As relações exteriores para além dos Estados centrais, por Bruno Guedes Ferreira

 Os avanços em comunicações são certamente um dos fatores que complexificaram e, ao mesmo tempo, democratizaram as relações. Nem os Estados ou seus desmembramentos escapam da capilarização e velocidade com que as informações atingem hoje. A otimização de gerencia de um governo nacional passa justamente por sua capacidade de descentralizar ações e otimizar tanto a eficiência quanto o tempo de suas ações. Neste sentido, em um país com dimensões continentais a exemplo dos Estados Unidos, parece ser impensável hoje em dia que as decisões de algum assunto sejam centralizadas em um único local, e as relações internacionais não são diferentes disto.

Uma das formas de estudar a descentralização das decisões nacionais no campo das relações internacionais ou política externa é através dos governos subnacionais. Esses novos atores, que ainda aparecem como relativamente novos para os estudos das áreas referidas, ganham cada dia mais importância e relevância em cenário internacional.Os porquês e comodesse novo modo de fazer as relações externas serão o mote central deste artigo.

A importância que outros atores que não os estados nacionais atingem é primeiramente pensado por Ernest Haas no final dos anos 50 quando ele analisa os processos de integração que ocorriam na Europa pós-guerra sob uma perspectiva neofuncionalista. O principal conceito que Haas (1958) introduz em seu estudo é o de spillover, ou seja, ramificação.

Este conceito surge para suprir uma necessidade de entender como se dariam os processos de integração na Europa à época. Para Haas, os agentes mais capazes de implementar as políticas de integração seriam os especialistas burocráticos do estado, sendo esses os responsáveis pelo primeiro movimento de aproximação entre o estado e a sociedade. Após a iniciativa burocrática, a sociedade criaria as demandas e reações às mesmas, criando grupos de interesses favoráveis ou contrários à integração. Os que obtiverem benefícios com a integração se mostrarão favoráveis às mesmas e espalhariam as beneficies para outros ramos da sociedade, criando então o efeito de ramificação de Haas. Quando a integração está amplamente ramificada em uma sociedade, Haas acreditava que a mesma não se limitaria unicamente em seguir acordos estabelecidos entre governos, e buscaria formas de se inserir no processo de forma mais atuante e direta.

Sem entrar no mérito da validade ou não da teoria de Haas, o fato é que, quando bem sucedida, a integração acaba por envolver atores que até então não faziam parte das tratativas e atraem outros tantos interessados em participar da mesma. O que nos leva a crer que ao mesmo tempo em que isto se mostra como uma resposta positiva à iniciativa burocrática, também é um desafio para abarcar todas as demandas que o maior envolvimento da sociedade acarreta.

É nesse contexto que aparecem as alternativas de descentralização para maior eficiência do processo, e que nos interessa principalmente: os governos subnacionais. Como destaca Karina Mariano (2002), as atuações desses não ocorrem somente de uma forma, eles podem exercer diversas funções concomitantes e de diferentes níveis de intensidade como, por exemplo, de coordenação, articulação, negociação, mobilização e indução dos atores envolvidos na integração.

Mariano ainda nos chama atenção para outro fator interessante nessa relação. Existem limites para a atuação desses governos subnacionais interessados em se envolver nas relações externas. O principal deles talvez se dê pelo não reconhecimento, dentro do direito internacional, desses como atores válidos capazes de responder por si. Isto decorre que toda e qualquer decisão e formação de acordo deva passar pela alcunha do estado federal. Essa dinâmica pode aparece como um impeditivo para otimizar as intenções de cada estado, uma vez que as tratativas ficam consideravelmente mais demoradas, já que há necessidade de negociação interna, e também não fornecem garantias de que os interesses dos governos subnacionais sejam plenamente saciados, seja isto pelo motivo que for.

Esta visão pode parecer um tanto quanto pessimista se formos levar em consideração que os processos de integração parecem caminhar para resoluções menos conflituosas do que aparentariam. Uma das razões para isso é a interdependência existente nos dias atuais.O conceito que foi forjado por Keohane (2001), se encaixa perfeitamente nas relações externas dos países na atualidade, uma vez que é difícil pensar como a ação de um estado não influenciaria outro, seja este de forma positiva ou negativa. Assim sendo, as questões pragmáticas podem se sobressair as demais, criando facilitadores para as ações de cada governo subnacional.

