Cooperação funcional para o desenvolvimento da saúde e os entraves para a diplomacia médica no Brasil, por Elói Martins Senhoras e Yolanda Nunes Sousa

As iniciativas de cooperação internacional para o desenvolvimento têm se ampliado de maneira significativa desde fim da Segunda Guerra Mundial, tanto, em natureza quantitiva, quanto qualitativa, em função do surgimento de organismos multilaterais e da própria formação de parcerias diplomáticas e paradiplomáticas em um mundo cada vez mais interdependente e aberto à projeção internacional de atores descentralizados. 

É neste contexto internacional de crescente interdependência que muitos países e organizações passaram a interagir e por conseguinte começaram a promover demandas e ofertas de cooperação funcional específica para o desenvolvimento nacional de expetise e de projetos técnicos nas áreas produtivas, de infra-estrutura e de assistência social findando alavancar políticas públicas.

Conforme Hertz e Hoffmann (2004), a cooperação funcional está ligada historicamente à complexidade das demandas por serviços especializados, motivo pelo qual é conceituada como um padrão de cooperação internacional para uma área específica, normalmente econômica ou social, a qual pode ter diferentes graus de institucionalização e flexibilidade, embora seja sempre fundamental para subsidiar o desenvolvimento nacional do país receptor.

Na área médica, observa-se o registro de duas tendências de crescente significado em cooperação funcional, tanto, com atuação de organizações internacionais como Cruz Vermelha/Vermelho Crescente ou Médicos sem Fronteiras, as quais exercem atividades de paradiplomacia médica para melhoria das condições sociais em muitos países que passam por emergências ou desastres, quanto, com a presença de países que promovem a demanda ou a oferta de uma diplomacia médica.

Por um lado, o Brasil transformou-se no século XX, deixando de ser um país rural e passando a ser um país urbano-industrial, justamente por ter se caracterizado como uma nação que sistematicamente se beneficiou como demandante de cooperação funcional pública e privada em questões econômicas e sociais nas áreas de saúde e educação por meio de missões, acordos, parcerias e projetos técnicos, de maneira que só no último quartil do século XX, o país se tornou forte ofertante na cooperação internacional por meio da Agência Brasileira de Cooperação (ABC), ligada ao Ministério de Relações Exteriores, ou mais recentemente, por meio de instituições governamentais como EMBRAPA e IPEA.

Por outro lado, Cuba, também se transformou, de clara demandante de cooperação funcional da União Soviética no século XX para uma potência em expertise esportiva e médica, motivo pelo qual nas últimas cinco décadas se utilizou sistematicamente de sua diplomacia médica como alavanca de barganha política a fim de buscar garantir determinados interesses nacionais, em especial com países sul-americanos, inclusive, com o Brasil, por meio de Reuniões do Grupo de Trabalho de Cooperação Técnica Bilateral.

Como exemplo de parcerias firmadas com objetivos de cooperação funcional recíproca, oriundas da XII Reunião do Grupo de Trabalho de Cooperação Técnica Bilateral Brasil-Cuba em 2012, vários projetos de cooperação foram firmados e avaliados, aproximando esses dois países em promover o desenvolvimento de seus respectivos territórios, inclusive ampliando essa relação para o atual propósito do governo brasileiro em trazer médicos cubanos para atenderem regiões mais carentes e que apresentam um déficit no número de médicos à disposição (ABC, 2013).

Conforme Giraldi (2013), as declarações dos ministros das pastas de Saúde e Relações Exteriores sobre o envio de 6.000 médicos cubanos para o Brasil se tornaram em um tema polêmico, pois a despeito de se reconhecer o hiato médico existente no país, a competência dos profissionais cubanos ou mesmo a eficiência da sua diplomacia médica na formação acadêmica e na assistência, questionamentos surgiram quanto às condições de trabalho em localidades sem infraestrutura e ao reconhecimento dos títulos para médicos cubanos atuarem no Sistema Único de Saúde (SUS), mesmo que temporariamente.

