferas privadas no país, estas enfrentam, todavia, uma difícil competição pelo facto de a política governamental favorecer as companhias estatais (Andrews-Speed et al., 2002; China Law Vision, 2009).

Gaens et al dão conta de uma “relação de dependência mútua entre o Governo chinês e as companhias petrolíferas estatais chinesas”[1] (2009: 157). A título de exemplo, os gestores das principais NOCs chinesas são nomeados pelo Departamento Organizacional do Comité Central do Partido Comunista chinês (Gaens et al, 2009: 157). Além disso, “as NOCs necessitam de obter a aprovação do Governo chinês sempre que estão em causa investimentos no estrangeiro de grande envergadura” (Gaens et al, 2009: 157). Por outro lado, o Governo depende do êxito das operações das NOCs, que ao reforçarem a segurança energética do país, contribuem, direta ou indiretamente, para a sobrevivência do regime, na medida em que o petróleo permite o desenvolvimento da economia e a melhoria do nível de vida da população (Downs, 2007). Segundo Linda Jakobson, “as principais NOCs chinesas são entidades ricas e poderosas, que empregam centenas de milhares de pessoas e proporcionam consideráveis receitas tributárias ao Governo” (2008: 123). Com o objetivo de serem bem-sucedidas no estrangeiro, elas “têm operado, cada vez mais, como empresas orientadas para o mercado, procurando lucros e maximizando a eficiência, à semelhança das companhias petrolíferas internacionais” (Gaens, Jokela e Limnel, 2009: 157). De acordo com Shelly Zhao, “embora o Governo incentive à aquisição de recursos energéticos, as NOCs tendem a comportar-se como empresas privadas, na concretização dos seus objetivos” (2011: para. 3). Ao invés de seguirem expressamente as diretrizes do Governo, as NOCs chinesas apresentam uma maior propensão para instrumentalizar as políticas governamentais, com o objetivo de justificarem as decisões comerciais que mais lhes convém adotar (Downs, 2010). Julie Jiang e Jonathan Sinton explicam que “os principais executivos das NOCs estão profundamente ligados à liderança do Governo e do Partido Comunista chinês; têm de desempenhar dois papéis, enquanto líderes das maiores empresas e como principais agentes do Partido” (International Energy Agency Report, 2011: 26). É do interesse quer do Governo, quer do Partido, que as NOCs sejam bem-sucedidas a nível comercial, e que garantam, simultaneamente, “um abastecimento adequado de petróleo e gás natural” (International Energy Agency Report, 2011: 26). Os seus gestores dispõem de “uma margem de manobra significativa no que concerne à forma de alcançar [estes] objetivos” (International Energy Agency Report, 2011: 26).

No entendimento de Emílio Rui Vilar (2011), “o Governo chinês tem permitido que as suas petrolíferas compitam”, ao nível dos investimentos que realizam em mercados exteriores, com o intuito de “favorecer a eficiência das mesmas”, embora estabeleça “limites a essa competição”. O autor esclarece, porém, que “as companhias chinesas não dispõem, por ora, da tecnologia e da capacidade de gestão detidas pelas grandes petrolíferas ocidentais” (Vilar, 2011). Também Michael Carter (2011) sustenta que as companhias chinesas ainda não provaram ser capazes de “explorar as jazidas de petróleo e gás mais complexas do planeta”. A este respeito, Jean-Christophe Lermusiaux (2011) destaca o caso do Cazaquistão, explicando que embora o Império do Meio controle cerca de “25% da produção petrolífera total” do país, “a tecnologia chinesa permanece, do ponto de vista qualitativo, aquém, da ocidental, tornando, por conseguinte, a exploração de campos como Kashagan, uma tarefa altamente complexa para os chineses”. Lermusiaux (2011) aponta aqui o exemplo do norte do Cáspio, cuja fraca profundidade torna necessária “a construção de embarcações especiais com vista ao transporte energético”. Por outro lado, o inverno, na região, é extraordinariamente rigoroso, sendo que “a temperatura pode alcançar valores tão baixos como -55ºC” (Lermusiaux, 2011). Por conseguinte, a nível mundial, “são raras as companhias que dispõem da tecnologia adequada a este tipo de condições” (Lermusiaux, 2011). Não obstante o desnível tecnológico das empresas chinesas relativamente às ocidentais, voltando a Rui Vilar (2011), este autor considera que as primeiras “têm vindo a evoluir de forma célere, a recrutar e a formar quadros muito qualificados”. Por outro lado, Rui Vilar (2011) está convicto de que as petrolíferas chinesas “não serão alvo de limitações de natureza financeira”, uma vez que “a poupança gerada na China permitirá canalizar recursos suficientes com vista ao investimento em áreas estratégicas”.

