Brasil: o Brocador do multilateralismo no pós-11 de setembro, por Mariana Kalil

O grande desafio da Teoria das Relações Internacionais é prever e lidar com a mudança sistêmica. No pós-Guerra Fria, o fim da história mostrou-se falacioso, sobretudo, na manhã de 11 de setembro de 2001, quando os atentados terroristas perpetrados pela Al Qaeda representaram o gatilho para a emergência de um novo choque de civilizações, embora tal perspectiva seja, em diversos níveis, insuficiente para análises a respeito das novas ameaças, frequentemente mais difusas.

Em 2001, ainda, Jim O’Neal apontava os BRIC como os novos tijolos de um Sistema Financeiro Internacional que, desde 1999, já contava com o G20F, ainda que o G8 e seu outreach mantivessem o protagonismo naquele tabuleiro. No mesmo ano, a Declaração de Doha sobre Propriedade Intelectual auferia aos países componentes do IBAS, formado em 2003, uma vitória sem precedentes, em imbróglio que inseria os direitos humanos no cerne de uma das temáticas mais caras aos países centrais, a propriedade intelectual.

Em 2003, não somente, por iniciativa francesa, países como o Brasil foram convidados para fazer parte de algumas das reuniões do G8, mas também Índia, Brasil e África do Sul formaram o Fórum IBAS, com iniciativas inéditas no âmbito da cooperação Sul-Sul, lançando novos parâmetros de comportamento no sistema internacional, além de, no sistema multilateral de comércio, a ministerial de Cancún ter sido palco da concertação entre países em desenvolvimento, o G20C, que visavam ao acesso a mercados agrícolas dos países centrais, em coalizão que, conquanto retome as iniciativas do período da détente, acontece em cenário marcadamente diverso no que diz respeito à estrutura de poder no sistema internacional.

Em 2005, foi vez do sistema ONU. A Cúpula Mundial consagrou a voz do Painel de Alto Nível das Nações Unidas sobre Ameaças, Desafios e Mudanças, com a diversidade de propostas para a reforma do Conselho de Segurança, consagrando, em especial, aquela advogada pelo G4 como plausível, embora a temática estivesse on hold naquele momento, além de representar gatilho para reformas no sistema de direitos humanos da organização, com a substituição da Comissão pelo Conselho e a inserção do Mecanismo de Revisão Periódica Universal, na esteira da perspectiva avançada pelo então Presidente do Brasil no sentido de mitigar a seletividade e a politização das fases abstencionistas e, principalmente, intervencionistas do órgão sucedido, avançando, ainda, no sentido de compor uma Comissão de Construção da Paz, no mesmo ano em que se aprovava por unanimidade o conceito de Responsabilidade de Proteger (r2p) como paradigmático para a ação das Nações Unidas.

Em 2007, Bali demonstrava a boa vontade da comunidade internacional, com o fôlego da ratificação russa, em relação ao regime sobre mudanças climáticas, oriundo da convenção-quadro produto da Rio92. No entanto, o balde de água fria de 2009 arrepiava aqueles que confiam na ciência, enquanto oferecia fôlego àqueles que insistem em rechaçar as análises do IPCC. O impasse de Copenhagen ocorreu mesmo com a atuação dos países em desenvolvimento reunidos no BASIC em momento de retorno estadunidense à mesa de negociação, ainda que via um multilateralismo discreto e preferencialmente não vinculante, em função, sobretudo, do embate legislativo-executivo em D.C. O trem da alegria que enviou centenas de chefes de Estado, incluindo alguns to be, à capital da Dinamarca apontava, por sua vez, para o destacamento do Brasil em relação ao BASIC. Ainda que o país tivesse concertado posições com os companheiros de acrônimo e com os EUA, as propostas unilaterais do país de metas nacionais voluntárias e verificáveis demonstrava o reconhecimento brasileiro de que, eventualmente, embora o princípio de responsabilidades comuns, porém diferenciadas fosse vital para que a escada do desenvolvimento não fosse chutada, seria necessário que os países em desenvolvimento, em especial aqueles que pertencem ao grupo de economias emergentes, principalmente, Índia e China, mas também Brasil e África do Sul, teriam que assumir metas vinculantes internacionalmente – mesmo que essas metas variem de acordo com aquelas estabelecidas para países de industrialização mais antiga. Essa assunção ofereceu margem de manobra para que Luiz Alberto Figueiredo, então negociador brasileiro no tabuleiro, exercesse o papel de Brocador que o Brasil praticava desde, pelo menos, 2001. A escolha lexical que permitiu a elaboração de documento consensual em Durban demonstra que veio para ficar a identidade brasileira de estabelecer posições assertivas, reivindicatórias, porém capazes de gerar consensos em cenários em que as contrapartes se encontram fortemente defensivas e pouco cooperativas – o que é reiterado pela escolha do referido Embaixador para o cargo de Ministro das Relações Exteriores.