Em um primeiro plano, esta polêmica torna-se clara à medida que se observa a força corporativa do Conselho Federal de Medicina (CFM), buscando a estruturação profissional médica brasileira e da própria política de saúde, muitas vezes aversa ou pouco aberta à entrada de médicos estrangeiros, o que conduziu a uma situação na qual apenas 1% dos médicos que atuam no Brasil serem de origem estrangeira, em contraposição à situação de outros países onde este índice é muito significativo, como naqueles de origem anglo-saxã, como Austrália (17%), Canadá (22%), Estados Unidos (25%) ou Inglaterra (40%) (CORREIA, 2013).

Em um segundo plano, registra-se que a polêmica não está ligada a uma perspectiva corporativista ou xenófoba, mas antes diz respeito a critérios de vinda que não necessariamente levam em consideração condições de trabalho no Brasil ou quesitos de exigência de qualidade profissional, com revalidação de títulos e provas específicas, haja vista que em muitos dos estados com maior déficit de médicos, já existe uma presença regular de profissionais estrangeiros que é significativa, tal como em Roraima, onde representam 10% dos profissionais registrados no CRM – Conselho Regional de Medicina.

Frente a estas polêmicas, o governo federal brasileiro procurar se esquivar das críticas procurando fazer um mix de políticas que venha a agradar às demandas do CFM e da sociedade brasileira, ao propor suprir a carência em estados pobres e em periferias de grandes cidades por meio da combinação de novos projetos com a comunidade médica nacional junto a uma política temporária de atração de médicos cubanos, portugueses e espanhóis, os quais deverão passar por teste, conforme previsto no REVALIDA, programa oficial revalidação de diplomas médicos estrangeiros do Ministério de Educação.

Por maior que seja a intenção do governo adequar a sua proposta de vinda de médicos estrangeiros, observa-se que o desenho desta política de cooperação internacional incorre em falhas quanto à implementação, haja vista que não há um plano de manutenção dos profissionais estrangeiros em áreas tão descentralizadas, em especial nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, as quais apresentam índices abaixo de 2 médicos a cada mil habitantes, ou, mesmo, nas regiões Sul e Sudeste, com melhores indicadores, onde existem carências na assistência em diversos municípios afastados dos grandes centros urbanos.

Mapa 1 – Índice e distribuição de médicos no Brasil

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      Fonte: Porfírio (2013). Adaptações próprias baseadas em CFM (2013).

Em razão da complexidade da distribuição de médicos no extenso território brasileiro, compreende-se que toda política de cooperação internacional para o desenvolvimento da interiorização da assistência médica é válida, desde que venha acompanhada com uma estrutura mínima em termos de equipamentos e medicamentos, caso contrário, se conformará apenas uma política compensatória de troca de profissionais brasileiros por estrangeiros em um contexto em que as menores localidades, pela própria escala, se tornam centros de insegurança para o exercício profissional.

Neste sentido, a vinda de médicos cubanos para o Brasil torna-se estratégica em função de Cuba ter consolidado uma diplomacia médica em países da América Latina e da África, que se tornou em reconhecido benchmarking internacional de boas práticas e serviços médicos pela Organização Mundial da Saúde (OMS), justamente por melhorar e organizar os sistemas de serviço de saúde já existentes nos países de destino, motivo pelo qual na época atual mais de 30.000 profissionais médicos cubanos estarem atuando oficialmente por Cuba em 70 países no mundo (FEINSILVER, 2008; 2010).

Evidencia-se que a boa intenção dos Ministérios da Saúde e das Relações Internacionais na promoção de ações de cooperação internacional para o desenvolvimento da assistência médica no interior do país não pode se confundir como um fim em si mesmo, pois, se a vinda de médicos estrangeiros tem uma natureza conjuntural positiva, ela também é dependente de ações estruturais em termos de infraestrutura hospitalar e de distribuição de medicamentos.

