A autonomia relativa do Itamaraty diante de deslizes e desgastes diplomáticos, por Elói Martins Senhoras

A autonomia relativa do Ministério de Relações Exteriores, também conhecido como Itamaraty, nos processos de formulação da política externa brasileira tem sido amplamente identificada na literatura como um marco estrutural de longa duração no Estado Nacional, haja vista que foi conquistada devido à consolidação institucional de um corpo de diplomatas, segundo uma lógica meritocrática e racional de especialização burocrático-administrativa que trabalha para os interesses nacionais do Estado e não para governos, partidos, ou, segmentos da sociedade.

Porém, a blindagem da caixa-preta da política externa brasileira e do seu monopólio de formulação pelo Itamaraty tem crescentemente sido impactada por dois fenômenos antagônicos que afetam a sua autonomia decisória, tanto, por meio da força centrípeta de insulamento institucional no fortalecimento, quanto, por meio da força centrífuga de pulverização de ações internacionais por diferentes atores governamentais e sociais.

Por um lado, a tendência de insulamento fortaleceu a autonomia do Itamaraty sobre a política externa, conformando uma política externa baseada em uma ótica de continuidade e despolitizada, ao se restringir a formulação à elite do corpo diplomático, haja vista, o destaque, tanto, de explicações endógenas ao campo e habitus diplomático, de natureza multicausal institucional, histórica e cultural, quanto de explicações exógenas, destacando-se o desinteresse do Congresso Nacional sobre os temas das relações exteriores acontece devido à baixa visibilidade popular, a qual não repercute em votos nas eleições em comparação a outras políticas públicas[1].

Segundo Espósito Neto (2009), esta característica de insulamento institucional e centralização da formulação da política externa é fruto da própria conformação histórica brasileira, a qual evolucionou, muito rapidamente, de um padrão patrimonialista para outro burocrático-administrativo, tendo sido o Barão do Rio Branco, considerado pai da diplomacia, o ponto de inflexão quanto à profissionalização do corpo burocrático através das reformas de 1910 que blindaram o Itamaraty, uma vez que a manutenção territorial do Estado [2]dependia de um corpo diplomático burocrático eficiente e especializado que fosse averso às politizações regionais.

Por outro lado, com a liberalização internacional do país no regime democrático, principalmente, a partir da década de 1990, observa-se que o monopólio da agenda do policy making externo brasileiro, passou crescentemente a ser pulverizado pela difusão de poderes paralelos ao Ministério de Relações Exteriores, por meio de ações de diferentes stakeholders, as quais se manifestaram, tanto, de maneira centralizada, em atividades de diplomacia presidencial, quanto, de modo descentralizado, em uma pluralidade de formatos de paradiplomacia (SENHORAS, 2013).

Em um primeiro plano, registra-se uma crescente e produtiva politização do Poder Executivo, manifestada pelas diplomacias presidenciais, por meio de viagens internacionais e participações em cúpulas e reuniões internacionais, as quais tiveram ampla voz internacional e acabaram por impulsionar a agenda da política externa brasileira como um player internacional, em especial, com as atuações dos presidentes FHC e Lula e de seus respectivos assessores para assuntos internacionais.

Em um segundo plano, houve um aceleramento na participação dos atores domésticos de direito público e direito privado nas negociações internacionais frente às novas oportunidades e desafios da liberalização internacional do Brasil que repercutiu, não, necessariamente, na descentralização do processo decisório na política externa, o qual continuou centralizado na elite burocrática do corpo diplomático, embora, tenha criado vetores de atuação paralela nas relações internacionais e com impactos agregados na própria política externa, seja, de maneira convergente, seja, de modo divergente.

Com base nestas discussões, observa-se que as forças centrífugas e centrípetas no contexto posterior à liberalização do Estado nos anos 1990, impactaram decisivamente a lógica de cima para baixo (top-down) da burocracia diplomática, de maneira a repercutir em uma quebra do monopólio do policymaking externo do Itamaraty, em função das ações horizontais da autoridade presidencial (diplomacia presidencial) e dos efeitos produzidos verticalmente de baixo para cima (bottom-up).por ações paralelas de atores subnacionais e transnacionais.

Ao se tomar em conta o impacto da autoridade presidencial no grau de autonomia do Itamaraty desde os anos 1990, observa-se que a crescente tendência de reafirmação da concentração do poder decisório do Executivo e o alargamento das prerrogativas presidenciais na política externa geraram linhas de comando, mas também, disputas e dissonâncias dentro do corpo diplomático, cujos efeitos positivos ou negativos variaram conforme os graus de alinhamento e de liderança na comunicação da tríade Presidente-Chanceler-Itamaraty.

