A paradiplomacia como instrumento de integração fronteiriça no Mercosul, por Arthur Pinheiro de Azevedo Banzatto & Henrique Sartori de Almeida Prado

O fenômeno da globalização fez com que sistema internacional, que antes era estadocêntrico, passasse a compreender novos atores, tais como organizações não governamentais (ONG’s), empresas transnacionais, organizações internacionais e os próprios governos subnacionais (departamentos, províncias, regiões, Estados-membros, municípios, etc.).

No caso específico dos processos de integração regional, como o Mercosul, por mais que eles sejam impulsionados pelos Estados, à medida que esses processos evoluem, eles geram impactos que vão além dos governos centrais participantes, influenciando o conjunto da sociedade e especialmente as unidades governamentais estaduais e locais (MARIANO; MARIANO, 2002).

Buscando explicar essas iniciativas de inserção internacional dos governos subnacionais surge o conceito de paradiplomacia, que apesar de variar de autor por autor, pode ser compreendido essencialmente pela atividade de política externa de uma unidade federativa, ou seja, o envolvimento de governos não centrais nas relações internacionais (PRIETO, 2004).

Assim como o sistema internacional de forma geral, o Mercosul também não se limita aos Estados nacionais que o compõem, fazendo com que existam iniciativas de paradiplomacia nesse ambiente, inclusive dentro da própria estrutura institucional do processo de integração regional.

Ao longo do processo de desenvolvimento institucional do Mercosul foram criados órgãos pautados pela ideia de inserir uma relativa participação dos governos subnacionais no seu processo decisório (FONSECA; VENTURA, 2012).

O primeiro passo nesse sentido foi a criação, em março de 1995, da Rede Mercocidades, uma rede independente de cooperação descentralizada horizontal, formada por cidades dos Estados Partes e de Estados associados do Mercosul e que atua na aproximação dos governos subnacionais, promovendo o contato e o intercâmbio de informações entre elas, com o objetivo de proporcionar-lhes a oportunidade de serem ouvidas no processo decisório do bloco.

Em dezembro de 2004, o Conselho Mercado Comum criou o Foro Consultivo de Municípios, Estados Federados, Províncias e Departamento do Mercosul (FCCR), com a finalidade de fomentar o diálogo e a cooperação entre as autoridades dos municípios, estados, províncias e departamentos que compõem os Estados membros do bloco, além de permitir que esses governos subnacionais possam participar dos debates e interferir no processo de tomada de decisões do bloco, ainda que de forma limitada, pois suas decisões não são vinculantes. Além de abranger outros governos subnacionais além dos municípios, o FCCR representa um importante avanço, pois faz parte da estrutura institucional do Mercosul.

Enquanto iniciativa destinada a promover a integração regional, o Mercosul possibilita uma maior interação entre os governos subnacionais, principalmente os fronteiriços, gerando um ambiente favorável às iniciativas paradiplomáticas. Dentro dessa perspectiva, Soldatos (1990, p. 48-49) destaca a interdependência regional e a proximidade geográfica e demográfica como fatores determinantes para a cooperação e a paradiplomacia.

A fronteira é um locus propício para as ações de cooperação e para a inserção internacional dos governos subnacionais. Os relacionamentos econômicos, culturais e sociais perpassam os limites impostos pela política e pelo direito, que por vezes, se apresentam como elementos basilares das relações entre os Estados Nacionais.

No âmbito do Mercosul, é justamente nas regiões de fronteira que a paradiplomacia ganha maior ênfase, já que em virtude da aproximação territorial, as unidades subnacionais fronteiriças tendem a compartilhar um maior grau de interesses e necessidades comuns, facilitando assim a cooperação e a integração.

Diante do exposto, o tema da integração fronteiriça, que está diretamente vinculado à paradiplomacia e à cooperação descentralizada, ganha uma importante relevância. Vale ressaltar que a integração fronteiriça dos países do Mercosul constitui objetivo permanente e eixo prioritário do FCCR. Por esse motivo, o órgão criou o Grupo de Trabalho de Integração Fronteiriça (GTIF) em 2008. Seu objetivo é promover estudos sobre o tema, além de inserir a discussão dos problemas fronteiriços dentro do MERCOSUL, contribuindo com o crescimento do bloco e atendendo às necessidades dos governos subnacionais.

Outro espaço destinado a essa temática é o Grupo Ad Hoc sobre Integração Fronteiriça (GAHIF): criado em 2002 pela Decisão 05/02 do Conselho do Mercado Comum, sob o fundamento de que “a fluidez e a harmonia do relacionamento entre as comunidades fronteiriças dos Estados Partes do Mercosul, nas suas mais variadas dimensões, constituem um dos aspectos mais relevantes e emblemáticos do processo de integração” (MERCOSUL, 2002).

