A cooperação e a coerência de políticas para o desenvolvimento em uma perspectiva Espanhola, por Fernando Calixto dos Santos e Henrique Sartori de Almeida Prado

A cooperação internacional cresceu inserida na lógica do sistema de alianças estabelecida pelas duas potências hegemônicas, presente no sistema internacional na segunda metade do século passado, disseminando-se em um esquema estratégico para a reconstrução da Europa. Neste contexto bipolar, a cooperação internacional foi usada como ferramenta para promoção dos interesses destas potências, dividindo o globo em zonas de influência, tornando os países receptores reféns destas alianças. Durante a Crise do Petróleo de 1973, tornou-se evidente a interdependência econômica entre os Estados e o volume de dívidas externas cresceu sobremaneira, as quais resultaram em um grande descontentamento por parte dos países subdesenvolvidos, refletindo no surgimento de um novo modelo de desenvolvimento econômico. (LEOST, 2010; MACIEL, 2009).

Um ‘sistema de ajuda’ internacional, que anteriormente foi dominado pela disputa de interesses no âmbito das duas potências, passou a ser praticado por outros atores internacionais, indo além dos tradicionais Estados, incluindo de igual maneira os organismos multilaterais, a sociedade civil, e ainda, as agências de cooperação internacional, criadas a partir de então. Esta última, inserida mais recentemente e com muita importância adquirindo importância, uma vez que as mesmas surgem como uma espécie de administradoras da cooperação internacional, como é o caso espanhol.

O principal órgão de gestão da cooperação espanhola, a Agência Espanhola de Cooperação Internacional para o Desenvolvimento (AECID), completou no ano de 2013 o seu vigésimo quinto aniversário e tem como principal objetivo a promoção do desenvolvimento humano sustentável e da luta contra a pobreza. A referida agência não atravessa sua melhor fase, tendo em vista uma redução de seu orçamento, sendo que boa parte deste corte de recursos foi motivado pelos efeitos negativos da recente crise financeira internacional que não afetou apenas a Espanha, mas também diversos países europeus, ramificados em um sistema de ajuda e cooperação cada vez mais interdependente e globalizado.

Sendo assim, quais são as perspectivas para a promoção da Cooperação Internacional para o Desenvolvimento (CID) na atual realidade espanhola? No entanto, antes de discorrer sobre o tema, faz-se necessário, compreender alguns pontos.

O verbo “cooperar” provém do latim “cooperari” e significa o ato ou o resultado de um trabalho em comum, de uma atividade feita em grupos que beneficie a todos. O verbo “cooperar” opõe-se ao verbo “disputar”, já que, enquanto na disputa, os objetivos visam um resultado particular com uma possível aniquilação da parte que se opôs. Na cooperação os resultados beneficiam (ou deveriam beneficiar) a todos, pois nesta relação humana o coletivo é mais importante do que o individual. (SILVA & KINOSHITA, 2012).

O conceito de desenvolvimento não pode ser definido de maneira atemporal, uma vez que se encontra relacionado a conteúdos históricos. Cada sociedade e cada época têm sua própria formulação do que é o desenvolvimento, a qual corresponderá às convicções, expectativas e possibilidades que predominam nelas. Em definitivo, o conceito de desenvolvimento se relaciona com uma idéia de futuro que se apresenta como meta para o coletivo humano.

Neste sentido, foi que no início do século XXI, representantes de 189 Estados Membros da Organização das Nações Unidas (ONU), incluindo 147 chefes de Estado, assinaram a Declaração do Milênio, considerado o mais importante compromisso internacional em favor do desenvolvimento, da eliminação da pobreza e da fome no mundo. Esta declaração oficializou oito grandes objetivos para o bem da humanidade, que são: erradicar a extrema pobreza e a fome (1); universalizar a educação primária (2); promover a igualdade entre os sexos e a autonomia da mulher (3); reduzir a mortalidade infantil (4); melhorar a saúde materna (5); Combater o HIV/AIDS, a malária e outras doenças (6); garantir a sustentabilidade ambiental (7); e estabelecer uma parceria mundial para o desenvolvimento (8) (MRE, 2000).

O conceito de cooperação para o desenvolvimento não tem uma definição única, válida para todo tempo e lugar. A cooperação para o desenvolvimento tem adquirido e descartado conteúdos ao longo do tempo, de acordo com o pensamento e com os valores dominantes sobre o desenvolvimento e no sentido da corresponsabilidade dos países ricos em ajudar outros povos na busca pelo desenvolvimento (DUBOIS, 2013).