No caso dos governos FHC e Lula, ambos os presidentes se fortaleceram, pois conseguiram inserir suas linhas de comando dentro do Itamaraty por meio de um alinhamento comunicativo com o ministro de relações exteriores, motivo pelo qual, tanto, a diplomacia institucional, quanto, a diplomacia presidencial tentaram projetar proativamente o Brasil como país de liderança internacional.

A política externa desenvolvida por ambos os governos foi positiva à medida que a agenda evoluiu de um contexto passivo, excessivamente domesticável, para uma ativa influencia na comunidade internacional, pois fora o resultado da construção de uma funcional diplomacia do Itamaraty para fortalecer o protagonismo da diplomacia presidencial e da própria imagem do país nas relações internacionais.

Há que se destacar, a proeminente liderança do chanceler e diplomata de carreira, Celso Amorim, durante longos 8 anos de serviços prestados no comando do Ministério das Relações Exteriores, que o tornaram no responsável pelo boom histórico de abertura de quase 70 representações diplomáticas brasileiras no mundo, e, pela marca de ser o segundo chanceler com maior longevidade no cargo, após José Maria da Silva Paranhos Júnior, Barão do Rio Branco, com 10 anos de serviço[3].

No caso do governo Dilma, o Itamaraty não foi funcional para projetar a diplomacia presidencial ou tampouco fortalecer a posição multilateral do Brasil como potência emergente, em razão de uma postura mais comedida do chanceler Antônio Patriota, cujo estilo low-profile, acabou se refletindo na quebra da projeção do protagonismo brasileiro, e, em eventuais deslizes e em um crescente desconforto presidencial com a condução das estratégias da política externa.

Conforme Leo (2013), a distância do estilo comedido do chanceler, Antonio Patriota, com uma maneira tradicional de se fazer diplomacia e de liderança do corpo diplomático, em contraposição, ao estilo centralizador e pragmático da presidente Dilma Rousseff, que muitas vezes atropelava em declarações o próprio Itamaraty por considerá-lo com “excessiva autonomia” nos governos anteriores, acabaram repercutindo na formação de um hiato entre a Presidência da República e o Itamaraty e em um desgaste pessoal das partes ao longo de dois anos e meio, que se acelerou desde 2012 e culminou no “pedido” de demissão de patriota em 2013.

No ano de 2012, a atuação do Itamaraty durante a crise no Paraguai que tinha ares de golpe branco, com o impeachment do presidente Fernando Lugo, colocou a cúpula da diplomacia brasileira sob questionamento, pois a ação de isolar o Paraguai por meio de interdição temporária no Mercosul e na Unasul criou repercussões regionais e desgastes, tanto, para chanceler Antonio Patriota, quanto para o assessor internacional da Presidência, Marco Aurélio Garcia, que se desgastaram no governo Dilma, embora quem tenha caído tenha sido o embaixador aposentado Samuel Pinheiro Guimarães, que acabou renunciando cargo de alto representante do Mercosul.

Outro episódio, no mesmo ano, foi a visita da presidenta Dilma aos Estados Unidos que se encontrou com o presidente Barack Obama, porém, sem uma agenda de uma parceria estratégica, o que decepcionou a Presidência da República, pois se esperava as relações bilaterais com os EUA avançassem com Patriota na chancelaria, em função da sua experiência neste país, embora o que se registrou desde então foi um efeito inverso, com crescente esfriamento das relações diplomáticas e encolhimento do comércio exterior, embora o Brasil continue no Sistema Geral de Preferências.

No ano de 2013, novamente, a mediação inadequada do chanceler Antonio Patriota frente a um atraso na reunião dos presidentes do Brasil e da África do Sul, na 5ª Cúpula de Chefes de Estado dos BRICS, criou uma série de insatisfações da presidenta Dilma que repercutiu na recusa da indicação de Guilherme Patriota para a missão do Brasil junto à Organização Mundial do Comércio (OMC), em Genebra, feita pelo chanceler a seu irmão, que também é experiente diplomata, e, atua na assessoria diplomática da Presidência da República (SEQUEIRA, 2013).

