Política externa sustentável: um conceito possível?, por Veyzon Campos Muniz

Uma percepção clássica sobre o conceito de política externa remete a um conjunto de objetivos determinados que um Estado visa alcançar nas suas relações com os demais países. De fato, essa conceituação, em uma interpretação literal, parece guardar correção. Entretanto, na dinâmica das relações internacionais e na própria evolução do cenário global, ela se mostra insuficiente.

Desmembrando-se esse conceito clássico em dois aspectos, oportunamente, objeções são apresentadas. Primeiramente, o conjunto de metas político-estatais deve ser substituído pela noção de interesses nacionais oriundos da formulação de atores internos de segmentos públicos e privados, individuais e coletivos. Em segundo lugar, a política externa não pode estar voltada apenas para as relações bi ou multilaterais entre Estados, afinal, outros atores são de relevância inegável na implementação dessa política.

A redefinição do que se entende como política externa pressupõe o estabelecimento de um conceito que se mostre compatível com a realidade contemporânea. A política externa, nesse sentido, é uma atividade estatal para fora que reflete os interesses de dentro. Ela, que outrora era definida tão somente pela tomada de decisão de um Chefe de Estado e de suas estruturas auxiliares, hoje, depende de uma tomada de decisão democrática voltada ao atendimento de demandas e necessidades sociais. Em concreto, trata-se de uma política de natureza dúplice, uma vez que antes de a externalizar se promove um debate acerca das políticas internas. Ela é contraparte de políticas públicas (interiores) – ora, entendidas como ações de governo que visam a produção de efeitos específicos –, que evidenciam a expansão da participação conjunta da integralidade dos segmentos (sociais, ambientais, econômicos, entre outros) e nos mais diversos níveis da vida nacional.

Decorrente da evolução dessa conceituação, pragmaticamente, temos a superação das posturas isolacionistas. Não é pensável que um Estado, objetivando o seu desenvolvimento e o seu crescimento, atue na realização de suas políticas internas ignorando a relação com o ambiente externo. A atuação de organizações internacionais é bastante exemplificativa desse fato: a Organização Mundial do Comércio (OMC), por exemplo, possui como função precípua a supervisão e verificação da compatibilidade das políticas comerciais de seus membros. Do mesmo modo, assevera-se que posturas unilateralistas igualmente encontram-se superadas. Um Estado que se entenda totalmente autossuficiente incorre em uma política externa equivocada. Não abandonando a concepção de soberania nacional, propugna-se sua aliança com uma cooperação, inteligente e permeável, sendo fundamental que as relações exteriores sejam salutares no sentido de complementarem e consolidarem os próprios interesses nacionais.

Nota-se que é a partir da política doméstica que se formula a agenda desta “nova” política exterior. O desenvolvimento interno, como um processo histórico e fragmentário de conjugação entre o crescimento da economia nacional e a paralela maximização de bem-estar social, é o que irá pautar a ação exterior. Assim sendo, uma perspectiva multilateralista se afirma de modo cogente no âmbito da política exterior contemporânea.

Percebe-se que a emergência tanto de atores transnacionais quanto de instituições e de redes globais se mostraram propulsores na mudança da concepção de política externa. O próprio movimento de integração política (notadamente capitaneado pelas instituições estatais) é um fator que vem influenciar a ordem  internacional na perspectiva de inter-relações cooperativas complexas, social e economicamente. Em mão oposta, o imperativo de transparência, a inibição de informações assimétricas e a formulação de um mercado global competitivo são pautas exteriores que passam a  demandar os ambientes nacionais. Assim, se, de um lado, os anseios internos pautam a ação exterior, de outro, as práticas externas pautam a atuação interior. Vê-se que as estruturas institucionais e administrativas internas são “abaladas” por esse processo: os agentes públicos (e políticos por excelência), bem como a sociedade civil progressivamente passam a ser emissores, e não apenas destinatários, da política externa.

Outrossim, pressupondo a superação do conceito clássico de política externa e fazendo um exercício de ir além do que foi exposto, questiona-se: é possível a congregação das ações externas com a concepção de sustentabilidade? Adjetivar o conceito analisado seria incorrer em erro, algo meramente utópico ou materialmente dispensável?

O que é sustentável é aquilo que se mantém constante ou estável por um determinado período, entretanto, à prática, as relações internacionais são historicamente marcadas por inconstâncias e instabilidades que decorrem de inúmeros fatores circunstanciais. Isso poderia fundamentar uma dicotomia entre a ideia de sustentabilidade e de relações exteriores. Todavia, se pensarmos a sustentabilidade como um processo de desenvolvimento durável e equânime, socialmente inclusivo, voltado à garantia de um direito ao bem-estar, perdurante no tempo, pode-se identificar o adjetivo sustentável como um elemento que, indubitavelmente, agrega valor ao conceito e à prática da política externa.