Assim, visto como ponto importante para a discussão sobre cooperação e o estabelecimento de um foco voltado ao atendimento dos objetivos acima narrados, o conceito de Coerência de Políticas para o Desenvolvimento (CPD) é importante para o bom estabelecimento de medidas cooperativas e pode ser dividido em três tipos de aproximações teóricas. Em primeiro lugar se encontram aquelas definições que relacionam o conceito de CPD a um âmbito de trabalho estritamente vinculado com a política de cooperação, assim se entende que esta deve melhorar o impacto positivo da cooperação assegurando-lhe que as demais políticas estão em consonância com os objetivos do desenvolvimento e a luta contra a pobreza.

Em segundo lugar, existem aproximações que a concebem como a promoção de sinergias e complementaridades entre políticas. Assim ela é definida como uma necessária congruência entre os objetivos e instrumentos aplicados pelos membros da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e que podem ter efeitos sobre o progresso dos países do Sul. Na mesma linha, para a União Europeia o conceito de CPD tem como objetivo criar sinergias entre as políticas e objetivos do desenvolvimento.

Finalmente, foi elaborada uma definição teórica que pode ser considerada mais complexa e abrangente para abordar o conceito de CPD. Esta teoria supõe transversalizar o enfoque de desenvolvimento em toda a ação governamental além de evitar possíveis contradições ou interferências entre as políticas públicas e os programas de ajuda. Em teoria, assumir este “enfoque complexo e abrangente orientado para o desenvolvimento” suporia que os países doadores deveriam considerar a perspectiva de desenvolvimento como uma área prioritária (ainda que não seja necessariamente única) nos processos de tomada de decisões públicas. Portanto a CPD deve ser entendida como uma integração da visão, do desenho, da implementação e avaliação de todas as políticas públicas de um país. (MILLÁN, SANTANDER, AGUIRRE & GARRIDO, 2012, p. 21).

Nas últimas décadas foi realizado um importante trabalho para a promoção do desenvolvimento global, equitativo e sustentável. Neste sentido é de fundamental importância a contribuição da ONU. O avanço mais importante para a CPD foi, a já citada Declaração do Milênio, firmada durante a Cúpula do Milênio e desde então, diversas iniciativas já foram realizadas objetivando o cumprimento das metas.

Sobre o ambiente espanhol, nestes 25 anos de existência da AECID, muitas realizações e contribuições de cidadãos espanhóis em prol do desenvolvimento internacional foram patrocinadas. Com base em dados de 2006, a maior parte da população espanhola se mostrou favorável que o Estado investisse na cooperação internacional para o desenvolvimento. No entanto esse percentual diminuiu nos últimos anos. Na pesquisa anterior, realizada em 2005, 84% da população apoiava que a Espanha cooperasse com os países menos desenvolvidos. Já na pesquisa realizada no ano de 2010, este percentual caiu para 67% de espanhóis apoiadores da prática. A queda do percentual favorável não se deve somente aos fatores ligados à crise econômica que o país atravessa, mas pode ser atribuída também ao sentimento político da população.

Conforme o documento “América Latina y la cooperación al desarrollo em la opinión pública española” elaborado pela Fundação Carolina, os espanhóis apoiadores da política de cooperação internacional para o desenvolvimento são aqueles que tiveram mais estudo e tem posição ideológica alinhada à esquerda. Já os contrários a política solidária aos países menos desenvolvidos e que apoiam majoritariamente que o Estado deve garantir primeiramente o bem estar dos espanhóis e depois a CID, são aqueles cidadãos menos instruídos e voltados aos ideais de direita.  (FUNDACIÓN CAROLINA, 2011, p. 59).

Segundo o referido documento, houve uma importante mudança na opinião espanhola desde a pesquisa de 2008, pois boa parte da população era favorável à política de ajuda ao desenvolvimento. Verifica-se ainda que, 47% dos espanhóis não acreditam na cooperação internacional como método mais eficaz de ajuda aos países menos desenvolvidos. Como demonstra o relatório, na pesquisa de 2010, a população entrevistada acredita que a eliminação de barreiras na importação de produtos provenientes de tais países seria uma solução mais eficaz para o desenvolvimento dos mesmos. A opinião da última pesquisa mencionada não está focada em posições ideológicas e de voto, mas sim, a níveis de estudos, uma vez que a eliminação de barreiras comerciais é prática associada a espanhóis que possuem estudos universitários. (FUNDACIÓN CAROLINA, 2011, p. 77-81).

