Zonas Econômicas Especiais Made in China: Do modelo de exportações à exportação do modelo, por Bruno Hendler

Zonas industriais voltadas para as exportações não foram criadas na República Popular da China. Elas surgiram em países da América Central e da Ásia Oriental alguns anos antes, mas o modelo das Zonas Econômicas Especiais (ZEEs), desenvolvido naquele país a partir dos anos 1980, é um marco histórico em termos de escala e investimentos, sendo uma importante força motriz do crescimento econômico chinês nas últimas três décadas. E acompanhando este processo, um curioso fenômeno tem ganhado força desde o final dos anos 1990: a criação de ZEEs chinesas fora da China – em países em desenvolvimento, principalmente na África e no Sudeste Asiático.

As ZEEs podem ser definidas como áreas geograficamente delimitadas, administradas por uma única entidade, que oferecem uma série de incentivos para atrair investimentos externos diretos (IED) e que têm como objetivo a geração de renda a partir da exportação de mercadorias (geralmente manufaturadas) (WORLD BANK, p. 20). Além de atrair IED, as ZEEs também funcionam como válvula de escape para reduzir o desemprego do país receptor e são ferramentas de reformas econômicas mais amplas, visando diversificar a pauta de exportações de determinado país, como é o caso de Coreia do Sul, Taiwan, Cingapura, Ilhas Maurício e da própria China (FAROLE; AKINCI, p. 3-4).

Em contrapartida, esse modelo é passível de críticas. Em primeiro lugar, corre-se o risco de criar elefantes brancos (firmas que utilizem de benefícios fiscais e trabalhistas sem gerar lucros consideráveis). Além disso, a geração de emprego pode ocorrer apenas no curto prazo – enquanto o custo da mão de obra estiver em baixa ou enquanto o acesso preferencial a mercados garantir maior competitividade (FAROLE; AKINCI, p. 4). Ainda, os benefícios de IED tendem a ficar concentrados nas ZEEs, ou seja, o efeito multiplicador para outros setores e regiões do país tende a ser baixo se não for bem planejado. Por fim, dependendo do tipo de contrato realizado, corre-se o risco de não haver salto qualitativo na cadeia produtiva, principalmente se o projeto não envolver transferência ou compartilhamento de tecnologia e formação de recursos humanos.

Apesar das críticas, os benefícios da experiência chinesa são notórios. As ZEEs garantiram altos fluxos de IED, geraram milhões de empregos e promoveram a transferência de tecnologia e a formação de recursos humanos a partir de contratos de joint ventures. Neste sentido, desde o final dos anos 1990 a China deixou de ser apenas uma grande receptora de IED e suas empresas passaram a empreender no estrangeiro. Com o suporte financeiro e político-diplomático do governo chinês, principalmente por meio do Ministério do Comércio, inúmeras ZEEs têm sido criadas em países pobres e em desenvolvimento, os quais veem no investimento chinês uma possibilidade de geração de empregos e industrialização.

Ainda que o discurso oficial chinês anuncie um papel coadjuvante, de mero suporte à iniciativa privada, as empresas chinesas recebem uma série de incentivos de fazer inveja a qualquer Estado desenvolvimentista, como empréstimos de longo prazo de até US$294 milhões, subsídios financeiros de até 30% do projeto, apoio diplomático na negociação com governos locais e no caso específico da África, o China-Africa Development Fund (WORLD BANK, 2011, p. 27).

Os objetivos do governo chinês ao incentivar este processo podem ser descritos da seguinte forma (Idem, p. 26):

1)      Elevar a demanda por maquinário e equipamentos produzidos na China;

2)      Evitar barreiras tarifárias impostas à China por parte de EUA e União Europeia, uma vez que a produção é feita em um terceiro país;

3)      Promover saltos qualitativos da economia chinesa na cadeia produtiva ao transferir atividades de menor valor agregado para o exterior;

4)      Criar economias de escala para incentivar empresas menores a investir no exterior;

5)      Transferir o modelo de sucesso chinês para outros países – visando não apenas o desenvolvimento do país receptor, mas também o estreitamento de laços com nações que não façam parte do Ocidente industrializado, o Sul Global.

A lista abaixo apresenta os países que passaram a receber ZEEs chinesas nos últimos anos. Diante do perfil dos países receptores (nações pobres e em desenvolvimento, majoritariamente na África e no Sudeste Asiático), é possível afirmar que a “exportação do modelo de exportações” chinês difere dos métodos ocidentais de relacionamento com esses países e se encaixa nos objetivos de longo prazo do próprio governo da China.

Zonas Econômicas Especiais financiadas formalmente pelo

Ministério do Comércio da China (World Bank, 2011, p. 28-29).