Como explica Linda Jakobson, “as petrolíferas estatais chinesas nem sempre se preocuparam em garantir (como estipulam as normas que regulamentam a sua atividade) aprovação oficial para as suas operações de investimentos no estrangeiro” (2008: 123). Ao invés, “a decisão de investimento é, muitas vezes, comunicada apenas posteriormente ao Conselho de Estado” (Jakobson, 2008: 123). Segundo Margaret Cornish, “o poder das petrolíferas estatais chinesas face ao Governo tem crescido de forma substancial, desde o início do novo século, devido ao crescimento dos seus lucros, ao facto de terem subsidiárias cotadas nos mercados internacionais, e à sua dependência face aos bancos e consultoras internacionais em matéria de orientação de investimento” (2012: 15). Neste sentido, Shelly Zhao considera que “as petrolíferas estatais chinesas possuem um elevado grau de autonomia, e nem sempre atuam em nome do Estado”, sendo “maximizadoras de lucro nos seus interesses comerciais” (2011: para. 6). Não obstante, Pequim mantém o controlo sobre a nomeação e exoneração dos gestores das NOCs (Downs e Meidan, 2011). Estes são avaliados “não só quanto à eficiência da sua gestão, mas também no que respeita à sua fidelidade aos interesses do Partido Comunista chinês” (Downs, 2006: 23). Se forem bem-sucedidos em ambos os domínios, os executivos das NOCs têm possibilidade de ser promovidos a cargos ainda mais importantes (Downs e Meidan, 2011).

As NOCs têm vindo a tornar-se, cada vez mais, compradores agressivos de ativos no estrangeiro (National Oil Company Monitor 2012; Xingam Quina, 2011). Em 2009, por exemplo, “quando a maioria das companhias petrolíferas mundiais havia reduzido o investimento no exterior”, as NOCs chinesas decidiram, ao invés, reforçar as suas aquisições nos mercados internacionais, num total de 18.2 biliões de dólares” (IEA Information Paper, 2011: 9). A internacionalização das petrolíferas chinesas pode, além disso, proporcionar uma forma indireta de garantir a segurança energética chinesa, por meio da redução da dependência do país face às companhias energéticas ocidentais (The Economist, May 15, 2006). Todavia, Chen Shaofeng refere a existência de um certo alarmismo (já enunciado, entre outros, por Klare, 2001; Dupont, 1998; AmyMyers e Lewis, 2002; Luft, 2004; Banaszak et al, 1999) “o qual tende a perceber as NOCs chinesas como ‘delegadas’ da estratégia de Pequim, e, por conseguinte, uma ameaça ao Ocidente e uma força destabilizadora no mercado energético internacional” (2011: 602).

As companhias petrolíferas estatais asiáticas beneficiam, muitas vezes, de uma vantagem relativamente às grandes petrolíferas internacionais, no que respeita ao investimento no estrangeiro (Vivoda, 2011). Os critérios comerciais pelos quais se pautam para investirem, por exemplo, no Médio Oriente, estão, muitas vezes, mais em conformidade com as condições que os produtores se dispõem a oferecer (Jaffe et al, 2007). Além disso, as companhias petrolíferas internacionais são avaliadas, com frequência, com base na quantidade de reservas que controlam (Jaffe et al, 2007). No entanto, quando o controlo é exercido pelo Governo, como é o caso das petrolíferas estatais chinesas, existe menos ‘pressão’ nas reservas e mais interesse em garantir um acesso imediato aos abastecimentos (Marcel, 2005). Uma vez que as companhias petrolíferas estatais (não só as chinesas, mas a nível mundial) controlam cerca de três quartos das reservas petrolíferas mundiais, por participação acionista, a sua estratégia corporativa possui repercussões importantes para o mercado petrolífero mundial (World Oil Magazine, 2012).

 

Bibliografia

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Paulo Duarte é doutorando em Relações Internacionais no Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas da Universidade Técnica de Lisboa – ISCSP-UTL, Portugal, e investigador no Instituto do Oriente (duartebrardo@gmail.com).


[1] Por se reveler mais prático, utilizaremos a sigla NOCs, do inglês National Oil Companies, para nos referirmos aqui às companhias petrolíferas estatais chinesas.

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