Além de promoverem o avanço institucional do Mercosul, a criação de espaços dedicados à integração fronteiriça possibilitou também uma maior articulação entre os governos subnacionais, que passaram a expandir sua atuação internacional e construir novos instrumentos e projetos de cooperação. Dentre eles, destacam-se dois projetos: “Governança Fronteiriça: fortalecimento das capacidades dos Governos Departamentais e Locais do Mercosul” (mais informações em: http://pgfmercosul.blogspot.com.br/) e “Fronteiras Abertas” (mais informações em RHI-SAUSI, José; ODONNE, Nahuel, 2009).

Observa-se, portanto, que as regiões de fronteira (devido à proximidade geográfica e demográfica) se apresentam como áreas dotadas de grande potencial para inserção internacional dos governos subnacionais. De forma complementar, a integração fronteiriça dos povos do Mercosul fortalece também a própria ideia de integração regional, fazendo com que ela extrapole o âmbito das cúpulas presidenciais e se manifeste de forma concreta na realidade local dos cidadãos.

Todo esse contexto indica que a paradiplomacia são fenômenos políticos relevantes e que devem ser levados em consideração na elaboração de políticas públicas, principalmente por parte de governos subnacionais localizados em áreas fronteiriças.

Referências Bibliogáficas

CONFEDERAÇÃO NACIONAL DE MUNICÍPIOS. (2009), Observatório da Cooperação Descentralizada no Brasil. Brasília.

CORGANO PRIETO, Noé. (2004), O outro lado do novo regionalismo pós-soviético e da Ásia-Pacífico: a diplomacia federativa além das fronteiras do mundo ocidental. In: VIGEVANI, Tullo; WANDERLEY, Luiz Eduardo (orgs). A dimensão subnacional e as relações internacionais. São Paulo: EDUC; UNESP/EDUSC,  p. 251-282.

FONSECA, Marcela Garcia; VENTURA, Deisy. (2012), La participación de los entes subnacionales en la política exterior de Brasil y en los procesos de integración regional.  Revista CIDOB d’afers internacionals, n.º 99, (septiembre 2012), p. 55-73

FURTADO, Renata. (2013) Descobrindo a Faixa de Fronteira: a trajetória das elites organizacionais do Executivo Federal: As estratégias, as negociações e o embate na constituinte. Curitiba: CRV.

MARIANO, Marcelo Passini; MARIANO, Karina L. Pasquariello. (2002), As teorias de integração regional e os estados subnacionais. Impulso,Piracicaba, v.13, n. 31, p. 47-68.

MERCOSUL. (2004), Mercosul/CMC/DEC nº 41/04. Foro Consultivo de Municípios, Estados Federados, Províncias e Departamentos do Mercosul.

___________. (2002), Mercosul/CMC/DEC nº 05/02. Grupo Ad Hoc Sobre Integração Fronteiriça.

PRADO, Henrique Sartori de Almeida. (2013), Inserção dos atores subnacionais no processo de integração regional: o caso do Mercosul . Dourados-MS : Ed. UFGD.

RHI-SAUSI, José; ODONNE, Nahuel. (2009), Cooperación Transfronteriza en América Latina y MERCOSUR” Integración y Cooperación Fronteriza en el MERCOSUR. Montevideo, Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación de España, Agencia Española de Cooperación Internacional al Desarrollo – Programa de Cooperación Mercosur-AECID y Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del MERCOSUR,. p. 33-107

SALOMÓN, Mónica. (2012), Em que medida é possível integrar a Cooperação Descentralizada na dimensão Sul-Sul da política externa brasileira? Revista Mural Internacional. Ano III – nº 2. Dezembro 2012. p. 9 – 15.

SOLDATOS, Panayotis. (1990), “An Explanatory Framework for the Study of Federated States as Foreign-policy Actors”. In: MICHELMANN, Hans J.; SOLDATOS, Panayotis. Federalism and International Relations: the role of subnational units. New York: Oxford University Press, pp. 34-53.

Arthur Pinheiro de Azevedo Banzatto é Graduando em Relações Internacionais pela Universidade Federal da Grande Dourados (UFGD); membro do Grupo de Pesquisa em Cooperação Descentralizada e Paradiplomacia no ambiente da Integração regional e bolsista de iniciação científica PIBIC-UFGD.  (arthur_banzatto@hotmail.com)

Henrique Sartori de Almeida Prado é Professor do Curso de Relações Internacionais da Universidade Federal da Grande Dourados (UFGD), doutorando em Ciência Política pelo Instituto de Estudos Sociais e Políticos, da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (IESP/UERJ), orientador do Grupo de Pesquisa e coordenador do projeto de Extensão. (henriquesartori@ufgd.edu.br)

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