Região

Nome

Ano de início das obras

Status

África Subsaariana

 

 

 

 

Zâmbia

Chambishi

2003

Operacional

Lusaka

2003

Em construção

Nigéria

Lekki

2003

Em construção

Ogun Guangdong

2009

Em construção

Etiópia

Eastern Industrial Park

2007

Parcialmente operacional

Ilhas Maurício

JinFei

2009

Em construção

África do Norte

Argélia

Jiangling

2007

Atrasado

Egito

Tianjin TEDA Suez

2007

Operacional

Ásia Oriental

Vietnã

Shenzhen-Haiphong

2008

Em construção

Longjiang Industrial Park

2009

Em construção

Tailândia

Thai-Chinese Rayong

2007

Operacional

Camboja

Sihanoukville

2008

Em construção

Indonésia

China-Indonesia

2008

Em construção

Outras regiões

Paquistão

Haier-Ruba

2006

Em construção (atrasado)

Rússia

Ussuriysk

2006

Parcialmente operacional

A abordagem chinesa difere da ocidental porque, assim como a maioria dos Estados africanos e asiáticos, o país tem um passado comum de humilhação e revolta contra o imperialismo europeu, apresentando um discurso terceiro-mundista e desenvolvimentista; adota a política do offend-no-one, ou seja, não condiciona a execução dos projetos a questões políticas e de direitos humanos (como uma possível “cláusula democrática”); não vincula a execução dos projetos a condições econômico-financeiras (como o FMI); não impõe condições para a venda de armas a Estados Pária; e utiliza de uma diplomacia ativa de aproximação bilateral e multilateral, como o Fórum para Cooperação entre a China e a África (FOCAC) e o “ASEAN + 1” (LECHINI, p. 144).

As ZEEs criadas na África e no Sudeste Asiático se encaixam no objetivo chinês de estabelecer relações econômicas duradouras com países do Sul Global. Porém, se essas relações têm sido, grosso modo, baseadas na exportação de recursos naturais e produtos primários para a China em troca de manufaturados e serviços, a criação das ZEEs não tende a anular este processo, mas complementá-lo com uma integração produtiva inédita. Ademais, tende a reforçar o poder brando chinês com a promoção de um “Consenso de Pequim”, em que prevalece um Estado dirigista e não necessariamente enquadrado nos moldes ocidentais de democracia e neoliberalismo.

Boa parte das ZEEs está em construção, tornando arriscada qualquer previsão de sucesso ou fracasso no longo prazo. Resta saber se as áreas especiais chinesas fora da China serão capazes de, além de gerar lucro e abrigar empresas competitivas, promover o desenvolvimento dos países receptores da forma como ocorreu (e tem ocorrido) com a própria China ao receber empresas estrangeiras em suas ZEEs. Neste sentido, o país continuará a ser acusado por norte-americanos e europeus de praticar um novo imperialismo (principalmente na África), com ilhas de progresso cercadas por oceanos de pobreza, onde o capital estrangeiro não tem estímulos para chegar.

Já para Estados africanos como Zâmbia, Etiópia e Nigéria, o desembarque de empresas chinesas pode significar uma alternativa à sua inserção econômica mundial, marcada pela exportação de recursos naturais como petróleo, pedras preciosas e outros minerais. Mas pode também significar um “vinho velho em garrafa nova” caso as empresas chinesas, visando a redução de custos e (quem diria) a proteção da propriedade intelectual, não formem altos escalões de funcionários e executivos africanos, não compartilhem tecnologias de ponta e não cooperem com governos locais para levar desenvolvimento  social e econômico às populações nativas.

Referências Bibliográficas

WORLD BANK, The. Chinese Investments in Special Economic Zones in Africa: Progress, Challenges and Lessons Learned. Final Report, 2011. Disponível em: http://www.ppiaf.org/sites/ppiaf.org/files/publication/Africa_China_SEZs_Final.pdf Data de acesso: 08/01/2014.

LECHINI, Gladys. A China na África: discurso sedutor, intenções duvidosas. Nueva Sociedad Especial em português, 2013. Disponível em: http://www.nuso.org/upload/articulos/3970_1.pdf. Data de acesso: 08/01/2014.

FAROLE, Thomas; AKINCI, Gokhan. Special Economic Zones: Progress, Emerging Challenges, and Future Directions. The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank, 2011. Disponível em: https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/2341/638440PUB0Exto00Box0361527B0PUBLIC0.pdf?sequence=1. Data de acesso: 08/01/2014.

Bruno Hendler é mestre em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília – IREL-UnB e professor de Relações Internacionais no Centro Universitário Curitiba – Unicuritiba. (bruno_hendler@hotmail.com)

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