A consequência do corte financeiro da ajuda espanhola, para os entrevistados, tem impactos distintos. Segundo uma parte da opinião pública espanhola e de alguns políticos, as implicações em termos de impacto ao desenvolvimento, são nulas. A ajuda só serve, no melhor dos casos, para o mero desperdício em distintas formas como, por exemplo, em projetos mal identificados perfeitamente inúteis e irrelevantes para pessoas e países pobres. E ainda pode ser pior: a ajuda facilita a má utilização de fundos públicos, servindo à corrupção. E mais, a cooperação ao desenvolvimento pode ser uma política de clientes, que são mais próximos ao governo vigente, demonstrando uma visão menos otimista para a cooperação.

No entanto a outra parcela da opinião pública e políticos argumentaram que com um corte deste porte nas cifras para a ajuda, centenas de milhares de crianças podem perder o acesso a serviços básicos em educação e saúde, tendo consequências para suas condições de vida, inclusive para sua mera sobrevivência. (OLIVIÉ, 2013).

A questão atual, não é o debate pelos malefícios da cooperação internacional, mas sim a ajuda que estas políticas proporcionam a países pobres ou em desenvolvimento que necessitam deste apoio. Assim, deve-se acreditar na cooperação internacional para o desenvolvimento como uma via de solução para a ineficiência do Estado em funções básicas que ora não consegue suprir.

Contudo no caso espanhol, a AECID trabalha para cumprir seus objetivos. Conforme tabela abaixo se percebe que a agência teve um aporte de financiamento para a Ajuda Oficial para o Desenvolvimento (AOD) crescente de 2004 até o ano de 2008 no inicio da última crise e que nos anos seguintes o corte neste orçamento aumentou em tal proporção que chegou a uma taxa menor de AOD total líquida do que a aportada em 2004.

% AOD AECID

Ano

Mill. Euros

AOD Total Líquida

2004

275,07

13,86%

2005

384,02

15,81%

2006

510,92

16,82%

2007

658,66

17,54%

2008

921,50

19,35%

2009

906,39

19,17%

2010

861,72

19,18%

2011

850,64

28,47%

2012

386,01

24,34%

2013

264,09

13,61%

Fonte: (AECID CIFRAS, 2004-2013).

Para o ano de 2013 foi previsto um orçamento de 1.940,84 bilhão de euros para a AOD, um equivalente a 0,19% do Produto Interno Bruto espanhol. De acordo com o documento “Plano Anual de Cooperação Internacional da Espanha” (PACI, 2012) aprovado em julho de 2012, a AECID tinha como previsão, gerenciar 13,61% do total de AOD espanhola, um aporte de aproximadamente 264,09 milhões de euros. (AECID, 2013).

Neste documento, para o período de 2013-2016, a agência estabelece três regiões prioritárias para promoção do desenvolvimento, (1) a America Latina, principalmente as sub-regiões andinas da América Central e Caribe (2) o Norte da África e (3) a África Subsaariana, com especial atenção a região ocidental. A AECID exerce sua cooperação em quase 40 países espalhados pelo mundo. O Plano citado foi elaborado em um momento de intensa transformação global observando todos os âmbitos internacionais e situando a cooperação para o desenvolvimento em um contexto de grandes trocas entre os atores internacionais.

Com relação a CPD, a AECID tem aplicado de forma superficial, pois ela desenvolve mais especificamente um trabalho de campo e a CPD exige uma abordagem mais estratégica para o desenvolvimento de políticas de cooperação, está promoção estratégica é desenvolvido principalmente pelo DGPOLDE (Gabinete de Planificação para o Desenvolvimento e Avaliação de Políticas) órgão direto do Ministério de Assuntos Exteriores y Cooperación (MAEC).

Em definitivo não há um ponto de vista homogênea a respeito da coerência, conceitual e estratégica e isso é um obstáculo que o próprio sistema de cooperação oferece para a promoção da CPD. Isto se deve à falta de respaldo político que a promoção da CPD possui na Espanha, fazendo com que esta promoção seja um assunto pouco discutido na pauta dos diversos Ministérios ligados às políticas de cooperação espanhola, como o Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, o Ministerio de Economía y Hacienda, o Ministerio de Industria, Turismo y Comercio –  através da Secretaría de Estado de Comercio Exterior (SECE), o Ministerio de Defensa, o Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino entre outros. (MILLÁN, SANTANDER, AGUIRRE & GARRIDO, 2012, p. 86-98).