Frente à atuação burocrática, nem sempre contundente, e, com eventuais deslizes diplomáticos, o Itamaraty apresentou sinais de grande desprestígio na sua relação com a Presidência da República no ano de 2012, o que acabou se ampliando com desgastes, ainda maiores devido à repercussão de dois delicados contenciosos na Bolívia, cujas resoluções se mostraram inadequadas, tanto, no drama de doze torcedores do Corinthians presos em Oruro, e, do episódio do asilamento diplomático de senador boliviano na embaixada brasileira em La Paz.

Este episódio da saída do senador boliviano, Roger Pinto Molina, asilado na Embaixada brasileira de La Paz, com o auxílio da representação diplomática em veículo oficial que teve destino Corumbá, no Mato Grosso do Sul, provocou uma crise diplomática com a Bolívia[4], e, a saída de Antonio Patriota do cargo de ministro das Relações Exteriores, pois, a presidenta Dilma Rousseff já havia proibido a possibilidade de uma operação de fuga seis meses antes[5], a qual teria sido proposta informalmente por membros do governo boliviano, a fim de ser evitar possível conflito diplomático, o qual de fato aconteceu em razão da repercussão pública dos atritos entre a presidência e o Itamaraty.

Embora a operação de transferência do senador boliviano da embaixada brasileira para o Brasil tenha notáveis semelhanças com a operação de deslocamento de diplomatas americanos para os Estados Unidos, durante a Revolução Iraniana em 1999, que inspirou o filme ganhador do Oscar 2013, Argo, no caso brasileiro, a falta de coordenação intra-governamental demonstrou que o bem sucedido deslocamento se tornou em um fracasso diplomático, em que supostos heróis se tornaram vilões, e, com futuras repercussões diplomáticas e judiciais necessárias para o desfecho do caso.

Os tensionamentos públicos entre a Presidência da República e o Itamaraty criam uma situação ímpar para a diplomacia brasileira, a qual é considerada uma das mais profissionalizadas no mundo, uma vez que existe um ambiente de rivalidades e dissonâncias que enfraquecem o serviço diplomático brasileiro em razão, tanto, do papel ativo e paralelo do assessor especial da Presidência, Marco Aurélio Garcia, apelidado como “chanceler para a América do Sul”, devido sua influência grande desde o governo Lula na política externa para a região, quanto, do clima de tensão no Itamaraty devido a um episódio inédito de investigação de um diplomata brasileiro por quebra de ordens superiores e atuação unilateral.

Sob o prisma da Presidência da República, a ação de transferência do asilado diplomático, unilateralmente, decidida pelo embaixador interino na Bolívia, Eduardo Sabóia, sem autorização hierárquica superior, será avaliada em processo administrativo, com alta possibilidade de demissão, uma vez que a presidenta havia deixado uma clara determinação de não autorização para qualquer operação de deslocamento do político boliviano até a fronteira brasileira por via terrestre, uma vez que o longo trajeto de 1600 Km, tanto, o asilado diplomático, quanto o país, estariam sendo colocados em risco, já que o Estado brasileiro era o guardião da sua segurança.

Sob o prisma do Ministério de Relações Exteriores, o caso demonstra como decisões tomadas de baixo para cima[6] podem repercutir negativamente do ponto de vista institucional quando não existe uma adequada coordenação interinstitucional e uma comunicação intra-ministerial e com a Presidência da República, motivo pelo qual determinado ruído, antes de ser resolvido internamente, acabou por ser ampliado, pela sua difusão na opinião pública, com perdas para todos os atores envolvidos, inclusive para a própria imagem da política externa brasileira.

Conclui-se que a demissão do ministro Patriota em 26 de Agosto de 2013 acontece em um contexto que vai muito além de uma suposta quebra de hierarquia do diplomata Eduardo Saboia, responsável pela operação de transferência para o Brasil do asilado diplomático na embaixada brasileira, o senador boliviano Roger Pinto Molina, haja vista que as dissonâncias existentes no corpo diplomático frente aos desgastes entre a presidência e o chancelar brasileiro estavam sendo crescentes, tornando-se o contencioso, apenas em um estopim de uma crise que acabou por precipitar na reforma ministerial programada para o fim do ano e em um dos piores momentos da diplomacia brasileira.

Referências Bibliográficas

Espósito Neto, T. “O Itamaraty e as relações exteriores brasileiras, um modelo de dominação weberiano?”. Revista Videre, ano 1, n. 1, 2009.

FARIA, C. A. P. “Opinião pública e política externa: insulamento, politização e reforma na produção da política exterior do Brasil”. Revista Brasileira de Política Internacional, vol. 51, n. 2, 2008.