As questões econômicassão tratadas como as mais relevantes em estudos sobre governos subnacionais, e talvez sejam mesmos estas as responsáveis pela maior movimentação entre esses atores, denominado por Keating (2004) de paradiplomacia.

A paradiplomacia é entendida como o resultado do aumento de atores nos assuntos internacionais de um Estado, sendo essa muito mais pontual, oportunista e experimental do que a diplomacia convencional entre estados. Apresentam três motivações principais para ocorrerem: econômicas, políticas e culturais (Saraiva e Medeiros, 2009). Poderíamos ainda acrescentar a essas motivações as questões sociais e estruturais que podem ser encontradas principalmente em regiões fronteiriças, tal qual a do sul do Brasil.

Neste cenário podemos perceber que a paradiplomacia vem a ser uma importante ferramenta para alcançar objetivos pragmáticos de forma mais eficaz do que se dependesse do governo central para resolver questões de cunho regional, principalmente em países com grande amplitude territorial. Deste modo não podemos colocar a paradiplomacia como um substituto da diplomacia formal, mas sim como um subproduto da mesma, sendo, em última instância, a primeira subordinada à segunda.

Discussões recentes relativizam o uso do termo paradiplomacia no contexto atual por entenderem que a sua carga semântica traz confusões desnecessárias ao conceito. A justificativa para tal é de que o termo teria uma carga negativa, colocando os atores subnacionais como inferiores ao governo central (Medeiros e Paiva, 2010). A discussão levantada por Medeiros e Paiva nos remete ao termo forjado por Kincaid (1990): constituentdiplomacy. A definição do termo é basicamente a mesma da fornecida por Keating, mas se instaura a ideia de uma política de co-soberania entre as unidades federativas e o governo central, retirando assim, na visão do autor, a ideia de subordinação.

Seja qual for o termo utilizado parece ser irreversível a entrada de outros atores nas relações exteriores. A ramificação da ideia de que a cooperação ou integração com outros países pode ser benéfica já está instaurada em grande parte do mundo, e seus benefícios podem ser vistos em diferentes âmbitos das sociedades. A ingenuidade ou pessimismo de um conceito não parecem ser impeditivos para que esses processos retrocedam, mas esse processo ainda é novo e necessita de acompanhamento e estudos para que suas reais potencialidades e limites sejam inferidos.

Referência Bibliográfica

HAAS, Ernst B. – The uniting of Europe: political social, and economic forces 1950-1957.Stanford, Stanford University, 1958.

KEOHANE, Robert – Governance in a partially globalized world. American Political Science, vol. 95, n.1, 2001.

KINCAD, John – Constituent diplomacy in federal polities and the Nation-state: conflict and co-operation. in MICHELMANN, H. J. e SOLDATOS, P. Federalism and international relations: the role os subnational units.Nova Iorque, Oxford University Press, 1990.

MARIANO, Karina Pasquariello – O Estado de São Paulo como um ator internacional. São Paulo em Perspectiva, São Paulo, vol. 16, 2002, p. 94-101.

MEDEIROS, Marcelo de Almeida, PAIVA, Maria Eduarda – O papel da descentralização no desenvolvimento da paradiplomacia regional: o caso de Poitou-Charantes. Revista Política Hoje, Pernambuco, vol.19, n.2, 2010, p. 305-337.

MEDEIROS, Marcelo de Almeida, SARAIVA, Miriam Gomes – Os atores subnacionais no Mercosul: o caso das papeleras.Lua Nova, São Paulo, n. 78, 2009, p. 77-108.

VIGEVANI, Tullo– Problemas para a atividade internacional das unidades subnacionais. Revista Brasileira de Ciências Sociais, São Paulo, vol. 21, n. 62, 2006, p. 127-169.

Bruno Guedes Ferreira é mestrando em Ciências Sociais pela Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas da Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul, pesquisador bolsista pela Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado do Rio Grande do Sul – Fapergs junto ao Núcleo de Estudos em Relações e Organizações Internacionais da Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul – NEROI/PUC-RS (bruno.guedesferreira@gmail.com).

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