Contudo, os compromissos da agenda internacional da AECID estão marcados para a finalização dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio e na elaboração de uma nova agenda de cooperação para pós-2015. Até o ano de 2016 esta promoção será voltada de acordo com as demandas atuais, tendo como principais objetivos: ajudar na Consolidação de processos democráticos e o Estado de Direito de outros países (1); reduzir as desigualdades e a vulnerabilidade da pobreza extrema e de eventos de Crises (2); promover oportunidades econômicas para os mais pobres (2); fomentar sistemas de coesão social, enfatizando os serviços sociais básicos (4); promover os direitos das mulheres e da igualdade de gênero (5); melhorar o fornecimento de bens públicos mundiais e regionais (6); responder as Crises humanitárias com qualidade, de acordo com as necessidades humanitárias (7) e por último construir uma cidadania global comprometida com o desenvolvimento. (IV Plan Director, 2013-2016, p.17-32).

Referências Bibliográficas

AECID (2013). Agencia Española de Cooperación. IV Plan Director, (2013-2016). Plan Director de La Cooperación Española 2013-2016. Disponível em: [http://www.urv.cat/media/upload//arxius/URV_Solidaria/Info_Documental/IV_Plan_DirectorCE_2013-2016_Final.pdf]. Acesso em 29/11/2013.

____________. La Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo em cifras. Disponível em: [http://www.aecid.es/ES/sala-de-prensa/en-cifras]. Acesso em 29/11/2013.

AECID CIFRAS (2004 – 2013).  Evolución del volumen de AOD de la AECID 2004-2013p y de su porcentaje respecto a la AOD total Neta. Disponível em: [http://www.aecid.es/Centro-Documentacion/Documentos/Cifras/AECID_CIFRAS%20(1).pdf]. Acesso em 29/11/2013.

BRASIL. Ministério das Relações Exteriores do Brasil, (2000). Panorama Internacional. Disponível em: [http://www.itamaraty.gov.br/temas/temas-multilaterais/direitos-humanos-e-temas-sociais/metas-do-milenio/objetivos-de-desenvolvimento-do-milenio]. Acesso em 29/11/2013.

DUBOIS, Alfonso (2013). Diccionário de Acción Humanitaria y Cooperación al Desarrollo. Disponível em: [http://www.dicc.hegoa.ehu.es/listar/mostrar/67]. Acesso em: 29/11/2013.

FUNDACIÓN CAROLINA, (2011). Barómetro 2010. América Latina y la Cooperación al desarrollo en la opinión pública española. Documento de trabalho nº 49, Madrid, Fundação Carolina, 135p.

LEOST, José Andrés Fernández (2010). La Cooperación Internacional para el Desarrollo: Una Aproximación teórico – política. 1. Ed. Madrid, Fundación Carolina, 35 p.

MACIEL, Tadeu Morato (2009). “As teorias de relações internacionais pensando a cooperação”. Ponto e Vírgula, Revista de Ciências Sociais da PUC-SP. Vol.05, pp. 215-229, 2009.

MILLÁN, Natalia; SANTANDER, Guillermo; AGUIRRE, Pablo; GARRIDO, Anabel (2012). La Coherencia de Políticas para em Desarrollo em España: Mecanismos, actores y processos. 1. ed. Madrid, AECID, 172 p.

OLIVIÉ, Iliana (2013). Cumpleanos Feliz? 25 anos de La AECID. Estudos de Política Exterior. Disponível em: [http://www.politicaexterior.com/articulo?id=5313]. Acesso em 29/11/2013

PACI, (2012). Plan Anual de Cooperación Internacional 2012. Disponível em: [http://www.aecid.es/galerias/publicaciones/descargas/PACI/PACI-2012.pdf]. Acesso em 29/11/2013.

SILVA, Willian Moura; KINOSHITA, Fernando (2012). A cooperação Internacional para o Desenvolvimento como proposta para a construção da paz mundial. Disponível em: [http://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=12380]. Acesso em: 29/11/2013.

Fernando Calixto dos Santos é graduando em Relações Internacionais na Universidade Federal da Grande Dourados – UFGD e membro do Grupo de Pesquisa em Cooperação Descentralizada e Paradiplomacia no ambiente da Integração regional. Bolsista do Programa Institucional de Voluntariado em Iniciação Cientifica pela Universidade Federal da Grande Dourados – PIVIC-UFGD. (fernando.calixto@outlook.com)

 Henrique Sartori de Almeida Prado é professor do Curso de Relações Internacionais da Universidade Federal da Grande Dourados – UFGD. Doutorando em Ciência Política pelo Instituto de Estudos Sociais e Políticos da Universidade do Estado do Rio de Janeiro -IESP/UERJ. Orientador do Grupo de Pesquisa. (henriquesartori@ufgd.edu.br)

Seja o primeiro a comentar