LEO, S. “A diferença dos estilos de Dilma e do ministro Patriota”. Valor Econômico, 23 de Julho, 2012. Disponível em <www.valor.com.br>. Acesso em 28/08/2013.

ROTHKOPF, D. “The world’s best foreign minister”. Foreign Policy, October 7, 2009. Disponível em: <www.foreignpolicy.com>. Acesso em 28/08/2013.

SENHORAS, E. M. “Múltiplas Camadas das Relações Internacionais entre a Diplomacia e a Paradiplomacia”. Revista Intellector, vol. IX, 2013.

SEQUEIRA, C. D. “O patriotismo torto de Patriota”. Isto é Brasil, n. 2264, 05 de Abril, 2013. Disponível em: <www.istoe.com.br>. Acesso em 28/08/2013.

Elói Martins Senhoras é economista e cientista político, especialista, mestre, doutor e pós-doutorando em Ciências Jurídicas. É professor universitário em cursos de graduação e pós-graduação da Universidade Federal de Roraima –  UFRR (eloisenhoras@gmail.com).


[1] “[Ao longo do tempo], a tradicional centralização do processo de formação da política externa no Itamaraty pode ser compreendida pela confluência de distintos fatores, quais sejam: (a) o arcabouço constitucional do país, que concede grande autonomia ao executivo em tal seara, relegando o Congresso Nacional a uma posição marginal, o que não é singularidade brasileira; (b) o fato de o legislativo brasileiro ter delegado ao executivo a responsabilidade pela formação da política externa; (c) o caráter “imperial” do presidencialismo brasileiro; (d) o fato de o modelo de desenvolvimento por substituição de importações ter gerado uma grande introversão nos processos políticos e econômicos do país, redundando em grande isolamento internacional do Brasil, revertido parcialmente a partir do início dos anos 90; (e) o caráter normalmente não conflitivo e largamente adaptativo da atuação diplomática do país; e, por fim, mas não menos importante, (f) a significativa e precoce profissionalização da corporação diplomática do país, associada ao prestígio de que desfruta o Itamaraty nos âmbitos doméstico e internacional” (FARIA, 2008, p. 81).

[2] É natural que a diplomacia e as forças armadas tenham sido organizados muito rapidamente dentro de uma estrutura de autoridade burocrática no caso brasileiro, pois foram eles que impactaram diretamente nas relações exteriores brasileiras e na própria manutenção territorial do Estado brasileiro por meio da conjugação das armas e do uso do direito internacional.

[3] Segundo a popular revista Foreign Policy, Celso Amorim foi considerado o melhor ministro de relações exteriores no mundo em 2009, em função de seu papel ativo para transformar o Brasil, enquanto potência emergente, em um player que assume liderança internacional, frente aos titubeantes posicionamentos regionais de gestões anteriores, o que se refletiu, também, no sucesso da diplomacia presidencial do carismático presidente Lula no cenário internacional (ROTHKOPF, 2009).

[4] O senador boliviano, Roger Pinto Molina, de partido de oposição ao governo de Evo Morales ficou abrigado por 15 meses na embaixada brasileira em La Paz desde 28 de maio de 2012 até 24 de Agosto de 2013. Embora o Brasil tenha concedido asilo diplomático em Junho de 2012, para que o político pudesse receber asilo político no Brasil, e, deixar a representação brasileira, era necessário um salvo-conduto do governo da Bolívia, o qual nunca recebeu, pois ele é denunciado por crimes de corrupção e desvio de recursos, com mais de 20 processos judiciais no país, por crimes de corrupção e desvios de recursos.

[5] Em Junho de 2013, a Advocacia-Geral da União (AGU), a Procuradoria Geral da República (PGR) e o próprio Ministério de Relações Exteriores (MRE) tinham se posicionados contra qualquer operação de retirada do senador Roger Pinto Molina da embaixada brasileira de La Paz, caso não houvesse um salvo-conduto do presidente boliviano

[6] Embora exista uma pressão governamental para punição de Eduardo Saboia, por suposta insubordinação, o diplomata tem sido visto por alguns especialistas e a própria Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), como um Dom Quixote em defesa dos Direitos Humanos na Bolívia, não apenas no caso do senador boliviano, mas também dos 12 torcedores brasileiros do Corinthians que foram presos por envolvimento na morte de um jovem boliviano durante jogo pela Taça Libertadores, uma vez que houve omissão funcional de socorro por parte do Ministério de Relações Exteriores.

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