Caso persistam as inseguranças para o exercício profissional médico, a política externa brasileira de cooperação funcional médica pode, não, apenas, incorrer em fracasso para o atendimento dos serviços, dando continuidade ao círculo vicioso existente entre a demanda e a oferta, mas também, pode ampliar os problemas existentes à medida que a desassistência de médicos estrangeiros no interior do país ter potencial gerador de contenciosos diplomáticos.

Com base nestas discussões, observa-se que política de cooperação internacional para o desenvolvimento, baseada na vinda de médicos estrangeiros, não se configura como um problema ou tampouco uma solução per se, embora, configure-se como uma estratégia que pode corroborar para o atendimento social brasileiro caso seja acompanhada de outras políticas internas de natureza estrutural quanto a equipamentos, medicamentos e a própria fixação dos médicos nas localidades.

Embora a experiência internacional demonstre o sucesso de muitos casos de cooperação, com destaque para a mobilidade internacional de profissionais cubanos, existe um jogo de dois níveis entre a proposição de uma política externa e a complexa realidade de médicos e da própria sociedade brasileira, uma vez que o país é mobilizado por interesses nem sempre convergentes em um contexto territorial extenso, recortado por pequenos municípios interioranos e com descentralizadas carências na assistência de saúde.

Conclui-se que a atenção nacional dada a uma política de cooperação funcional na área médica com outros países despertou a necessidade para um debate crítico, tanto, sobre o papel e as consequências da diplomacia médica para países ofertantes e demandantes, quanto, sobre a necessidade de ser pensar a formação de uma agenda de políticas públicas baseadas no diálogo de diferentes stakeholders e conformadas por redes intersetoriais.

Referências Bibliográficas

ABC – Agência Brasileira de Cooperação (2013). “Pesquisa de projetos concluídos. Cooperação Sul-Sul: Cuba. Portal da Agência Brasileira de Cooperação. Disponível em: <www.abc.gov.br>. Acessado em: 30 de maio.

ABC – Agência Brasileira de Cooperação (2013). “Pesquisa de projetos em andamento. Cooperação Sul-Sul: Cuba. Portal da Agência Brasileira de Cooperação. Disponível em: <www.abc.gov.br>. Acessado em: 30 de maio.

CFM – Conselho Federal de Medicina (2013). Demografia Médica no Brasil: Cenários e Indicadores de Distribuição. São Paulo: CREMESP/CFM.

CORREIA, C. (2013). “Estrangeiros já são 10% dos médicos de Roraima”. Jornal Folha de São Paulo, 19 de Maio.

FEINSILVER, J. M. (2008). “Cuba’s Medical Diplomacy”. In: FONT, M. A. A changing Cuba in a changing world. New York: Bildner publication.

FEINSILVER, J. M. (2010). “Fifty Years of Cuba’s Medical Diplomacy: From Idealism to Pragmatism”. Cuban Studies, vol. 41.

GIRALDI, R. (2013). “Seis mil médicos cubanos atuarão em regiões carentes do Brasil”. Pragmatismo Político, 07 de Maio. Disponível em: <www.pragmatismopolitico.com.br>. Acessado em: 07/05/2013.

HERZ, M.; HOFFMANN, A. (2004). Organizações Internacionais: História e Práticas. Rio de Janeiro: Editora Elsevier.

PORFÍRIO, P. (2013). “Por que os médicos cubanos assustam”. Blog da Revista Espaço Acadêmico, ano XI, 07 de Maio. Disponível em: <www.espacoacademico.wordpress.com>. Acessado 03/06/2013.

Elói Martins Senhoras é economista e cientista político, especialista, mestre, doutor e pós-doutorando em Ciências Jurídicas. É professor universitário em cursos de graduação e pós-graduação da Universidade Federal de Roraima – UFRR (eloisenhoras@gmail.com).

Yolanda Nunes Sousa é graduanda em Relações Internacionais e pesquisadora do Núcleo Amazônico de Pesquisa em Relações Internacionais – NAPRI pela Universidade Federal de Roraima –UFRR (sousay07@gmail.com).

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