Na formulação de uma política externa sustentável, é impossível imaginar a criação de uma agenda que pressuponha a sobreposição de interesses coletivos sobre individuais, ou vice-versa. Noutros termos, os interesses coletivos (o interesse público em plano nacional ou o jus cogens em plano internacional) ou individuais (internamente, o interesse particular frente à coletividade ou, externamente, o interesse estatal frente aos outros atores internacionais) devem confluir para o desenvolvimento (sustentável) e o crescimento (socioambiental) do Estado, de seus cidadãos e de sua economia. Com efeito, a pluralidade de atores e interesses existentes tanto nacional quanto internacionalmente é o que permite a existência de espaços para as ações políticas, mas também é o que impõe a preocupação com a sustentabilidade dessas ações.

Tomando a política macroeconômica como ilustração nota-se que a preservação da ordem interna não pode inviabilizar as ações externas. Assim, para atingir desenvolvimento e crescimento econômicos, os seus instrumentos devem ser coordenados e, essencialmente, sustentáveis. As políticas fiscal, monetária, cambial e comercial, e de rendas, devem ser dirigidas de modo a permitir que as relações exteriores do país sejam, além de possibilitadas, estimuladas.

No âmbito específico da política fiscal, instrumento que se presta a definir o orçamento público, englobando, dentre outros aspectos, o poder estatal de arrecadação – isto é, de definição e recolhimento de tributos –, é de sensível importância a observância e compatibilidade com as ações externas. Sendo fundamental para a saúde econômica de um Estado – uma vez que é pela tributação ele consegue financiar gastos púbicos –, a política fiscal tem um efeito de multiplicador sobre a economia interna: quando expansionista leva a aumento do PIB real do país, quando contracionista leva a queda do mesmo indicador. No corolário, a movimentação da política fiscal (interna) influi diretamente no Produto Interno Bruto do país e, sensivelmente, no bem-estar de sua população. Na perspectiva externa, faz-se mister pontuar que as oscilações econômicas acarretam, dentre outras consequências, o aumento do risco-país e inibem o estabelecimento de relações comerciais entre atores estatais e transnacionais. Logo, afirma-se que a formulação da política fiscal, como política pública, não deve apenas tentar fazer cumprir as prioridades que decorrem da demanda arrecadatória do governo, mas também deve atender ao interesse público de desenvolvimento socioeconômico, isto é, uma agenda universal.

Entende-se, por conseguinte, que, além de possível, um conceito de política externa sustentável é uma proposição nitidamente relevante à análise e à avaliação da conjuntura nacional e internacional. Por fim, sintetiza-se o termo como: ações políticas, voltadas às relações interestatais e transnacionais, pautadas na prudência e na cooperação, e que limitam o exercício do poder, com fulcro na formulação e no cumprimento de uma agenda integrada, segura e intertemporalmente direcionada a efetividade dos interesses intraestatais (estratégicos, socioeconômicos e garantidores de direitos fundamentais).

Obras consultadas:

AXELROD, Robert Axelrod (2010). A evolução da cooperação. Trad. Jusella Santos. São Paulo: Leopardo Editora.

BLANCHARD, Oliver (2007). Macroeconomia. Trad. Cláudia Martins e Mônica Rosemberg. São Paulo: Pearson Prentice Hall.

CARDOSO, Fernando Henrique (1995). Desenvolvimento: o mais político dos temas econômicos. In Revista de economia política, vol. 15, n. 4. São Paulo: Centro de Economia Política.

FREITAS, Juarez (2012). Sustentabilidade: direito ao futuro. Belo Horizonte: Fórum.

GILPIN, Robert (2001). Global political economy: understanding the international economic order. Princeton: Princeton University Press.

MERLE, Marcel (1985). La politique étrangère. In GRAWITZ, Madeleine; LECA, Jean. Traité de science politique, tome 4. Paris: Presses Universitaires de France.

NYE, Joseph S. (2002). O paradoxo do poder americano. Trad. Luiz Antônio Oliveira de Araújo. São Paulo: UNESP.

PINHEIRO, Leticia; MILANI, Carlos R. S. (2011). Política externa brasileira: a política das práticas e as práticas da política. Rio de Janeiro: Editora FGV.

SEN, Amartya (2010). Desenvolvimento como liberdade. Trad. Laura Teixeira Motta. São Paulo: Companhia das Letras.

 

Veyzon Campos Muniz é advogado, especialista em Direito Público pela Escola Superior da Magistratura Federal no Rio Grande do Sul, mestrando no Programa de Pós-Graduação em Direito da Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul e bolsista da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior – CAPES (veyzonmuniz@yahoo.com.br) .

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