Se a quebra de patentes ilustra êxito do Brasil em furar o protecionismo dos países centrais, a organização do G20C, conquanto diante de uma paralisia temporária e inevitável, inclusive para que os países centrais entendessem a coesão e a importância do pleito de acesso a mercados agrícolas para os países do Sul, acrescida da eleição de Roberto Azevêdo e do acordo atingido nos últimos dias demonstram a capacidade brasileira de estabelecer soluções de compromisso, o que, aliás, não escapa à posição de Brasília na famigerada Alca, em proposta light que permitiu transição sutil para o arrefecimento das discussões sobre a temática. O Brocador, ademais, trabalha também, no sentido de avançar na reforma das instituições do sistema financeiro internacional, não à toa estando em vigor reunião em São Paulo, por ocasião da explosão da crise financeira de 2008, já havendo conversas para revisão das cotas e dos votos de maneira a privilegiar uma realidade sistêmica em que a multipolaridade conta  inegavelmente com as economias emergentes.

O desafio para a diplomacia brasileira é, portanto, aquele da alta política, o que vai ao encontro das epistemologias clássicas das Relações Internacionais, que, por exemplo, assumem a Segurança Internacional como o último lócus de cooperação a partir de um spill over que parte da baixa política. Para tanto, restam diversos debates, dentre eles acerca da necessidade de se reforçar o pilar hard do smart power do país. No entanto, a reiterada eleição do Brasil para membro não permanente do Conselho de Segurança das Nações Unidas, o consenso alcançado por Patriota nesse órgão, em 2011, a respeito da interdependência entre segurança e desenvolvimento, lógica destacada, ademais, pelo lançamento do conceito de responsabilidade ao proteger (rWp), sem contar com a participação exitosa de brasileiros no inédito e bem-sucedido uso da força na República Democrática do Congo, ao lado da liderança do país da MINUSTAH somam-se às iniciativas bilaterais e trilaterais para uma construção da paz que enfatiza a multidimensionalidade da Segurança Internacional, com destaque para a proteção da população civil, em detrimento de mecanismos contidos no capítulo VII da Carta ONU, equilibrando-a com o treinamento e a formação de contingentes militares, como aquele na Namíbia, com exercícios conjuntos em regiões como o Golfo da Guiné e com a participação de policiais brasileiros, principalmente os da PMDF, em missões da UNPOL.

Essa composição entre iniciativas e retórica conjuga a solidez da identidade brasileira no cenário internacional, em consonância com seus interesses nacionais, no sentido de exercer novos comportamentos que, por serem legítimos e representativos, possam ensejar a formação de novas regras e, por conseguinte, de um novo sistema internacional, em um parâmetro co-constitutivo incessante. O resultado desse processo no tabuleiro da Segurança Internacional seria mais lento do que naqueles da baixa política. O papel do Brasil de Brocador da Alta Política, por sua vez, depende não somente de seu smart power, mas também do espaço concedido a seus negociadores que pertencem a uma burocracia de Estado altamente especializada e cada vez mais afeita a estabelecer contatos interministeriais, com a sociedade civil, com o empresariado, dentre outros, formando uma verdadeira política pública para as relações exteriores do país.

Mariana Kalil é Doutoranda em Relações Internacionais na Universidade de Brasília, Professora do Departamento de Defesa e Gestão Estratégica Internacional da Universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ e do Instituto de Estudos Estratégicos da Universidade Federal Fluminense – UFF ( marianakalil@gmail.com).

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